农村集体土地所有权主体的法律经济分析

柯西

（首都师范大学 政法学院，北京102249）

农村集体土地所有权主体的法律经济分析

柯西

（首都师范大学 政法学院，北京102249）

农村土地仅仅属于农民集体所有，集体经济组织的财产或者土地是指其经营、管理的财产或者土地，农民集体经济组织代表农民集体行使农村集体土地所有权。农民集体的多层次决定了农村集体土地所有权的模糊性，模糊产权实际上留下了不清不楚的公共产权，会产生“公地悲剧”和强者取胜。“公地悲剧”与“反公地悲剧”理论为农村集体土地所有权的完善奠定了基础，农村土地产权应该是明晰基础上的整合。

农村集体；农村集体经济组织；公地悲剧；反公地悲剧

现行法律规定农村集体土地所有权的主体是什么的问题，学界的争议非常大。本文基于现行法律分析农村集体土地所有权的主体到底是什么，并且试图利用“公地悲剧”和“反公地悲剧”理论分析农村集体土地所有权主体的应然定位。

一、农民集体与农民集体经济组织之辩

现行法律中农村集体土地所有权的主体似乎有两个：农民集体和农民集体经济组织。1982年《宪法》第十条规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”可以推断农村土地的主体就是农村集体。然而，1987年施行的《民法通则》第七十四条规定“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有，包括：（一）法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等；（二）集体经济组织的财产；（三）集体所有的建筑物、水库、农田水利设施和教育、科学、文化、卫生、体育等设施；（四）集体所有的其他财产。集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的可以属于乡（镇）农民集体所有”。这里引入了农民集体经济组织和农民集体两个主体。2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》对此的规定更加详细：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农民集体经济组织经营、管理。”2007年实行的《物权法》的规定基本沿用了这些规定。到底农民集体还是农民集体经济组织是农村集体土地所有权的主体就凸现出来。

《土地管理法》第二条第一款明确“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”劳动群众包含城镇的和农村的，农村的劳动群众就是农民，所以有学者认为“农民集体”对应的是“全民”，“农民集体”这一概念界定的是土地所有制关系，而“农民集体经济组织”界定的是土地所有权的法律属性。①然而，我们从《土地管理法》第八条的规定“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”得出的结论却是“农民集体”对应“国家”，即土地属于国家所有或者农民集体所有。那么，“农民集体经济组织”对应的是什么呢？《土地管理法》第二条第二款明确规定“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”由此可以推出，“农民集体经济组织”对应的是“国务院”，这一结论得到《物权法》第六十条的支持，因为第六十条明确规定农村集体经济组织是代表集体行使农村集体土地所有权。也就是说，农村土地仅仅属于农民集体所有，集体经济组织的财产或者土地是指其经营、管理的财产或者土地，农民集体经济组织代表农民集体行使农村集体土地所有权。所以，农村土地所有权的主体是农民集体，而不是农村集体经济组织。

二、农村集体土地所有权主体的模糊性与后果

农村土地所有权的主体是农民集体，然而上面引述的《土地管理法》和《物权法》规定的农民集体有三种类型：村农民集体、乡（镇）农民集体和村内两个以上农村集体经济组织的农民集体。农民集体的多层次决定了农村集体土地所有权的模糊性。出现三个主体的原因在于1962年通过的《农村人民公社工作条例（修正草案）》所确立的“三级所有，队为基础”，三级所有就是人民公社、生产大队和生产队所有，对应现在的乡（镇）、村和村民小组所有，队为基础是以生产队也就是现在的村民小组为基础。由于农民集体的不确定性，农村土地集体所有权的主体不明确。

尽管从《宪法》、《民法通则》、《物权法》和《土地管理法》等法律对农村土地产权的各种规定上看，农村土地集体所有制似乎是无异议的。然而，农村土地集体所有权是残缺的，农村土地的产权②还有另外两个主体，也就是国家和农户。《物权法》第四十一条和《土地管理法》第四十七条等严禁农村土地所有权买卖、出租、抵押或者以其他形式转让的，这部分权利实际上属于国家，因为国家可以通过征收农村集体所有土地然后出让土地。当地政府在征地过程中所表现出来的强势地位实际上与农村土地的部分产权属于国家是密切相关的。对农村土地产权的享有也是法律所明确规定的，因为农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，农民除了对于所承包的土地没有处分权，其他权利都有了，显然，农民是农村土地产权的重要主体。所以，中国农村土地产权实际上是“三有”，产权的多主体不是坏事，因为不同主体的优势有利于对具体权利的最有效行使。然而因为我国法律的粗线条，农村土地的“三有”是不明晰的三有。③

模糊产权实际上留下了不清不楚的公共产权，而公共产权将产生“公地悲剧”。“公地悲剧”揭示，公地采取公共产权，每一个都有使用权，而没有权利阻止其他人使用，从而造成资源的过度使用和枯竭。④公地悲剧的假设是每个使用者是实力相当的，然而现实中的主体并非平等，而是有强有弱，所以现实中的模糊产权最突出的表现是强者取胜——谁更强壮、权力更大或者更精明谁就会赢。⑤当不清不楚的公共领域产生时，不是弱者，而是强者去攫取公共领域中的财富。如果说政府“有意的制度模糊”减少了改革之初时的社会冲突，⑥在“让一部分人先富起来”的目标上取得了非常卓越的成效，那么这一基本产权制度违背了权利明晰的基本原则，阻碍了农村集体土地所有权的澄清、维护和登记，造成国家与集体之间、集体之间和政府与农民之间的冲突，最终将加剧社会的不稳定因素。

三、明晰基础上的整合

黑勒在《反公地悲剧》中指出，尽管“公地悲剧”说明了人们过度利用公共资源的恶果，但却忽视了资源未被充分利用的可能性。设想在公地上存在着很多权利所有者的情况，为了达到某种目的，每个当事人都有权阻止其他人使用该资源或相互设置使用障碍，而没有人拥有有效的使用权，将会导致资源的闲置和使用不足，造成浪费，于是就发生了“反公地悲剧”。“公地悲剧”因为产权虚置、不明晰，所以需要明晰产权。“反公地悲剧”因为产权支离破碎，所以需要整合产权。⑦“公地悲剧”与“反公地悲剧”理论为农村集体土地所有权的完善奠定了基础，农村土地产权应该是明晰基础上的整合。

农村土地所有权的完善将模糊产权所产生的外部成本内部化，通过明晰产权和有效的保护来实现效率与公平。一方面，通过明晰不同的产权给不同的主体将会大大降低交易成本，使得产权的交易更加便捷，从而提高产权的效率。另一方面，清晰界定产权并且给予有力的保护将会使得属于农民和农民集体的权利得到保障，而不至于被强势个体或组织所攫取和侵犯。

农村土地所有权的明晰并不意味着农村土地私有化，而是真正实行家庭联产承包责任制的统分结合双层经营原则。农民集体是农村土地所有权的主体，农民集体是集合名词，并不是村民小组、村或者乡（镇）中所有农民的总和，而是一个整体。具体行使农村土地所有权的是农村集体经济组织，是具有法人资格的主体。如此定位农村土地集体所有制就可以避免人们将农村土地集体所有权理解为村民小组、村或者乡（镇）中全体成员的共有权。因为无论按份共有还是共同共有都有可能导致农村土地私有化，而农村集体土地所有权是公有制。从法律上看，集体所有权的主体是集体，代表集体行使所有权的是集体经济组织或者村委会，集体经济组织的成员对土地不享有所有权，只享有成员权，而共有权的主体是全体共有人，每个共有人按照份额平等地对土地享有所有权；农村集体经济组织成员没有处分集体土地的权利，而如果是土地共有，共有人享有土地产权的处分权。⑧按照反公地悲剧理论，如果农村土地采取农民或者农户的共有，那么其决策成本就会大大提高，以至于土地资源浪费和有利于农业生产的公益事业大大减少。农村土地的共有权就像在大门上安装需要所有成员那么多的钥匙同时使用才能开启的锁，这些钥匙分别归成员保管，由于利益分立或者想免费搭便车，所有成员同时到齐打开房门的概率很小，从而不能有效地利用土地资源。集体经济组织就像由所有成员选举产生由几位成员拥有钥匙一样，有利于对土地资源的利用。我国农户经营规模很小，而且土地细碎，缺少连片的大块土地，相互依赖性很强，单家独户无法进行有效率的农作。去掉集体组织将会使得农村的很多经营活动成本高昂和难以为继。⑨我们认为，明晰产权是必要的，在明晰基础上整合可以使得农业生产更加有效率。农业生产需要应对旱涝灾害，单家独户无能为力，需要集体组织应对，集体组织能够大大降低交易成本。然而我们现在的政策走向另一个极端，不仅取消农业税，而且也取消了村社集体向农民收取的共同生产费，从而使得集体组织瘫痪，这违背了实行家庭联产承包责任制的统分结合双层经营原则。统分结合的双层经营是指农民家庭分散经营和集体统一经营相结合。分散经营，就是以农民家庭为单位，承包集体的土地或其他生产任务，进行自主生产，自负盈亏；统一经营，就是由村级集体组织管理土地，规划农田水利建设和农作物布局，为农户提供机耕、机播、排灌、防治病虫害、加工农产品等服务。统一经营所提供的实际上是农业生产的公共产品。现有农村集体经济组织或者村委会在行使农村集体土地所有权过程中出现的各种不合理现象，我们需要做的是通过完善集体决策的程序和有效的监督机制来解决，而决不可取消农村集体经济组织，因为这是因噎废食的做法。

注 释：

①钱明星：《物权法原理》，北京大学出版社，1994年，第190页。

② 法律人一般讲所有权，所有权意味着占有、使用、收益和处分，是一种完整的、抽象的绝对权利。经济学家认为，产权是界定人们如何受益及如何受损，因而谁必须向谁提供补偿以使他修正人们所采取的行动。产权是一种权利束，可以采取不同的方式分割给不同的主体。

③ 柯华庆：《法律经济学视野下的农村土地产权》，载于《法学杂志》，2010年第9期。

④Garrett Hardin：《The Tragedy of the Commons》，in Science，Vol.162（1968），P1243-1248.

⑤ Calabresi and Melamed，Property Rules，Liability Rules，and Inalienability：《One View of the Cathedral.in Foundations of the Economic Approach to Law》，Avery Katz（ed），Oxford University Press，1998，P94.

⑥ 何·皮特：《谁是中国土地的拥有者？——制度变迁、产权和社会冲突》，林韵然，译，社会科学文献出版社，2008年，第97页。

⑦Michael A.Heller：《The Tragedy of Anti-Commous》，in Harvard Law Review，Vol.111（1998），P621-688.

⑧崔文星：《中国农地物权制度论》，法律出版社，2009年，第95页。

⑨ 贺雪峰：《地权的逻辑》，中国政法大学出版社，2010年，第82-89页。