论国培计划实施的风险及其防范控制机制

袁小鹏，李金奇

(黄冈师范学院，湖北黄冈438000)

论国培计划实施的风险及其防范控制机制

袁小鹏，李金奇

(黄冈师范学院，湖北黄冈438000)

国培计划的实施存在着理论与现实的风险，国培计划实施的主体和参与者必须直面现实，树立、强化风险意识与观念。要通过明确目标任务、建立切实可行的评价标准与实施体系，强化监控力度、建立科学有效的监督机制与控制体系，优化项目设计、建立务实高效的调控机制与创新体系，来建立、完善国培计划实施的风险防范控制机制。

国培计划;风险;防范;机制

自2010年国培计划全面实施以来，这一由国家主导的大规模的教师培训行动是否存在风险，其效益、效果究竟如何，一直是社会各界关注的焦点。历史的经验和现实的实践进程告诉我们，没有一套切实可行和强有力的评价、监督、矫正机制的保障，国家投入如此巨大的财力和物力实施的教师培训行动，其效果效益就有可能大打折扣，甚至会重走过去教师培训“高耗低效”［1］的老路。因此，在当前国培计划深入推进的背景下，必须及时跟进风险评估，并在此基础上建构起科学、有效的风险防范控制机制与体系。

一、国培计划实施的风险分析与评价

所谓风险，亦即实现组织目标过程中可能出现的偏离预期目标，进而使组织或系统蒙受损失的结果。“风险的本质是不确定性”［2］任何一种组织目标，都是由特定的主体在一定社会环境下实施的;由于主体自身以及客观的社会环境可能存在的多方面的不确定性，组织目标的实施总是会伴随着相应的风险因素。因此，类似于国培计划这样超大规模的系统行动，它在实施过程中存在一定程度的风险，是一种具有必然性的客观现象。

首先，国培计划实施的目标任务的不确定性构成了其内在风险。“风险管理的目的与企业经营目的是一致的”［3］(P11)。所谓风险，在一定的意义上可以理解为影响目标实现的因素。但是，就一项组织行动而言，如果其目标本身就具有不确定性，亦即目标本身是模糊不清的，就必然会增加目标管理和组织行为的风险性。国培计划从整体设计到一些具体项目的实施，应该说都有相应的目标设定;但是，这些培训目标大多都只是一些原则性、抽象性的描述，缺乏可以具体地进行评价检验的指标内涵，这就是国培计划目标不确定性的具体表征。这种管理目标的不确定性，直接导致了国培计划在其实施过程中的一系列风险，其中最为重要的是它直接影响和制约着项目考核评价的目标与效度。教育活动自身的特点和规律，决定了教育评价的难度，时至今日，如何科学有效地实施教育评价仍然是教育理论研究和实践过程中的一道难题。国培计划作为一种在特定背景下实施的一项大型教师培训活动，更使得这一活动的目标评价面临许多认识及操作上的困难。由于项目实施目标的不确定性，以及目标评价体系与方式的缺失，“绝大多数培训机构重视对培训者的评价，采取了参训人员‘评教’等方式来考核培训者的教学效果，但对学员经过培训所发生的实际变化缺乏检测，绝大多数培训机构仅仅通过学员参训后所写的感想，来对培训质量作无科学依据甚至是毫无意义的经验判断。”［1］从目标设定的模糊性到效果和效益评价、检测的不确定性，都使国培计划的实施蕴含着严重的内在风险。

其次，国培计划培训对象和计划实施过程中的不确定性决定了目标实现的风险。一方面，作为培训对象的中小学教师，他们作为一种群体在素质结构和教育需求方面的不确定性，决定了国培计划实施的潜在与现实的风险。国培计划以提高中小学教师特别是农村教师队伍整体素质为直接目标，这一培训项目的效果和效益也必须以受训教师能力素质的提高作为检验和衡量的标准。作为一种教育活动的主体，教育培训对象亦即中小学教师他们自身的专业素养以及主观态度和情感，直接决定和影响着教育培训的效果和效应。然而，在国培计划这一大规模的教师培训活动中，作为培训对象的中小学教师特别是农村学校教师存在着多方面的、影响培训项目实施的不确定因素。通过对国培计划实施的过程和状况的调查分析我们感到，受训教师特别是来自农村学校的教师其接受培训的最大的不确定因素，是他们作为一个群体在素质结构和教育需求方面存在着极大的差异。例如，我们通过对一所培训院校参加培训的农村中小学教师的调查发现，参训教师中学非所用、学科“转行”的现象十分普遍。据统计，物理学科教师“转行”的比例达三分之二，生物学科则高达五分之四。显然，参训教师中学科背景的差异，决定了这些教师各自不同的教育需求;而当这些学科背景和教育需求不尽相同的教师在同一个教育培训环境中接受教育培训时，他们的现实感受以及素质能力提高的状况和效果是绝然不同的。从教育培训的角度看，无论培训院校和教师采取怎样的理念和方法，都不可能比较圆满地完成对这一受训教师群体的教育培训任务，作为培训对象的教师中总会有一部分人他们接受培训的收获、收益是要受到损伤的。同时，国培计划设计和实施过程中制定了一些新的政策规定和举措，这些创新性举措本身就处于探索实践之中，例如对培训任务和项目实施的招标或者邀标机制等，这些新的政策和举措所具有的风险性更是难以避免。

另外，监控体制和机制的缺位进一步增大了国培计划实施的风险危机。在组织行为管理的实践中，有效的管理监控体制和机制，是实现组织运行目标的基本保障。在国培计划实施的过程中，监控体制和机制的乏力或缺失，特别是在一些关键性的管理运行环节上监控不力，必然会进一步增大项目实施的风险。目前，国培计划实施过程中监管体制和机制的缺位主要体现两个方面，一是监管主体的缺失，二是监管机制和措施不到位。总体上看，国培计划的实施缺乏必要的外部监督机制，从方案设计、资金分配与使用，到培训效果的检验与评估，基本上由各级教育行政主管部门一手操办。在这样监管体制下，国培计划的实施难以形成科学有效的评价、约束和矫正机制。与此同时，在国培计划的设计中，有关方面制定了相应的监管制度和举措，但由于多方面的原因，这些制度举措往往难以真正落到实处。例如，按照培训计划的要求，作为农村学校教学骨干的“种子教师”到城市培训基地学校将接受名师“影子培训”;但是，一些培训基地学校确定的指导教师多是正副校长和教务主任一类的人选。虽然这些人选也有着教学名师一类的头衔，但由于他们长期担负着繁重的教育行政管理工作，因而实际上很难全面地履行“影子培训”的职能。针对上述这些现象和问题，政府主管部门在有关文件中一再强调要“健全项目监管机制，加强项目实施过程的监督管理”，积极探索“网络匿名评估、专家实地评估、第三方独立评估”等监管方式;但是，这些评估监控体制和机制目前还处于探索、设计之中，项目实施过程中一些不规范的行为方式，依然难以得到有效的监管和矫正。

风险是伴随着现代组织管理的一种必然现象，风险管理是现代组织行为管理的一项基本原则和内涵;因此，国培计划实施过程中存在一定的风险因素也在情理之中。问题在于，国培计划在其实施的过程中，作为项目实施的主体和参与者必须要有自觉的风险意识，以及建立在此基础上的相应的风险管理和防范对策;而这一点，恰恰是国培计划实施的薄弱环节。具体地说，首先，在项目设计之初，国培计划实施的组织者、管理者就要对项目实施过程中可能出现的风险因素作出科学评估，保持清醒认识，并在此基础上制定相应的防范对策;其次，在项目实施的过程中要及时、准确地把握影响培训目标实现的各种障碍性因素，并及时地采取控制和应对的策略与措施。然而，无论是在国培计划的设计还是实施的过程中，项目实施的主体和参与者大多缺乏必要的风险意识，普遍不太注重风险评估，不愿承认和面对风险。在计划项目实施的过程中，各级教育主管部门十分注重认真总结计划实施的成绩与经验，而对计划实施的现实风险研究不够，更缺乏有效的防控机制和对策。关于这一点，我们从各级教育主管部门所进行的培训成效评估及其结果以及相关的总结性工作会议上即可以看出。然而，这种过于乐观的效果、效益评估，与一些研究者通过调查评估所得的结论并不完全一致;特别是这种偏重总结成绩与效益，而忽视目标设定及其实施过程中的风险因素的做法更是值得警惕，或许这种意识和行为本身就是一种极大的风险。

二、国培计划实施的风险防范与控制

首先，进一步明确目标任务，建立切实可行的评价标准与实施体系，这是实行风险防范和控制的前提。一方面，要把关于国培计划目的、目标的抽象的表述，转化为相对具体的目标体系，包括国培计划的总体目的目标和各个项目的具体目标。对于国培计划的实施，有关部门提出了“示范引领、雪中送炭、促进改革”的十二字目标与方针。在“示范引领、雪中送炭、促进改革”的总体目标任务中，核心是要真正做到“雪中送炭”;因为国培计划的“示范引领”和“促进改革”的目标任务的实现，必须建立在切实做到“雪中送炭”的基础或前提下。所谓“雪中送炭”，是指这次启动的国培计划项目要努力解决当前中小学教师队伍建设和培训工作中的最为迫切的问题。2011年02月13日，《中国教育报》以《重庆‘国培计划’重在雪中送炭》为题，报道了重庆市实施“国培计划”中西部农村骨干教师培训项目所取得的成果。重庆市的基本做法，就是在国培计划实施的过程中，针对本市教师队伍建设和教师培训工作中最为薄弱的环节，采取得力的措施解决实际问题，取得明显效益。［4］从根本意义上说，“雪中送炭”所强调的是国培计划项目实施的效果、效应。因此，国培计划要想真正实现“示范引领”和“促进改革”的目标任务，必须以切实做到“雪中送炭”为前提;如果国培计划没有切实解决好当前中小学教师队伍建设和专业化发展中一些亟待解决的问题，那么，所谓的“示范引领”和“促进改革”必然只是一句空话。然而，作为国培计划的总体目标，“雪中送炭”毕竟是一种形象性的表述，它需要进行一种科学的、概念性的转化，从而使之真正成为培训项目实施的导向和标尺。另一方面，要根据国培计划的任务与目标，对国培计划及其各个培训项目实施的过程和效果实施科学评估，包括对培训学员接受培训的效果，以及对承担不同培训任务的高等院校、中小学校和教育机构的培训效益进行评估。目前，一些省市基于不同培训项目的任务和要求，分别制定了相应的绩效考评实施办法和考评指标体系。现在的任务是，要根据不断推进的项目培训，进一步对现有的绩效考评实施办法和考评指标体系进行优化和完善。从现有的绩效考评实施办法和考评指标体系来看，主要存在两个方面的问题，第一，考评的对象以负责承担培训任务的高等院校、中小学校和其它教育机构为主。显然，这种评价机制的缺陷就在于其评价、监控的对象范围过于狭窄，从国培计划的实施过程来看，培训机构所实施的教育培训任务仅仅只是其中的一个环节;这一环节上的效益如何并不一定能够从总体上反映国培计划实施的具体情况和效应。关于这一问题，我们将在下文中进一步深入的讨论。第二，评估的内容和方式以过程性评价为主，对项目培训所取得的实际效果仍然缺乏科学、有效的检测和评价。新近颁布的《教育部关于大力加强中小学教师培训工作的意见》再次强调了“统筹规划、改革创新、按需施训、注重实效”的原则。如何做到按需施训，取得实效，是衡量国培计划得失成败的关键，目前，我们的评估评价体系的建构还需要在这方面下功夫。总之，我们应当在现有的评估、评价工作的基础上，真正建立起一套对国培计划的实施进行总体评估的标准体系和评价方案，从而为国培计划实施风险防范和控制提供制度和机制的保障。

其次，要进一步强化监控力度，建立科学有效的监督机制与控制体系，以切实防范和控制国培计划实施过程中可能发生的各种风险。当前，要下大力气解决好国培计划监督主体的问题，即国培计划实施过程中应由谁来进行监督。从总体上看，现行的国培计划实施的是体制内的监督、控制，即由各级教育行政主管部门自身实施的自上而下的监督管理。在我国现行管理体制下，实施这样的监管体系仍然是必要的;今后，应当进一步加强各级教育行政主管部门在国培计划实施过程中监督控制的责任。然而，正如上文所述，国培计划的实施缺乏必要的外部监督机制，从方案设计、资金分配与使用，到培训效果的检验与评估，基本上由各级教育行政主管部门一手操办;在这样的监督体制、机制下，国培计划终究难以实现科学的管理与效益评价。《中华人民共和国高等教育法》明确规定，“高等学校的办学水平、教育质量，接受教育行政部门的监督和由其组织的评估。”但自2003年高校本科教学工作水平评估全面推行以来，这一政策也引起了人们多方面的争议。高等教育法的这一规定，是不是现行国培计划依然由各级教育行政部门监督实施的依据，我们不得而知。但是，需要指出的是，对国培计划实施状况进行的监督评价，不同于平常意义上的对于高等学校的办学水平、教育质量进行的监督和评价;高等教育法中的关于对高校办学水平、教育质量监督、评估的规定，并不一定适用于国培计划的实施过程。因为就此次国培计划而言，国家各级教育行政主管部门本身就是项目实施的主体，由国家各级教育行政主管部门实施的对于培训项目的监督和控制，在性质上是有别于由第三方实施的评估和监督的。从国培计划实施的具体进程来看，仅仅依靠各级教育行政主管部门自身对其实施监督也是远远不够的。正是在这样的意义上，国家和一些省市教育行政部门相继提出了对国培计划实施的情况实行第三方督导评估的意见。目前，一些地方试行政府教育督导部门参与对国培计划实施的监督、评估，就是在方面进行的一种积极的探索。

强有力的监督控制体制和机制，是有效地防范风险，进而圆满实现国培计划任务和目标的保障。无论是目前由各级教育行政部门实施的内部监控机制，还是将来努力建构的由教育行政主管部门和第三方机构共同实施的监控体系，都必须按照相应的考评标准和方法，对国培计划实施的各个方面与环节实施严格的监管。从总体上看，对已经实施的国培计划的各个项目所进行的考核评估，还是有失之以宽的倾向，这种倾向对于国培计划的实施及其影响是不利的。

另外，要进一步优化项目设计，建立务实高效的调控机制与创新体系，努力把已经或将要发生的风险降低到最低程度。要根据不断发展变化的实践进程，及时地发现问题，制定对策，创新制度，规范管理。当前，国培计划的实施要着力解决好两个方面的问题，第一，是要进一步完善现有的实施和管理方案，努力消除影响项目实施的各种不确定因素，确保现有的各个培训项目任务与目标的圆满实现。要以规范教育培训机构和参训教师行为为重点，进一步完善现有管理体制和制度。在规范教育培训机构方面，要特别注意对实施“影子培训”的培训学校的管理和监控。一方面，“影子培训”项目具有较强的自主性、灵活性和创造性;另一方面，对这一培训项目的管理和监控也比较难以落实。要从培训学校、教师的遴选和培训效益的考核评价等多个环节入手，加强管理制度和方式的探索，真正实现、发挥这一项目培训的目标和效益。在对参训教师的管理方面，要从明确培训的目标和成效这两个根本环节入手，加强对参训教师培训成绩、效果的检测、考核和评价。参加国培计划置换研修的学员，通常要在培训院校接受为期数月的教育培训，如果没有比较严格、科学的关于培训成绩的检测、考核与评价，他们在培训院校的培训、学习活动必然难以保持持续的动力，取得理想的效果。第二，要在现有项目设计的基础上，进一步完善国培计划的顶层设计。《教育部关于大力加强中小学教师培训工作的意见》提出，要以实施“国培计划”为抓手，推动大规模教师培训的开展。正是在这样的意义上，国培计划实施的一个重要的功能，就是要为中小学教师培训提供引领和示范的作用。现有的国培计划项目大多是以院校培训作为主要方式的，而院校培训的一个致命的弱点，就是难以真正做到“按需施训”，因而这种培训的方式其效果、效应也总是有限的。在当前和今后一段时期内，农村教师是我国教师培训工作的重点对象，如何适应农村教师的教育需求，创设最适合他们的教育需要的培训方式，是对国培计划提出的新的挑战。笔者所在学校作为一所办在地方的高师院校，出于自身的教育情结与使命，与农村中学建构一种校地共建(即高师院校与县市教育局共建实验基地)、项目支撑、学科对接的教师共同体模式，为有效地提高农村学校教师素质探索了一条有效的路径。国培计划应当逐步吸收这样一些教育改革实验成果，以进一步完善和优化培训体系以及相应的制度设计。

［1］郭元祥．“国培计划”:不可缺失规范性与有效性［N］．中国社会科学报，2011－06－15．

［2］李力．我国公办普通高校财务风险控制研究［ ］．湖南大学高校教师硕士学位论文．

［3］杨梅英．风险管理与保险原理(第1版)［M］．北京:北京航空航天大学出版社，1999．

［4］重庆“国培计划”重在雪中送炭［N］．中国教育报，2011－02－13．

H520

A

1003-8078(2012)01-0112-04

2011-10-24

10．3969/j．issn．1003 －8078．2012．01．35

袁小鹏(1952－)，男，湖北浠水人，黄冈师范学院教育学研究员。

教育部新世纪优秀人才计划项目成果，项目编号:NCET－10－0155。

责任编辑 肖蓬