探析住房公积金中心向政策性金融的转变

2012-08-16姜学军

长春工业大学学报 2012年6期

姜学军，何山

（东北财经大学金融学院，辽宁大连 116025）

1 我国住房公积金制度存在的问题

住房公积金是国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其它城镇企事业单位、民办非企业单位、社会团体为其在职职工缴存的长期住房储金，是一项住房保障制度。经过近20年的发展，它为职工购房提供了低成本的资金支持，改善了广大城镇居民的住房条件，推动了住房金融体系的完善。然而，随着我国城镇住房市场化改革目标的基本实现，在当前加快建立和完善住房保障制度，解决中低收入家庭住房困难的政策背景下，住房公积金制度存在的很多问题越来越严重地暴露出来。

1.1 公积金使用效率低

公积金使用效率低下主要表现为资金沉淀多。根据住建部的“情况通报”，2008年全国住房公积金银行专户存款余额为5616.27亿元，扣除必要的备付金的沉淀资金为3193.02亿元，沉淀资金占缴存余额比例为26.35%[1]。自2008年以后，住建部不再公开全国住房公积金的归集使用等数据，但从各省市公布的情况看，资金沉淀的情况还是不容乐观的，如截至2011年底，沈阳市累计归集住房公积金519.2亿元，累计提取住房公积金232.8亿元，住房公积金余额286.5亿元。这一数字意味着200多亿元的公积金处于未被使用的休眠状态，占到该市住房公积金累计归集总额的50%[2]；安徽省2011年住房公积金的银行专户内各类存款为231.62亿元，而该省当年缴存的金额一共才299.18亿元。目前，我国住房公积金规模已突破2万亿大关，据估计使用率在50%左右，到“十二五”期末，结余住房公积金将达到1万亿元左右。

公积金使用效率低的另一表现为个贷率不高（个人贷款余额／缴存余额），河南省截至2011年末个贷率为46.33%，安徽省是64.61%，而一些地区更低，如襄阳市目前的个贷率只有32%，但另一个极端情况是房地产发达的东部城市公积金贷款率超过90%，甚至达到99%（如南京市）。

公积金使用效率低的原因一是体制引致的，全国各地的住房公积金管理中心有数百个，但公积金不能跨行政区域调剂，造成地区间贷款率不平衡；另外一个原因是受委托办理公积金存贷业务的商业银行为了利用公积金沉淀增加自身流动性[3]，同时避免低息的公积金贷款影响自己商业贷款的发放，会向客户更多地推荐自己的贷款，同时，作为开发商的贷款行，商业银行与开发商签订贷款协议时会附带要求办理商业住房贷款，这使得公积金贷款受到一定程度的影响。

表1 2004－2010年住房公积金个贷率[4] 亿元

1.2 现行公积金制度覆盖面有限，社会分配被扭曲

到目前为止，住房公积金账户仍未普遍建立起来，主要是一些非公有制企业和单位还没有执行该制度，进城务工人员更被排除在住房公积金保障之外。2002年以来住房公积金覆盖率一直维持在60%～70%间，缴存职工人数平均年增长率仅为2.4%，部分省市的公积金覆盖率甚至不到50%，如图1所示[5]。

图12004－2011年全国住房公积金覆盖率

如果考虑到城镇就业人口只是全部就业人口的一部分，公积金的覆盖率就更低了，以2010年为例，全部就业人口为79168万，实际缴纳公积金的不及全部就业人口的五分之一，见表2。

表2 2004－2012年全国就业人口结构[6] 万人

除了覆盖率较低外，公积金的使用也存在问题。我国住房公积金实行的是个人账户积累模式，单位和个人将工资的一定比例缴存至个人账户，收入多者缴存的多于收入少者，高效益企业缴存的高于低效益企业，具有明显的马太效应。而缴存额度又设有上限，贷款也以缴纳的公积金余额为基准，所以，真正急需解决和改善住房条件的低收入者可能因买不起房子不会提出公积金贷款的申请，而高收入者既利用上限达到了少缴住房公积金的目的，又可充分利用公积金贷款购房甚至是投资。最终，大多数中低收入者的低息住房储蓄补贴了少数高收入者，住房公积金设立的初衷非但没有实现，反而形成了“劫贫济富”的扭曲局面，进一步拉大了不同阶层的收入利益差距，明显违背了公积金的互助性和公平性。

1.3 住房公积金的管理较为混乱

住房公积金管理中心是一准金融机构，但“直属于城市人民政府、不以营利为目”的事业单位属性导致了管理体制不顺，使管理较为混乱。首先，我国住房公积金制度的法律依据散乱无章，各地也多各自为政。除了全国性的法律文件外，各省及市都制定了住房公积金实施办法，如《北京住房公积金制度实施办法》、《上海市住房公积金管理若干规定》等，这些法律规范的层次较低，无法统一。其次，住房公积金管理中心行政化现象严重，房委会决策流于形式，没有真正履行好自己的职责，决策低效、寻租等政府失灵现象层出不穷，挤占、截留、挪用公积金的现象也屡屡发生[7]。再次，监督管理缺失。一方面，地区分割运行使各地公积金管理中心缺乏全国统一的监管部门，事业单位的属性又使其长期置于金融监管部门的视野之外；另一方面，由于没有独立的法人地位和财产，管理中心既没有完善的财务信息披露制度，亦没有健全有效的内部风险控制制度。而住建部一直不公开公积金的相关数据也说明了其运作缺乏透明度。

2 住房公积金制度向政策性住房金融机构转变的必要性与可行性分析

政策性住房金融机构是指由政府发起或设立、服从国家住房政策需要，旨在解决普通民众住房金融需求、保障住房贷款流动性的非营利性金融机构。当今绝大多数国家都建立了政策性住房金融机构，以解决中低收入者的住房问题。如美国除了联邦住房抵押贷款公司、联邦国家抵押贷款协会和联邦住房贷款银行系统3家政府住房政策私人机构外，还有3家纯政府机构：联邦住房局、退伍军人局和政府全国抵押贷款协会，政策性住房金融机构非常系统化，这些机构对中低收入群体的住房消费支持作用巨大[8]。

新加坡的住房金融体系包括政策性金融机构、邮政储蓄银行和私人商业银行，其中，政策性金融占绝对主导地位，份额约占85%左右。尤其是其“公积金＋公共组屋”的模式非常具有代表性。

德国的住房金融体系包括商业性金融、合作性金融和政策性金融多个层面，重要的住房金融机构包括政府性储蓄银行、抵押银行和合作性储蓄银行，而政府性储蓄银行依托可靠的政府信用吸收个人存款、发放房地产贷款，占有全国一半左右的储蓄市场及30%左右的住房建设和消费支持份额。

我国的住房金融市场却是单一路径的金融支持态势，一方面商业性住房金融机构对住房开发和消费的主导格局明显，包揽了全部的住房开发信贷业务和超过80%的个人住房消费贷款业务；另一方面，政策性和合作性住房金融机构支持力度明显不足。住房金融支持体系过度依赖商业性机构，不但加重了普通民众的购房负担，同时增加了房地产市场的波动和银行业的风险。所以，形成以政策性住房金融机构为主体的住房金融体系，向更广泛的社会成员提供普遍性质的住房保障机制是大势所趋。

2.1 必要性

2.1.1 扩大政策性住房保障范围、推进社会公平的迫切需要

我国住房公积金转变为政策性住房金融机构，首先可以保障参与的公平性，每个城市低收入阶层都可以在政策性住房金融机构存款并申请贷款，这就将范围扩大到民营、私营等非公有制经济领域的企业和职工以及城市非正式职业者、个体户、流动人口，甚至于农民工，增加资金来源的同时也提高了政策资金的覆盖范围。其次，有利于收益的公平性。住房政策性银行的存款利率一律按国家统一规定的基准利率执行，贷款利率原则上与存款平均利率相等。对于购买自住小户型的低收入家庭可提供更加优惠的贷款利率、利息补贴或更丰富的贷款品种。再次，实现了地域上的公平。全国统一的政策性住房金融机构较之“碎片化”分布的公积金管理中心，不但能够实现各地资金的调剂，还能够依靠统一的资金结算网络解决异地购房提取个人公积金困难的问题，真正取之于民、用之于大众。

2.1.2 优化住房公积金运行使用和管理监督的发展趋势

1）提高住房公积金使用效率和服务质量的必然要求。从全国范围看，发达城市住房公积金管理中心面临的贷款需求大，而另一些地区则存在资金沉淀，但不同地区资金的余缺调剂非常困难，降低了资金使用效率。设立全国统一的政策性住房金融机构，可以有效调剂各地公积金的余缺，改变资金沉淀造成的低效率。政策性住房金融机构总行负责全国范围内的资金调剂，实现住房公积金在各城市间的拆解和调用。资金使用效率低的城市可以将沉淀资金缴存到总行，总行再将其用于全国贷款资金的调剂，综合使用以提高资金使用效率。另外，政策性住房金融机构可以同时经营公积金贷款和商业住房贷款，克服以上两种不同性质的贷款分别归属于住房公积金管理中心和商业银行带来的繁琐手续和低效运作，为客户提供组合贷款，提高服务质量。甚至可以改变住房公积金强制储蓄的规定，不符合信贷条件或不愿参与公积金的可以选择商业贷款，体现公平自愿的原则。同时，政策性住房金融机构的设立可以更方便地拓展住房保障金融产品，更好地满足人们在不同的人生阶段对住房消费的需求。

2）规范和加强住房公积金管理与监督的必然选择。首先，将管理中心由事业单位转变为政策性住房金融机构，改变了公积金管理中心作为事业单位同时又兼具金融机构职能的畸形状况，使其拥有独立的法人地位，可以建立起良好的公司治理结构，规范公积金归集、贷款、核算、内部控制和信息披露规则，完善全国范围的数据中心和业务系统，提升其管理水平。其次，将管理中心转变为政策性金融机构后，无须另行委托商业银行办理公积金的归集、建账、贷款、保值增值等一系列的金融业务，原有的委托代理机制失效的状况将不复存在，信息不对称的消除更有利于对决策执行和业务运作的管理。最后，政策性住房金融机构实现了全国联网、统一运营和操作程序规范化，设立全国总行及省、市、县分支机构，为纳入人民银行和银监会的监管体系提供现实可能性。

2.2 可行性

2.2.1 住房公积金的金融属性

住房公积金坚持住房资金定向储蓄、强制积累的原则，汇集了解决住房问题的庞大住房建设及消费资金，它封闭运作、互济互通的机制具备了金融机构的基本特征，主要表现如下：

1）服务流程的标准化。目前住房公积金的缴存、提取、贷款、资信评估都已经采用标准化的合同和流程，实现了规模经济效应，从而服务于更广大的缴存者。

2）服务产品的相似性。住房公积金管理中心和银行提供的商品都是资金，两者的资金运作和管理相同，都是通过归集存款来发放贷款，另外还进行国债投资等金融业务，其本质就是银行类金融机构。

3）广泛的客户参与率。北京、上海、大连等经济发达城市的公积金缴存率（实缴人数／应缴人数）已经超过90%。

4）服务模式定点化。住房公积金管理中心主要采取营业厅的形式，为本行政区域内的单位或客户办理服务业务，这为成立政策性住房金融分支机构提供了网点基础和人员条件。

2.2.2 住房公积金的政策性

我国住房公积金制度从设立之初就具有很强的政策性，初衷是为了贯彻住房改革的意图，通过长期稳定的住房储蓄为广大居民尤其是中低收入人群提供住房消费资金，保障住房的社会公平。住房公积金同社会保障制度一样具备强制性、互济性和国民权责性的特征，可以说是一种市场经济条件下以住房保障为主，兼具住房福利和救助的保障制度。将住房公积金转变为政策性住房金融机构，一方面国家控股、参股，继续发挥住房公积金的政府职能；另一方面，可以继续享有政府的信誉担保和政策优惠（如国家可以给与利息补贴、税收减免等优惠措施），为政府的住房政策性目标服务，有条件和实力以保本微利的方式为中低收入者提供住房消费保障。

3 建立政策性住房金融机构的构想

政策性住房金融机构应坚持“储贷结合、抵押保险、保本微利”的原则，保持独立的法人地位，自主经营、独立核算、资金自求平衡，同时，服从国家政策的需要，以保证中低收入阶层对住房的资金要求，完成“住有所居”公共住房目标。

3.1 机构设置

机构设置方面，考虑到我国地域经济发展很不平衡，应参照商业银行的模式，将各地分散的住房公积金管理中心整合成全国统一的政策性住房金融机构，建立分层次、上下贯通的机构网络。其最高层次为政策性住房金融机构总行，负责全国范围的政策制定和资金调剂，解决资金的地区性差异；各省设立地方性机构，负责大额业务及区域内网点的监督管理和业务指导；各市、县设立基层分行，经办具体业务。