预防党政秘书腐败之立法思考

王 茜

(湖南大众传媒职业技术学院,湖南长沙410100)

在文明、法制较为完善的当代社会,被国际社会称为“全球性灰色瘟疫”的腐败,不仅没有被祛除,反而愈演愈烈。过去我们反腐败的力度虽然不断加强,然而腐败分子仍像春天的韭菜那样,割一批,长一批。参与人员从领导干部蔓延到领导干部周边人员。领导干部 “家里人”、“身边人”参与作案,已经成为当前腐败犯罪的突出特点。除了 “夫人腐败”、“子女腐败”、“司机腐败”外,秘书参与腐败犯罪的现象也格外引人注目。遏制党政机关秘书腐败现象已成为我国迫在眉睫的政治、法制任务。本文将以党政秘书为研究对象,寻求立法之道,以期预防党政秘书腐败,并从根本上遏制党政秘书腐败现象的发生。

一、加强立法以规制党政秘书行为的必要性

党政秘书腐败相对于领导干部腐败案而言,虽说是 “小巫见大巫”,但它所造成的消极影响丝毫不亚于领导干部腐败造成的影响。秘书腐败不仅损坏党和政府的形象,割断党和人民的联系,破坏党和人民的感情,降低政府威信,而且严重破坏社会经济的发展,造成巨大损失。党的十七大报告指出:“党同各种腐败现象是水火不相容的,坚决惩治和有效预防腐败,关系人心向背和党的生死存亡,是党必须始终抓好的政治任务”。[1]有效预防秘书腐败,秘书立法势在必行。这种必要性体现在:

——秘书立法是我国秘书职业发展以及我国法制建设的需要。新中国建立后,党和政府对秘书工作高度重视。建国初期,为推动和规范全国各级党政机关的秘书工作,1951年4月,政务院召开了有关会议。会议通过了《关于各级政府机关秘书长和不设秘书长的办公厅主任的工作任务和秘书工作的决定》。这一行政法规式文件,对我国各级党政机关秘书组织机构的设置、工作职责的明确在一段时期发挥了重要而积极的指导作用。1996年2月,党中央提出 “依法治国,建设社会主义法制国家”的口号。90年代中后期以来,我国立法工作取得显著成绩,社会主义法制体系的框架已初步形成。在这些法律文件中,有针对社会某些职业的专门立法,如 《教师法》、《律师法》、《会计法》、《警察法》、《法官法》、《检察官法》等等。秘书在我国是一个数量比较庞大的职业群体,与上述已立法的职业相比,从业人数相对众多,其社会作用同等重要,但至今仍没有针对秘书职业的专门立法。对秘书的管理单纯依靠党和国家的政策性指导,及党政机关内部的纪律规范。这些与我国秘书职业的现状和进一步发展已明显不相适应,也不符合我国民主与法制建设的基本要求。

——秘书立法是有效遏制秘书非职业化带来的腐败问题的需要。从秘书的工作性质来看,秘书是具备相应职业技能的专业人员。使秘书成为一种专业化比较高的职业,必须采取种种职业化措施,并通过立法才能实现。通过立法,确立秘书的职业地位,明确职业职责和职业要求,有效消除因“官本位“文化影响,及文艺作品中所树立的秘书负面形象对公众造成的误导。更重要一点是促进秘书明确自己各项工作的出发点和归宿,尽心竭力为领导的决策、指挥活动给予相应的协助,形成辅助服务的观念,消除 “官本位”思想。正确定位其职业地位,就不容易变成领导的“附庸”。

——秘书立法是有效遏制秘书选拔制度缺陷带来的腐败问题的需要。由于没有法律、法规对秘书的性质、地位及任职资格等作出规定,对秘书的选拔也就难以作出严格的规定。[2]不少时候,秘书选用由领导的好恶决定。由于选拔程序不规范,使一些缺乏能力或带“病”的秘书被提拔重用,这样的秘书往往自律性不高,在官场上容易失控成为腐败分子,陈良宇的秘书秦裕即为典型一例。2005年下半年,中纪委根据上海不少干部群众反映,曾经向时任上海市委书记陈良宇指出秦裕有违纪问题,要求陈良宇选用党性强、作风正派的同志当秘书,陈良宇不但不理会,反在不少场合大肆夸奖秦裕,甚至在秦裕出事前一月还火速提拔其为区长。上海一位组织干部说,有关部门对一些干部提拔前暴露出的问题、毛病并不是不清楚,但他们仍被带“病”提拔,其根源在于一些单位是“一把手”说了算,组织人事部门这时只不过是具体办理而已。如此这般,秘书人员不出问题反倒不正常了。只有通过秘书立法,设置科学、合理的秘书选拔制度,才能选拔到适合优秀秘书人才辅助领导、服务人民,从源头上遏制腐败分子混进党政秘书队伍,有效预防秘书腐败现象的滋生,更能有效地遏制秘书变成腐败领导的幕后推手或帮凶。

——秘书立法是有效遏制秘书监督机制盲区带来的腐败问题的需要。秘书在党政机关中充当着领导的参谋、助手和事务工作者的角色。这种辅助职位的特点意味着秘书本身并不具有权力。但由于秘书地位特殊,往往拥有一种领导延伸下来的隐性权力。[3]如果对秘书管理失控,这种“隐性权力”很容易成为一些秘书弄权敛财的途径。”[4]秘书的 “权力” 是由秘书所处的特殊地位产生的,具有很大的隐蔽性。级别越高的领导干部的秘书,活动能量和空间就越大,其隐权力就越大。

权力的行使需要监督,可从当今反腐倡廉法律法规和政策规定来看,很少有对秘书直接监督管理的内容,就连考核干部,也多考核领导干部,少有考核秘书的。秘书监督机制的盲区助长了秘书腐败,或者领导和秘书集团腐败的猖獗。通过秘书立法,建立秘书监督机制,让秘书的工作暴露在阳光之下,秘书不再是领导假借其手进行腐败活动的 “经纪人”。秘书将受到监督和制约,一旦越权越界,则将受到法律的追究,承担相应的法律责任。

二、立法的具体内容

历史经验证明,法治优于人治。法治的基础则是健全的、良好的各种法律制度。在道德滑坡、信念不坚、诚信缺失的社会大背景下,预防、遏制党政秘书腐败最强有力的措施莫过于建立健全严密、周全的法律制度。

——明确界定“秘书”职业。秘书职业在我国有着悠久的历史,据专家考证,早在黄帝时期就有关于秘书工作的记载。我国当代社会中,秘书职业已经占有重要的位置。但究竟什么是秘书?随着上个世纪80年代末,我国对秘书及秘书职业研究的深入,众说不一,有人初步统计到秘书学界对“秘书” 的定义多达百种以上。[5](P21)有 “职务说”、“助手说”、“工作人员说”等等。分析众多说法,在一个单位中,为领导或领导机构从事事务性工作的人员似乎不包含其中,以秘书长冠名者且有时也具体分管并负责某项具体秘书工作,似乎也不在其中。这样一来,一个单位有多少秘书,究竟谁是秘书都不是很确定。

随着社会经济的发展,社会的职业分工越来越细。法制国家中,重要的社会职业都应当得到法律的明确界定。作为社会中一个庞大职业群体的秘书也应该得到法律的界定,这是秘书职业思想建设、组织建设、业务建设和行为规范的法律前提,也是遏制秘书腐败的根本途径。

劳动和社会保障部于1999年颁发试行《秘书国家职业技能标准》,将 “秘书”定义为:“从事办公室程序性工作、协助领导处理政务及日常事务并为领导决策及其实施提供服务的人员。”[6](P1)这是我国第一次就秘书这一社会职业做出了比较正式而且比较权威的规定。该标准适用于各种各类社会组织中从事秘书工作的人员。[7]本文研究的对象是党政机关秘书。因此,在立法中,应该就党政秘书的涵义作出更加明确的界定,明确其岗位职责、岗位知识、岗位能力要求等,并列入公务员序列进行管理。

——规范和完善秘书职业资格认证制度。职业资格认证制度是维护正常职业秩序的一项重要措施,也是市场经济体制下的一种人才评价机制。西方发达国家率先建立了秘书职业资格认证制度。1999年,我国第一部 《中华人民共和国职业分类大典》颁布后,劳动和社会保障部为了适应进一步提高劳动者素质、推行国家职业资格证书制度的需要,按照“以职业活动为导向,以职业技能为核心”的指导思想组织制定国家职业标准。首先组织制定并颁布了秘书、焊工、车工等并于同年组织了首届秘书职业资格鉴定考试。13年过去了,作为劳动和社会保障部推出的第一批全国统考职业之一,参加秘书职业资格全国统一鉴定的人数呈现出旺盛增长势头,持有国家秘书职业资格证书的人越来越多,这与当下部分高校实行双证书教育制度有着比较大的关系。可是在实践工作中,不少企业并不是特别看重这个资格证。原因有多方面,其中不乏组织和管理方面的原因。其一,对报考不同等级的不同条件没有严格执行。诸如,《国家秘书职业标准》明确规定报考三级需要本科毕业,可不少地方的相关鉴定部门在报名审核时,放松条件允许在校大专生报考三级;其二,国家题库题量小且更新缓慢。现行秘书职业鉴定的内容仍是2006年编写的教材内容,内容的陈旧,与社会发展对秘书人才的需要差距越来越远,这就直接导致秘书队伍素质下降。目前,我国有关部门还引进英国伦敦工商会考试局LCCIEB秘书证书,及教育部考试中心和英国剑桥大学考试委员会(UCLES)联合在我国推出的社会化职业证书考试项目——“剑桥秘书证书考试”。这两种考试是由英国首创,在国际上享有较好的声誉。[8]但由于是完全照搬过来的国外标准,其适用范围较窄。

在国外,“国际行政管理者协会”每年举办 “特许职业秘书考试”,于世界设250个考场同时进行。报考条件十分严格,高中生要有6年秘书工龄,大学生要有共6年的大学学龄和秘书工龄才能报考。有学士学位的人须完成一年经过证明的工作经验才能报考。其考试科目包括企业法、企业行为科学、企业管理、人际学、秘书会计学、秘书技能、办公室秘书工作程序等。考试连续进行12小时。合格者获“特许职业秘书”资格(简称CPS)。目前,我国已建立起符合国内实际情况的秘书职业资格考试。现阶段,规范和完善秘书职业资格认证制度是重点,可以参照我国的司法考试和注册会计师考试,规范管理,严格执行并落到实处。

——制定科学、严格的秘书选拔程序。国家秘书职业资格鉴定为我国的秘书职业化提供了有利条件。职业秘书群体的存在是实现建立科学、严格的秘书选拔程序的前提。党政机关在选拔任用秘书时,应根据秘书职业岗位能力要求细化具体的任职条件,如职业道德、敬业精神、团队合作、心理素质、职业形象、职业资格证等,并委托组织和人事部门按任职条件,坚持公开、公平、公正原则,举办录用考试,实行差额面试、择优选用,杜绝领导自己挑选秘书的现象发生。

梁木生说,“当秘书的容易当官,已经是个公开的秘密。有些秘书善于接近并讨好领导,而有些领导也更喜欢提拔自己的秘书”。秘书职位一直被认为是最好的升迁捷径,是官场直通车。社会上普遍存在这样的错误认识,很大程度上是因为秘书晋升、提拔的程序不严格,容易被领导居间操作。党政机关秘书作为公务员,在提拔时,应根据相关规定,从德、能、勤、绩等方面综合考核考察,而不能因秘书是领导身边人加以“特别关照”,[9]晋升到其他岗位的领导。

——规定秘书的权利、义务和相关法律责任。任何一部有关社会某类职业的专门立法,其适用对象的特定权利和义务是其固有的核心内容,这是确保该类从业人员的法律地位,维护合法权益,严格履行职责的必要保障。[10]从上述分析看来,秘书权利义务的不明确在一定程度上致使秘书 “该为而不为” 或者 “不该为而为之”。这样的结果无非是 “无所作为”或者“胡作非为”。加上秘书工作自身辅助性、从属性的职业特性,其应有的基本权利和义务更需要得到法律的明确规定。

1986年,中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强县以上领导机关秘书工作人员管理的规定:秘书要做到行为端正、廉洁奉公,绝不能以自己的特殊工作条件或借领导机关、领导同志的名义,乱拉关系,徇私舞弊,牟取私利。为规范秘书从业行为,预防腐败现象发生,2003年,湖北省委办公厅出台《关于加强省级领导身边工作人员教育管理的暂行规定》,制定了 “十不准” 和 “五项制度”,[11]对预防秘书腐败起到了一定的积极作用。但是,无论是中央的管理规定也好,还是地方 “十不准”,都只是一种管理规范,从管理的角度规定了领导身边工作人员的义务。然而,一部完善的法律法规,光靠禁止性规范是不够的,还应该设置义务性规范和授权性规范。“没有无义务的权利,也没有无权利的义务” ——这是马克思著作中一句广为人知的法律格言。也就是说,权利和义务之间是互相对应,互相依存的关系。禁止性规范和义务性规范属于义务的范畴,授权性规范属于权利范畴。

一部完善的立法,除了要规定适用对象的权利义务之外,还必须规定法律责任,不然,没有法律责任的威慑,权利和义务往往沦为摆设,成为一纸空文。我们可以参考2010年3月7日,中共中央办公厅颁布实施的《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》。在选用秘书的工作中实行责任追究。对因选任秘书失察失误造成严重后果的,根据具体情况,追究有关领导的连带责任、主要责任人和其他直接责任人的责任,各个环节警钟长鸣,从而真正创优用人环境。

——建立秘书监督制约和考核制度。对秘书缺少监督或是因其是领导“身边人”而投鼠忌器,不能监督、不愿监督,也不敢监督,使秘书腐败存在极大可能性。因此,各级领导机关要对秘书工作员实行定期考核,根据实际情况制订出秘书工作人员奖惩制度。

严格秘书的考核和奖惩制度,其考核奖惩由领导所在的部门进行考核。甘肃省的做法值得借鉴。为进一步规范领导身边工作人员的行为,甘肃省委办公厅、省纪委办公厅在2004年制定实施的 《关于领导干部身边工作人员廉洁从政的规定(试行)》,从12个方面对省级领导干部秘书和身边工作人员任职时间、加强廉政教育和廉洁自律以及违纪违法行为的处理等作出明确规定。规定在职省级领导干部的秘书任期一般不得超过三年;参照 《中华人民共和国公务员法》,对秘书进行德、能、勤、绩、廉等五个方面的综合考核,重点考核绩和廉两方面。而且根据秘书工作的特点,重在平时的考核。

——制定秘书交流使用制度。实行秘书交流使用制度,打破秘书和领导的 “人身依附关系”,割断官秘相互所织成的关系网络。秘书个人不再是某个领导的秘书,以完善的用人体制来消除秘书腐败滋生蔓延的土壤。北京市已制定了秘书交流使用的相关规定,暂时在全国还未得到推广。秘书立法中,可以参照 《党政领导干部交流工作规定》,不同岗位之间实行上下左右定期交流。同一位秘书服务领导时间不宜过长。在一个岗位服务达到一定年限后,要根据工作实行上下或平行交流,既回避了方方面面的关系网,又能在多个岗位得到锻炼。

预防党政秘书腐败,必须加快秘书立法,做到有法可依、违法必究。一是在法律、法规上确立秘书的职业资格,进而明确秘书的职权职责及其行为规范。使其在行使权力时有法可依,避免成为领导的 “私人从属品”;二是通过立法建立完善一系列制度。比如选拔、提拔、考核、交流使用、监督等,在制度上设置一道道清政廉洁、拒腐防变的关卡。这样才能有效地预防和遏制秘书腐败现象的滋生和蔓延。反腐败注定将是一场持久战,任何希望反腐败工作毕其功于一役的想法是不切实际的。期待从立法开始,我国的预防党政秘书腐败工作取得成效。

[1]于连锐.当前我国腐败问题的特点及治理对策 [J].理论研究,2008,(3):46-47.

[2]王 楚.论我国的秘书法治建设行 [J].行政与法,2009,(12):32-35.

[3]李 松.秘书腐败,背后是 “一把手 “权力无边[J].秘书,2009,(4):6-11.

[4]李松.秘书腐败:失控的隐性权力 [J].政府法制,2009,(7):16-18.

[5]杨树森.秘书学概论[M].合肥:安徽大学出版社,2005.

[6]中华人民共和国劳动和社会保障部.秘书国家职业标准 [M].北京:中国劳动出版社,2006.

[7]张丽荣.试论秘书人员的政治素质[J].乌鲁木齐成人教育学院学报,2006,(3):116-118.

[8]费锦红.对我国秘书立法的思考 [J].嘉兴学院学报,2001,(5):91-93.

[9]张 议.规范党政机关秘书管理工作的思考 [J].吕梁高等专科学校学报,2010,(2):79-83.

[10]曾雨楼.秘书职业立法的思考[J].当代秘书,2002,(10):21-23.

[11]朱庆好.秘书腐败的权力来源及其控制[J].理论探讨,2006,(3):171-173.