在水利工程中推行项目管理的探讨

赵鸣伟

（南京市水利规划设计院有限责任公司 南京 210006）

1 工程项目管理的基本形式

工程项目管理是指工程项目管理企业受业主委托，按合同约定，代表业主对工程项目的实施进行全过程或若干阶段的管理与服务，主要分为：

（1）项目管理服务（PM）。PM是工程项目管理公司按合同约定，在项目的决策、实施阶段为业主编制相关文件，提供招标代理、设计、采购、施工、试运行的管理和服务。具体来说，项目管理服务(PM)是指工程项目管理公司按照合同约定，在工程项目决策阶段，为业主进行项目策划、编制项目建议书和可行性研究报告；在工程实施阶段，为业主提供招标代理、设计管理、采购管理、施工管理和试运行(竣工验收)等服务，代表业主对工程项目质量、安全、进度、费用、合同、信息等管理和控制，并按照合同约定收取一定的报酬和承担一定管理责任的服务方式。

（2）项目管理承包(PMC)。PMC是项目管理承包商代表业主对工程项目进行全过程、全方位的项目管理，包括进行工程的总体规划、项目定义、工程招标，选择设计、采购、施工承包商，并对设计、采购、施工进行全面管理。

2 目前我国工程建设管理的模式

在实施了改革开放的基本国策后，我国在工程建设领域推出了一系列的改革新举措，通过推行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制等制度改革，形成了以国家宏观监督调控为指导，项目法人责任制为核心，招标投标制和建设监理制为服务体系的建设项目管理体制基本格局。出现了以项目法人为主体的工程招标发包体系，以设计、施工和材料设备供应为主体的投标承包体系和以建设监理单位为主体的中介服务体系的市场三元主体。

特别是进入 20世纪，为了深化我国工程建设项目组织实施方案改革，培育发展专业化的工程总承包和工程项目管理企业，建设部于 2003年下发建市【2003】30号文《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》，文件明确工程总承包和工程项目管理是国际通行的工程建设项目组织实施方案。

2004年建设部下发建市【2004】200号文《关于印发〈建设工程项目管理试行办法＞的通知》，对建设工程项目管理有关企业资质、执业资格、服务范围、服务内容、委托方式等提出具体的要求，为以后在项目管理实施中实际操作提供了法律依据。

2006年江苏省发改委、省财政厅、省建设厅下发苏发改投资发〔2006〕1473号文，《关于印发〈江苏省省级政府投资项目代建制暂行规定＞的通知》，明确在本省行政区域内，总投资额 1000万元以上且使用省级财政性建设资金或政府融资性建设资金占总投资额 30%以上或者使用省级财政性建设资金或政府融资性建设资金500万元以上的非经营性项目，应当实行代建制。并对项目使用单位和代建单位职责、代建项目实施程序、代建项目资金管理、代建项目的奖惩规定提出具体要求。

2008年建设部下发建市【2008】226号文，《关于印发〈关于大型工程监理单位创建工程项目管理企业的指导意见＞的通知》，就工程项目管理企业的基本特征、创建工程项目管理企业的基本原则和措施、组织领导等方面提出具体要求。

2009年江苏省建设厅以苏建工【2009】59号文转发，并结合江苏省实际情况，从积极引导大型监理单位开展创建工作、优先组织江苏省工程管理试点的监理单位创建工程项目管理企业、切实提升创建单位开展工程项目管理技能等三方面提出实施意见。

3 目前我国水利工程建设管理存在的问题

（1）工程造价常常突破概算。由于政府项目的法人机制没有真正建立起来，造成管理者的各项责任难以真正落实，更难以积极主动地控制投资。建设单位也是最终使用单位，花的都是国有资金，提高规模、提高标准几乎成为各建设单位的一种通病。

（2）专业化程度低。目前大量政府投资项目是由建设单位临时组建项目管理班子。这种管理班子通常是“大而全、小而全”，由此产生的“一次性项目业主”对政府投资项目进行管理，使得政府投资工程的管理呈现出临时性和自营性的特征，造成社会资源的重复配置。同时浪费了大量的人力、物力和财力，并引发了大量的质量和安全问题。

（3）工程监理的局陷性。从某种意义上说，工程监理制应该属于我国建设管理模式向国际化、现代化模式改革的一个中间过程，它的管理原则和办法属于工程项目管理的范畴，只是项目管理的范围更宽而已。建设监理主要是解决了工程建设施工期的专业管理，但工程建设的前期工作仍需要业主承担大量的具体工作，特别是工程的可行性研究和工程设计，需要相对较高的技术管理水平，对业主人员的要求相对较高。而前期规划审批、移民安置、招投标管理等也牵制了业主大量的人力物力，也不符合水利系统提出的建、管、养分离的改革模式。同时，也与实施工程建设监理制的初衷相悖。目前工程建设监理制的实施遇到了空前的“信任危机”。近年来由于拟建和在建工程的数量急剧增加，超过了我国建设监理的承受能力，大量不符合监理执业资格要求的人员涌入监理行业，致使行业的信任度降低，直接导致本来可以实现“工程建设监理制”向“工程项目管理制”平稳过渡的基本条件缺失。因此，在现有条件下寻找提高建设管理水平和实施建设管理体制改革的结合点，成为决定工程建设监理制和工程项目管理制今后发展方向的重要工作之一。

（4）繁多的业主单位增加了财政的负担。根据国家关于项目法人责任制的要求，每个项目都要成立项目法人单位，相应要有健全的组织体系和专业人员构成。这就需要相当多的人员进入项目法人单位。而我国目前的体制很难在项目结束后迅速遣散相关人员，也就在一定时期内增加了水利事业单位的人员。而水利工程作为公益性事业，都要靠财政投入来支撑，这无形中增加了财政的负担，与水利行业实施的建、管、养分离的改革措施相悖。

（5）临时多变的法人单位无法提高工程建设的管理水平。由于法人单位是为特定项目的建设而成立，项目一旦完成人员就将分散到其他项目或机构，在建设过程中形成的经验无法得到全面的总结，从而使管理水平不能得到系统的提高。

（6）临时行为易产生职务犯罪。责权不一致，使项目法人应该履行的职责很少但可支配的权力很大。工程的建设周期长、涉及范围广，工程领域的激烈竞争将市场经济中的糟粕带入到工程沟通之中，容易形成职务犯罪。

4 项目管理模式在工程实施中的优势

（1）政府投资主管部门选定具有相关资质和经验的项目管理公司作为管理单位，并委托其对建设项目实施工程中的投资严格掌握。控制建设规模、建设内容、建设标准和项目预算，保障投资计划的切实贯彻执行，以使建设投资使用不会偏离，项目建成投入使用后，可及时形成固定资产建帐入库，防止长期耗费或流失。

（2）以项目管理制为手段，通过高度专业化的管理力求克制资源浪费、投资效率不高的顽疾。项目管理公司具有工程建设管理能力和经验，可以对项目工程建设进行专业化的管理，并全面负责工程建设过程中各方面的监控和协调，处理各种突发情况，最终保障建设工程保质、按期竣工。

（3）项目管理模式解决了过去建设项目责任主体不明，责任不清的问题，在相当程度上克服了权责不分，无法控制的现象。以合同的形式，界定了出资者、建设管理者、使用者等各当事人的责任、权利、义务，从而建立约束和激励机制，从质量、工期、造价及安全等方面入手，对项目的预期目标实行严格控制和有效约束。

（4）建设单位无需再抽调人员成立基建班子，减轻了工作压力。同时以制度为保障，赋予管理人一定的权利和地位,使其为出资人补位，从而抑制所有者代表缺位而引发的诸多弊病。

（5）建立了三者之间的相互约束的监督机制，在一定程度上避免了一方说了算的现象，可以有效防止腐败。项目管理单位在建设方授权下委托招标代理机构进行招标，选定设计单位、施工单位、设备供应商，等于设置了两道防止腐败的“隔离墙”。一是领导干部与招标活动之间的“隔离墙”；二是使用单位与招标活动之间的“隔离墙”。这样可以从源头上防止腐败，充分发挥招标投标制度的积极作用。

5 项目管理模式存在的问题

虽然近两年来项目管理模式开始全面推行，但总体上看仍处于探索和完善阶段。由于思想认识不统一、规章制度不完善、实践经验不足等原因，在实施过程中遇到了一些困难和阻力。

（1）项目管理单位的法律地位有待明确，与建设单位的责、权、利关系需要进一步划清。从目前情况看,项目单位的法律地位不明确，与使用单位的职责、权利和义务的划分还不清晰。另外，有些使用单位不愿放弃自己的权力，过多干涉管理单位的正常工作。

（2）项目管理模式尚无详细的法律法规和操作细则，在实际操作过程中遇到了很多困难，如往来文件、计量支付、验收等表格均未有项目管理单位专门用表，而监理、施工用表没有项目管理单位签署意见的栏目，只是在监理用表、施工用表上作了一些变通和处理。

（3）项目服务计费无明确规定，标准偏低。目前各地的取费标准大多是参照建设单位管理费的标准来执行。但建设单位管理费与项目管理服务费相比存在较大差异，不包括项目管理单位必须支出的工资、税金以及应该获得的合理利润等内容，因此费率偏低。

6 我公司实施项目管理实例

2010年12月，我公司承担了六合区滁河右岸（新城段）堤防工程项目咨询管理任务，为项目提供建设过程中的设计管理、招标管理、采购管理、施工管理和竣工验收等服务。使该项目严格按照批准的建设规模、标准、投资和工期建成，并在验收合格后，协助移交使用方。

六合区滁河右岸（新城段）堤防工程，位于三汊河与红山窑闸之间的滁河右堤上，项目估算总额11300万元，包括滁河六合城区的下游堤防2.4km，主要内容是部分堤身加高培厚，部分堤防退堤，迎水面护砌，新建堤顶道路；拆除重建三座泵站（设计流量分别是10、16、7m3/s）。

管理期间我公司项目管理部按照合同约定行使项目建设的管理职责。为确保实现对业主的各项承诺，我公司抽调了一批富有项目管理经验、年富力强、责任心强、专业知识丰富的管理人员，成立了南京市水利规划设计院有限责任公司六合新城堤防防洪工程项目管理部。设项目负责人、技术负责人、程序管理、监督检查及资料管理人员各1名，代表公司完成建设单位委托的工程项目管理工作。在工程质量、进度、投资、安全等方面的控制上发挥了积极的作用，得到了业主的肯定。

7 总结

随着近年来我国政府对水利建设项目投资力度的不断加大，建设规模迅速扩大。在政府投资水利项目中实行项目管理制，不仅可以有效地保证工程质量，提高政府投资效益，控制建设规模，节约投资，而且对利用社会化专业机构管理水平、提高政府投资建设项目效益，从源头上解决政府投资管理过程中的约束软化、项目单位建设专业管理经验不足、超投资风险防范制约机制缺失等问题，都具有重大的意义。因此，工程项目管理将日益成为我国水利工程主要管理模式。