关于畜牧兽医综合执法的几个问题

黄伟忠 （农业部兽医局 副局长）

畜牧兽医执法对我国畜牧业的发展十分重要，也是兽药、饲料等相关行业及产业的企业家需要关注的问题。随着兽药产业的发展，政府应该如何监管，产品质量安全和市场秩序如何维护；除了政府监管外，企业自身如何自律；将来兽药或饲料企业会由政府执法部门监管，执法的主体是否合格，有没有监管处罚的权力，另外执法部门在监管的同时，是否体现出服务的理念。以上这些问题都值得我们思考。

1 畜牧兽医法制管理现状

我国已建立了与社会主义初级阶段市场经济相适应的法律体系，已出台四部法律和八部条例，分为六个大类。

1.1 动物产品质量安全监管

涉及动物产品质量安全监管的法律法规有 《中华人民共和国农产品质量安全法》和 《乳品质量安全监督管理条例》。《中华人民共和国农产品质量安全法》立法目的是保障农产品质量安全，维护公众健康，促进农业和农村经济发展；执法主体是县级以上农业行政主管部门。 《乳品质量安全监督管理条例》立法目的是保证乳品质量安全，保障公众身体健康和生命安全，促进奶业健康发展；执法主体是县级以上人民政府畜牧兽医主管部门，主要负责奶畜饲养以及生鲜乳生产环节、收购环节的监督管理。

1.2 畜牧生产投入品管理

涉及畜牧生产投入品管理的法律法规有 《兽药管理条例》和 《饲料和饲料添加剂管理条例》，这两个条例对我国动物产品的质量安全和养殖业的发展非常重要。 《兽药管理条例》立法目的是保证兽药质量，防治动物疫病，促进养殖业发展，维护人体健康；执法主体是兽医行政管理部门。 《饲料和饲料添加剂管理条例》立法目的是提高饲料、饲料添加剂的质量，保障动物产品质量安全，维护公众健康；执法主体是饲料管理部门。这两部法规的执法主体有所不同，分别是兽医行政主管部门和饲料主管部门，我国部分饲料管理部门不在畜牧兽医部门里。

1.3 畜禽遗传资源保护

涉及畜禽遗传资源保护的法律法规有 《畜牧法》、 《种畜禽管理条例》和 《畜禽遗传资源进出境和对外合作研究利用审批办法》。 《畜牧法》立法目的是规范畜牧业生产经营行为，保障畜禽产品质量安全，保护和合理利用畜禽遗传资源，维护畜牧业生产经营者的合法权益，促进畜牧业持续健康发展； 《种畜禽管理条例》立法目的是提高种畜禽质量，促进畜牧业发展； 《畜禽遗传资源进出境和对外合作研究利用审批办法》立法目的是保护和合理利用畜禽遗传资源，防止畜禽遗传资源流失，促进畜牧业持续健康发展。这三个法律法规的执法主体均为畜牧兽医行政主管部门。

1.4 动物防疫检疫

涉及动物防疫检疫的法律法规有 《动物防疫法》、 《进出境动植物检疫法》、 《进出境动植物检疫法实施条例》和 《重大动物疫情应急条例》。 《动物防疫法》立法目的是预防、控制、扑灭动物疫病，促进养殖业健康发展，保护人体健康，维护公共卫生安全；执法主体是兽医主管部门。 《进出境动植物检疫法》和 《进出境动植物检疫法实施条例》立法目的是防止动物传染病、寄生虫病传入、传出过境，保护畜牧业生产和人体健康，促进对外经济贸易发展；执法主体是国务院农业行政主管部门、进出境动植物检疫机构。 《重大动物疫情应急条例》立法目的是迅速控制、扑灭重大动物疫情，保障养殖业生产安全，保护公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序；执法主体是兽医主管部门、动物卫生监督机构。

1.5 实验室生物安全管理

涉及实验室生物安全管理的法律法规是 《病原微生物实验室生物安全管理条例》，立法目的是加强病原微生物实验室生物安全管理，防止病原微生物的泄漏，保护实验室工作人员和公众的健康；执法主体是兽医行政主管部门。

1.6 畜牧业产业发展

涉及畜牧业产业发展的法律法规是 《畜牧法》，立法目的是规范畜牧业生产经营行为，保障畜禽产品质量安全，保护和合理利用畜禽遗传资源，维护畜牧业生产经营者的合法权益，促进畜牧业持续健康发展，执法主体是畜牧兽医行政主管部门。

虽然我国已建立起以四部法律和八部条例为支撑的畜牧兽医工作的法律平台和框架，但兽医行业在社会应有的法律地位还未有一部专门的法律予以体现，政府的兽医监管和社会兽医服务 （包括执业兽医、乡村兽医等的社会化服务），兽药生产企业和养殖户三者之间的关系需要调节。目前这些不同的关系、不同的制度、不同的秩序分散在不同的法律里，它们之间有交叉甚至矛盾。政府对畜牧兽医行业的监管，应更多在公共财政的支持下提供公共的产品和服务。社会兽医服务应是市场行为、有偿服务，要发挥企业在产品质量安全方面的主体责任，饲料厂、兽药企业和养殖场应按照兽医行业管理规定配备相应的执业兽医人员。针对我国目前不同法律之间协调性、统一性不够的问题需要制定和发布一部 《兽医法》。

2 畜牧兽医行政执法面临的难题

2.1 涉及的环节众多

畜牧兽医行政执法涵盖了从农场到餐桌的动物产品生产全过程，包括种畜禽管理、动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏、运输等环节；饲料、兽药等畜牧生产投入品的生产、经营和使用；生鲜乳收购、加工；病原微生物和实验室安全等众多环节。不同的环节有不同的监管重点和难点，不同的环节均应设计相应的政策。不论是对疫情的控制，还是对产品质量安全的控制，重点在源头，关键在全程监管，不能留下空白和监管的漏洞。

2.2 监管对象复杂

我国目前在县级畜牧兽医局备案的生猪养殖场有六千多万个，肉牛、肉羊养殖场有三千六百多万个，其中大部分是中、小规模的专业户和散养户；饲料、兽药生产企业约一万多家，经营的门面有几十万个；2011年统计的屠宰企业有二万五千多个，2011年9月农业部、商务部等九部委开展生猪定点屠宰资格审核专项治理后，目前仍有屠宰企业18 150家，其中大部分是乡镇中、小型屠宰企业。动物养殖相关的企业规模化水平不高、分散经营、小而散的特点明显。加上从业门槛较低，从业人员整体素质不高，法律意识淡薄，食品安全主体意识不强，给执法带来很大困难。

2.3 监管责任重大

从2011年开始，我国的食品、药品安全一直是纪律检查部门关注的重点。2012年公安部开始在全国打击贩卖病死猪肉的专项行动，涉及了畜牧兽医行政主管部门的基层组织，如县一级的监察所。四部法律和八部条例在赋予监管权力的同时，也规定了责任。这里有三种责任需要追究，第一种是政府部门的责任。包括食品安全的机构建设、经费保障、人员编制，一旦再出现类似2011年的 “瘦肉精”事件，首先要追究政府部门的不作为责任；第二种是监管部门的责任，追究畜牧兽医部门是否严格按照法律规定对动物源性产品进行严格监管。第三种是生产经营者的责任。

3 畜牧兽医部门自身存在的问题

3.1 意识不到位

畜牧兽医部门在加快畜牧业生产发展中重数量、轻质量，重生产、轻保护；在执法过程中重许可，轻监管，依法行政的意识比较薄弱。

3.2 体制不顺

不同的岗位有不同的主管部门，有的在系统内，有的在系统外，而到了基层就是县的畜牧兽医局，存在着 “上面千条线，下面一根针”的问题。系统内纵向的分散管理，涉及到不同部门的交叉和重叠，均涉及到了体制问题。

3.3 执法力量薄弱

2005 年国务院发布的 《关于推进兽医管理体制改革的若干意见》中指出，整个兽医管理体制涵盖了三部分，一是主管部门，二是执法机构，三是技术支撑机构。其中执法机构包括相应的执法主体的资格、执法人员的配备，执法人员在基层县一级的分布、配备。总的来说，执法力量薄弱的情况还比较普遍，相关法律法规在基层没有得到很好落实。

3.4 执法力度不够

从1984年开始执行 《家畜家禽防疫条例》就有了执法机构，而执法机构从一开始的敢办案子、无所顾忌到现在的不敢办案子，究其原因是现在老百姓可以提起行政诉讼、行政复议，所以很多地方一年也没有一个案子发生，这是不正常的。据统计，现在除综合监督执法部门大概每年案件超过3.5万件外，其它法律执行的案件都比较少。

3.5 自身能力水平不高

因为执法人员多是畜牧兽医专业毕业，从畜牧兽医专业步入政府层面的监管，有非常大的跨度，执法水平不高的情况比较普遍。在兽医行政执法领域，会涉及到法律、技术、行政、市场调节等诸多方面，需要执法人员加强学习、提高业务水平和执政能力。

4 推进基层畜牧兽医综合执法

农业包括畜牧业、种植业、渔业等，从这个层面看综合执法，有大的、整体的农业综合执法和小的畜牧兽医的综合执法。从外部看，有国家法律 《行政处罚法》，有中央一号文件的要求，有现实频发的食品安全事件案例，社会关注、领导重视，迫切需要加强监管执法工作。从内部看，随着法制化进程的加快，畜牧兽医部门需要承担的执法职能在不断增加，执法领域日益拓宽，缺乏一支专业执法队伍具体执行落实，而一个系统里，有的是行政执法，有的是技术单位执法，这从法律角度来说也是不允许的，因此很有必要大力推进基层畜牧兽医综合执法。总体思路就是要在基层推广畜牧兽医的综合执法，在现有的动物卫生监督机构的基础上，建立一支县一级的畜牧兽医综合执法队伍，把目前的四部法律、八部条例涉及到的执法责任统一在一起，不是审批和许可，而是以现场检查和行政处罚为重点，利用这样的机构进行统一执法，对动物产品实行全程监管。

5 扎实推进基层畜牧兽医综合执法

一是要全面推行县级畜牧兽医部门单独设置，如果县级畜牧兽医是由农委管理，从执法的角度也应进行单独的、专门的畜牧兽医综合执法，不能防疫由动物卫生监督所管，饲料、兽药由其他单位或农业的综合执法大队管理。

二是一定要有条件的保障。第一个条件是一个部门内不出现两支综合执法队伍，如畜牧兽医部门不是单独设置的，实行农业综合执法 （县级可以集中办案、分别处罚），或是委托动物卫生监督所去做；畜牧兽医部门单独设置的，要实行畜牧兽医综合执法。第二个条件是畜牧兽医综合执法不是整合所有，不是许可、发证，它是依托动物卫生监督机构重点整合种畜禽、畜禽养殖、兽药、饲料、动物防疫检疫、畜产品质量安全等方面的监督检查和行政处罚职能，是有限的整合。第三个条件是一定要按照 《行政处罚法》等法律法规的规定严格办理委托手续，而且要求 “谁委托、谁负责”。如兽药的监管职能委托给了动物卫生监督所或其它具体的机构后，出了问题 （包括开具罚单）都要由主管部门来负责。

目前，从我国大的形势、畜牧业的发展及疫病的防控、动物产品的保障出发，从立法和法规的角度，国家和农业部都有一些规定和政策出台。下一步随着技术及体制改革的推进，充分发挥法律手段来强化畜牧兽医综合执法工作。政府一方面要保护生产，一方面也要维护市场秩序，从这样一个角度促进畜牧业的良性发展。无论是对整个兽药行业的健康发展，还是对现代畜牧业的发展，畜牧兽医综合执法都是需要大家充分关注、高度重视的一项重要工作。