论古代潍坊的盐政管理

于云洪

（潍坊学院，山东 潍坊 261061）

山东潍坊是最早发现盐并开始制盐的区域。古代潍坊的制盐不仅起源早，而且制盐技术达到了一定水平。随着潍坊制盐业的发展，盐政机构也开始设置并不断得到完善。本文重点对山东潍坊盐政机构的设置演变、盐税管理以及盐的缉私等方面的问题进行探讨，希望能对今天山东盐业研究和环渤海蓝色经济的发展提供一些借鉴。

早在夏朝时期，山东潍坊就以“贡盐”而著名，《尚书·禹贡》载：“海岱惟青州，嵎夷既略，潍淄其道，掘土白坟，海滨广斥，厥贡盐絺。”东方青州的盐税是夏朝财政的主要来源。从西周以后，历代统治者越来越认识到盐对于国家财政收入和政权巩固的重要性，国家开始设置盐政机构，潍坊作为地方产盐中心，不仅加强制盐管理，而且更加注重完善盐税体制和缉私管理。

?一、盐政机构的设置和制盐管理

春秋战国时期，齐国和燕国拥有丰富的海盐，管仲辅佐齐桓公争霸之时向齐桓公献策说：“齐有渠展之盐，燕有辽东之煮。”[1]要大兴渔盐之利，并提出“盐铁之利足以立轨官”[2]的主张，制定并颁布了沿用至今的盐政大法——《正盐箧》，这也是我国古代最早的盐法；实行了“关山府海之策，禁北海之众，毋得聚庸煮盐”的政策，即规定制盐的海滩归官府所有。从此以后，盐归国有，凡民制之盐，由政府收买，归官府运销。当时潍坊寿光属于齐国管辖，为执行盐法之始。

秦始皇完成了国家的统一，定郡县之制，发展经济，使盐业振兴，正如《文献通考·秦赋》记载的：“盐铁之利，二十倍于古。”此间，盐业有了突飞猛进的发展。西汉武帝时盐业机构逐步完善，担任盐铁丞的桑弘羊（公元前152年—前80年）修订了盐法，实行“盐铁官营”，“在产盐地区设置专门的盐业机构——盐官，盐官设于28个郡国的37处，主要分布于今渤海、黄海沿岸和西北、西南盐池、井盐地区。”[3]大兴盐业之利，推行招募民众，供给器具，令以煮盐为业，所产之盐全部收归官有。而当时在潍坊寿光、昌邑等地设立盐官，秩同县官，对盐进行专产专销，加强了对制盐的管理。

唐朝时期，首先是盐铁转运租庸使第五琦创立“榷盐法”，实行食盐专卖，即民制、官收、官运、官销的专卖制度。这个管理制度使得国家从城市到乡村广泛设置盐官，不仅盐业官僚队伍过于庞大，而且维持这支庞大机构运转的费用也太大。官运官销，对老百姓伤害很大，表现为盐吏硬性摊派很多，胥吏强索于民，官商勾结，私盐大行其道，使盐政背离了“因民之急而税之”，“人不益税而国用足”的初衷。其次，唐代宗时期担任盐铁使的刘晏，针对第五琦的盐政弊端，又进一步改进了盐法。刘晏盐法施行的是民制、官收、商运、商销的间接专卖制或称就场专卖制，即实行“签民煎盐”，灶户入籍，并在产盐各地设置盐院，立“亭场”，专给官府煎盐。官府将税收纳入卖价，售予商人，听其远销，所过州县不再征税。在这种新的专卖体制中，官府撤出食盐的零售领域，食盐零售或者小额批发完全由商人去自由经营，利用商人的经验和资金来搞活流通，搞活市场。市场繁荣了，经济活跃了，国家税收有了基础，财政收入就有了保证。所以，从第五琦到刘晏的盐政改革，建立了比较完整、系统的食盐专卖体系，使盐利大增。盐利收入在唐王朝财政中具有特殊地位,甚至达到了“天下之赋，盐利居其半”的地步。榷盐法的兴衰与唐王朝的国祚安危息息相关，榷盐制度对唐朝社会的许多方面都产生了深远影响。

宋元明清各代，盐法多变，但主要执行“引”、“票”制度。清初，盐政管理沿用明法，实行“纲法”、“引岸”之制，并采取“恤灶惠商”政策，盐业振兴，自康熙十八年（1679年）山东潍坊的官台场划归寿光县管辖达五十一年之久，灶工增至1226人。1730年（雍正八年），青州属地靠近盐场，私盐充斥，无商承运，因此官府将盐商革除，听民领票，酌量收税，自行运销，应征课额，摊入地粮代征，称为民运票地，从此票法开始实行。票法行盐分为民运、官运票地，各有引界，不准超越界境。民运票地，税收较轻，昌邑、安邱、诸城、高密等县属于这类地区。官运票地，税额稍重，当时潍坊的寿光、临朐、益都、昌乐、潍县等县为官运票地，税额稍重。自纲法改为票法，革除了纲法盐商的专利，盐价减半，平民愿意购买票盐，私盐稍微有所收敛。1739年（乾隆三年），实行先放盐后收税的“恤灶惠商”政策，出现了产丰销畅的繁盛局面，促进了盐业的发展。至乾隆十九年（1754年）潍坊官台场滩池发展到292副，计地面积三顷三十三亩一分六厘，盐民1200余人，年产盐388350斤。其范围东自宋家岔河，西至寇家坞，南至中疃，北至海。官台场设立6垣收盐：即宋家垣在宋家岔河东北，据场署侯镇20里；郭家垣在郭家洼东，距场署20里；郑家垣在郑家庄子附近，距场署50里；原固堤场归并官台场管理的横垣，在潍县横里路庄，距场署20里；林垣在潍县林家央子，距场署30里；崔垣在潍县崔家央子，距场署40里。清中期以后的嘉庆和道光年间，因官商勾结，徇私舞弊，灶穷商乏，滩荒人转，当地盐业出现了下降趋势。

除了盐制以外，古代潍坊还加强了制盐灶滩和盐场的严格管理。历代采卤制盐管理办法不一。唐代以前，场无定址，人走灶迁。宋代煎盐场址逐渐固定下来，“煮盐之地曰亭场，民为亭户，或谓灶户，户有盐丁。”[4]元代设官台、固堤场，各场煎盐，岁有定额，付给工本，盐丁按数额办盐，实行团煎法。明代前期官台、固堤场实行签民为灶，按户计丁，按丁计盐，煎盐规模及煮盐技术比前代都有提高，中后期灶赋丁税加重，盐业衰败。但到了清朝乾隆时期，由于改革赋税，实行“摊丁入亩，丁不复税”制度，改革制盐技术，由原来的煎盐转为晒盐，允许盐滩自由买卖，使盐区出现了“是百余年、生齿日繁，元气渐复，盐价至贱，销数乃极畅而不可遏的兴盛时期”[5]。当时，官台场盐滩发展到了405副，计地543亩，每年配票46650张（每票325斤），富国场配票3865张。而到了乾隆四十六年、四十七年，盐场连续遭到潮灾，产盐急剧下降，灶户捐税繁重，官盐日贵，私盐日多。乾隆以后的嘉庆、道光、咸丰和同治各朝滩场管理日趋混乱，枭商污吏狼狈为奸，盐业生产日渐萧条。光绪年间，随着小清河的疏通，寿光羊角沟商贾云集，清政府允许商人开滩辟池，盐业生产始有转机。民国时期滩场管理实行“制盐许可证”制度，无证者不得开滩晒盐，滩户按月报产，场务员复查加盖“稽”字印记，新盐集坨，检查盐质优劣，计量造册，严密苫盖，以防走私雨耗。

二、历代盐税的征收

中国自古以来盐的应用范围广泛，也是国家的主要财政来源，历代统治者都非常重视盐税的制定和征收。从夏商周开始，我国就有了征税制度，秦汉六朝都实行征税制度。所谓的征税制就是就场征税，任民自由运销。到了唐朝时期，我国开始实行盐的专卖制度，即盐收归国有，以营业代税课。我国古代盐的专卖制共分五种情况：一是部分专卖制，以民制为主，官制为辅，所产之盐，官收、官运、官销，春秋时期齐国实行这种专卖。二是全部专卖制，产、收、运、销全由官办，西汉武帝时期实行。三是就场专卖制，民制、官收、转商运、商销，唐、宋中叶、金、元、明万历以前时期实行。四是官商并卖制，各有经界，不相侵越，五代、宋初、辽、金、元实行。五是商专卖制（即委托专卖制），政府将收买运销之权授予专商，居中课税，明万历之后、清代、民国实行，盐的生产和销售置于国家的控制之下。

第一，历代税制的沿革。

从春秋开始，历代均有关于盐税的政策法令。据《中国盐业》考证，“我国盐业开化最早，从世界历史上考察起来，中国居于最先地位。”而寿光又是我国盐业史上起步较早的地区之一。

盐税也叫盐课。夏商周三代时期实行物贡，即制盐者向王室纳贡食盐，此后改为征收盐税。夏代《尚书·禹贡》就有“青州，厥贡盐絺”的记载，就是向夏王进贡盐和细葛布。自周庄公三十二年（前685年）齐国管仲著《海王篇》论说盐业利益、确立盐业政策、开始设官征税以来，盐税就成为我国历代政府的主要财政收入之一。汉武帝时，盐丁向官府领取工本，煮盐器具由官府供给，替官府制盐，按丁交纳盐税，名为盐课。唐朝有所发展，盐利收入在唐王朝财政中具有特殊地位,甚至达到了“天下之赋，盐利居其半”的地步。

到了宋代，沿袭唐朝盐法，后来实行折中法和引法，向盐商发引收钱（粮），名为税课。到了元代，由官府卖引给盐商，让盐商到盐场领盐，商人所交的引价，也称盐课，产户所交的盐课，改称灶课，沿袭至明代未变。

清代盐税分灶课、商课、杂课3种。

灶课分为两类，凡灶丁、灶地、草荡地、盐锅、滩池征自灶户的，称灶课；灶地农民佃种征于农户的，称民佃灶课。商课为正课，是向盐商征收的盐课，税额较重。清初，盐由灶户缴纳盐税后，自行销售。康熙十八年开始招商运销，征收商课。潍坊官台场产盐较多，实行“引”“票”并用制度，销往引岸的盐斤征收引课，销往票地的盐斤征收票课。当时潍坊的富国场产盐较少，只销往民运票地，税课并入地银由县代征，税额较轻。杂课，名目繁多，包括各种附加税和其它杂捐费，主要有附军费、加抽票、课银、解费银、养廉费、吏部饭食费、笔贴式解费、残票解费、给兵费、办公拦扣等，即43种。[6]清朝纳税的名目繁多，缴纳的数额较大。

民国初年，军阀混战，省自为政，盐税管理极端混乱。抗日战争时期，潍坊盐业落入日伪之手。1941年日伪规定，出口盐每担收税3分，内销食盐每担收税6.6元（伪钞），1942年1月1日增至每担收税10元。自此以后，伪钞大幅度贬值，盐税任意加收，已无定额。直到中华人民共和国成立之后，人民政府采取了“从量核定，就场征收”的方针，改进了盐税的征收工作，从而促进了盐业的生产和发展。

第二，盐税稽征管理。

盐税的数目在封建社会早期没有具体数目，但到了清朝则有了明确规定。潍坊的产盐区是清朝财政收入的主要来源地。清朝商课，作为正课，有占据税收的重要地位。而官台场作为商课的主要纳税地，对盐税征收有严格规定。它实行“票”“引”并用制度，故又称“票课”“引课”。销往离场较近“票地”的盐斤，征收“票课”。票课又分红扒票黑扒票。黑扒票又分上、中、下三等；红扒票税重，黑扒票税轻。每票（355斤）征税银1钱7分至2钱2分，加课2-3钱，二五加课2钱5分，盐厘4分6厘，各种加价1两7钱。销往离场较远引岸（销区）的盐斤，征收“引课”，每引（325斤）征收2钱4分，加课3钱，二五加课2钱5分，盐厘9分4厘，各种加价2两4分。寿光销盐离场较近，一向属于黑扒票地，每年配票5000张。除了商课以外，官台场的灶课数目也较大。官台场原有灶丁1096人，1726年（雍正四年），灶课除了一半丁银摊入地粮项下征收外，一半按丁均摊，共征灶丁银161两；又于1738年（乾隆三年）将灶课全部摊入各场灶地，一起从各州、县农佃灶地项下征收。原额灶地745顷91亩，摊丁银330两，原额草荡地42顷32亩，共摊丁银18.76两；原额滩池3顷30亩，共摊丁银24.39两，新立盐锅13面，征银3.65两。

昌邑在“康熙年间设商额票2856张，每张配盐250斤，办课银一钱六分七厘七毫一丝六忽，共盐六十四万二千六百斤，共办课银四百七十七两九钱九分六厘八毫九丝六忽。雍正七年奉旨赠票一千张，加课银一百六十七两七钱一分六厘。知县刘书详请督、抚、盐三员会题，因地制宜，革商便民，课摊地亩，均输现在额设票引三千八百张，配盐八十六万七千六百斤，办课银六百四十六两七钱一分二厘八毫九丝六忽。”[7]“咸丰十年，奉文加摊盐勇解费银三十八两五钱六分。光绪二十七年，奉文增盐课银三千八百五十六两（原额票引三千八百五十六张，每票一张加银一两）。”[8]从这里我们看出，清朝前期潍坊作为地方盐税纳税地在国家财政收入中占据重要地位。

三、盐的缉私管理

盐自古以来是重税物资，缉私护税为历代政府所重视。

《汉书·食货志》记载：西汉武帝元狩四年（公元前119年）规定：“敢私铸铁器煮盐者钛左趾，没收其器物。”这也就是说，西汉时期只要敢私煮盐者要给以左脚钳上六斤重铁链的处罚。

而到了唐朝，唐玄宗天宝、唐肃宗至德年间规定，偷私盐一斗以上用杖击背，没收工具。唐德宗贞元十年（794年）规定“盗鬻盐一石者死”[9]，对盗盐者的处罚大大加重。到唐宪宗元和（806-821）年间，又改为不杀，而实行流放，或到盐院煮盐赎罪。到唐朝末年对判死刑重新规定：普通老百姓私熬盐足五石的，到集市卖私盐够二石的，盐丁盗粜盐达到二石的一律处以死刑。到唐朝末年盐法中的缉私条款才比较完整统一了。从处罚力度看，从唐初到唐末处罚力度逐渐加大。

除了对煮盐、买卖盐者进行处罚以外，还对查私人员的赏罚做了明确的规定：“捉获私盐一斤到十斤，赏钱二十贯，五十至一百斤的赏钱三十贯，二百斤以上的赏钱五十贯。”还规定：“凡是缉获的私盐，钱物以及驴畜、车辆等一概归官府。对偷私盐严重、畏罪潜逃的其家业田园立即典卖归官府。”由此可以看出，唐代对盐的缉私管理非常严格，法律规定也非常健全。盐的缉私管理，为唐代的财政收入提供了可靠保证。

明朝时期，盐的缉私管理得到了进一步的完善。比如朱洪武初年制定了《盐引条例》，其中规定“伪造盐引，为首者处斩，买私盐再贩卖者处绞”。对于买卖私盐处罚非常严重。到了明世宗嘉靖四十四年（1565年），政府在潍坊寿光县广陵镇、潍县固堤场设置了巡检司，并配有弓兵20名，护盐缉私，保证了盐的生产和销售。

到了清朝时期，缉私管理更加严格。据清《盐法本律》载：乾隆十九年（1754年），昌邑县在岞山村招兵巡防私贩。乾隆三十年（1765年）规定：场署官员，其所辖盐垣、灶户及灶丁有犯私盐，失于觉察者革职，知情者不报革职，并交司治罪。乾隆五十年（1788年）又规定：“凡贩私盐者杖一百，徒三年；若持军械者加一等，流二千里；诬平人者加三等，流三千里；拒捕者听斩。”同时还规定省运司批准各地盐区雇用巡役缉私，由各县县丞把总督饬稽查。当时潍坊区域拥有巡役数百名，其中寿光县76名，昌乐县40名，潍县80名，益都县49名，王冈场22名，官台场72名，沿河巡役154名。这些巡役由官府发给要牌，按季点卯巡查，其俸禄银两由各盐商公捐。1888年12月29日，潍县巡役以巡缉私盐为名，榨取民财，侮辱妇女，激起民愤，爆发了8个村的民众2万多人“火烧傅戈庄盐店”的反抗事件。这证明清朝末年，私盐泛滥，偷私与缉私矛盾尖锐达到了白热化的程度。当时清政府将潍县知县沈宝琼革职，7名参与群众被处死。清朝光绪二十九年，羊角沟巡警局成立，光绪三十四年，运司详准于官台、王冈、永阜3场募设盐巡队马步3哨，从而证明了清朝时期重视缉私护税，严厉打击不法官吏和贩运私盐的非法活动，保证了国家的财政收入。

研讨潍坊盐业的起源和发展、潍坊古代制盐体制的变化、历代盐政机构的设置和改革、盐税的征收、缉私的管理，为我们了解我国古代北方海盐的发展提供了参考，也为我们确定山东盐业的地位提供了依据。至于清代以后潍坊盐业的发展也有待于研讨，但由于篇幅有限，放在另篇论述。

[1][2]孙波.管子（全文注释本）[M].北京：华夏出版社，2000.

[3]徐高祉.中国古代史（上）[M].上海：华东师范大学出版社，1992：191.

[4]宋史·食货志[M].北京：中华书局，1977.

[5]山东通志[M].上海：商务印书馆，民国二十三年.

[6]潍坊市地方史编纂委员会.潍坊市志[M].北京：中央文献出版社，1995：606.

[7][8]潍坊市新闻出版局.昌邑古县志集[M].潍准印（1996年）第72号：218，426.

[9]（宋）欧阳修.新唐书（卷六十·志第四十四·食货四）[M].北京：中华书局，1975.