人民政协在社会管理中的应有地位和实际作用*

★ 吴杰 朱天培

加强和创新社会管理是当前及今后一段时期内的一项重要任务。社会变迁所产生的大量社会问题与矛盾给社会管理增加了巨大压力，而我国当前社会管理本身存在的一些缺失使得这些挑战更加突出。在构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局中，人民政协具有的政治和组织优势使得其能够作为连接社会管理的独特纽带。充分发挥人民政协在社会管理中的积极作用将极大的推进社会管理的有效展开。

一、社会管理面临的挑战

当前社会管理中遇到的问题源于经济转轨、社会变迁的长期结果，其复杂性与紧迫性是前所未有的。因此，在党的十七届五中全会上，胡锦涛总书记明确提出“深入研究社会管理规律”、“加强社会建设和管理，推进社会管理体制改革创新”的任务。经济体制转轨、社会转型使得政府必须承担大量的管理职能。市场在资源配置方面的巨大活力使得政府能够从传统事无巨细的管理职能中抽身，然而繁荣背后的许多真空却不容易被迅速察觉和弥补。市场繁荣的同时政府可能正一步步丧失许多社会管理的行动能力，而市场化社会中政府社会管理职能的发挥也就必须要考虑更多更复杂的因素，这无疑为政府的社会管理增加了难度。

社会管理受到来自社会的双重压力。双重压力是指个人理性伴生的冷漠和政治现代化及社会发育带来的巨大的参与热情，前者带来社会分裂与矛盾，后者在当前参与渠道不足的情况下容易向非理性方向发展。权利意识的觉醒使得相当部分的社会成员具有极高的政治参与热情，近年来舆论、民意在社会进程中扮演了愈发重要的角色。然而，当前的民意表达大多停留在网络意见的汇聚和媒体的呼声方面，公众的主动表达还缺乏更正规的渠道。在缺乏明确且正式参与渠道的情况下，不同利益与多元价值诉求在混乱中此起彼伏、相互争吵，往往是越吵越厉害，很难达成共识。争吵的结果是更深的社会裂痕，难以积累“社会资本”［1］，难以形成社会政治运转的良性循环。

政府本身存在的问题增加了社会管理的难度。作为社会管理的责任主体，政府的作为受到各种社会因素的影响，不容忽视的是政府本身亦造成了社会管理中的一些问题。机构臃肿、效率低下一直是我国政府机构改革的重点内容，然而这也是政府机构始终存在的问题。历次改革结果的反弹是容易理解的。市场使得政府在许多传统领域挣脱出来，然而随着现代化进程的深入，对技术、市场等内容的监管成为政府责无旁贷的职能，许多市场不愿进入、社会尚无力承担的内容只能由政府承担。

然而，政府不同于市场，政府缺乏市场的活力与应变能力，政府的行动依靠的是众多的职能部门。这就带来了条块分割的问题，很大程度上造成了政府在社会管理中的缺位与低效。条块分割虽明确了部门责任，然而这毕竟是一种相对固定与僵化的措施，无法应对社会新形势与新需求，不是当前这个急剧变动的社会应有的基本特征。条块分割还容易产生推诿扯皮现象，政府公信力往往就在其中被慢慢磨掉。政绩是政府官员奖惩升迁所无法回避的问题，但相当部分的官员不注重政绩质量和内容，民众的需求和呼声得不到回应，这也是许多群体性事件发生的间接原因。“官商利益共同体”［2］的形成给社会管理带来了极大挑战，其破坏作用是巨大的。

由此可见，社会管理面临着来自市场化、现代化带来的诸多挑战，政府本身存在的一些问题也加剧了社会管理的复杂度。在当前的社会管理中，社会的需求不断变化更新，而对它们的回应与反馈仍显迟缓。当前的社会管理中，参与、监督、评估等机制亟待完善。

二、人民政协在社会管理中的优势与作用

加强和创新社会管理的目的是要提高党的执政能力、民众满意度与实现社会和谐。在应对社会管理所面临的挑战方面，人民政协在制度上和组织上有着特殊的优势，政协作用的发挥有利于上述目标的实现。

人民政协在政治体制中的重要地位使其在社会管理中具有特殊优势。人民政协的职能包括三个方面:政治协商、民主监督和参政议政，这些都在政治体制框架内。政治协商是中国共产党领导的多党合作制的重要体现，是党和国家实行科学民主决策的重要环节，是共产党提高执政能力的重要途径。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中明确指出:“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。”参政议政是人民政协履行职能的重要形式，也是党政领导机关经常听取参加人民政协的各民主党派、人民团体和各族各界人士的意见和建议、切实做好工作的有效方式。胡锦涛总书记提出，人民政协要努力为促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系等我国政治领域和社会领域中涉及党和国家工作全局的一些重大关系的和谐发挥积极用。

人民政协是我国政治体制的重要组成部分，这是其所具有的制度优势，在中国特色的政治生态与社会结构中具有特殊的优势。当前社会管理受到来自社会参与热情的巨大压力，这种参与热情的源头有人称其为“市民社会”［3］的发育。社会的参与热情已经成为现实，在当前的政治体制中，人民政协无疑具备畅通参与渠道的功能，这是人民政协的基本职能。在社会逐步走向成熟的过程中，它具有很强的容纳能力。相较于其他民意表达形式，这一渠道具有政治保障，且为整个政治制度所认可，是现有政治框架本来就具有的功能。人民政协的政治协商、民主监督和参政议政职能是特有的属性，这些职能赋予人民政协在实践中特殊的行动能力与责任。人民政协拥有从中央到地方的各级正式组织，其强大的整体能量是其他渠道所不具备的。

人民政协的政治地位是其在社会管理中发挥优势的保障，人民政协在组织方面的优势则表明了它在社会管理实践中具有重要价值。人民政协的一大特点是按界别进行组织，这也符合现代社会多元化的特点。在现代性的冲击下传统社会的均质与“一体化结构”［4］被打破，随之而来的社会裂痕愈发明显，这也是现代社会的普遍危机。人民政协组织方式的特殊性在此就显示出了优势，人民政协有利于消融社会隔阂。政协吸收了社会各界人士的参与，包括中国共产党、八个民主党派和无党派人士，共青团、工会、妇联、青联、工商联、科协、台联、侨联等八个主要人民团体，我国各个民族和五大宗教团体的代表人物，港澳人士和台湾同胞，以及其他各个界别的代表人士，体现了广泛的代表性。这种代表性充分考虑了社会构成，真实反映了现代化进程中出现的各种新的社会构成。这种组织方式在代表性方面是毋庸置疑的，政协作为多元环境下的协商平台，逐步构筑起了社会信任与共识，使得政治参与有序进行，在多元条件下支撑着求同存异道路的展开。

政协委员往往来自某个界别、群体和行业，熟悉自身领域的事务，是各方面的专业人才。知识分子群体在政协委员中占很高的比例，他们具有智力上和知识上的优势，在处理社会事务中能够提出真知灼见。从专业性方面来说，政协委员由于是行业领域的专业人士，所掌握的专业知识和技能处于较高水平。而社会管理所要处理的事务往往纷繁复杂，单靠政府很难有效处理层出不穷的社会管理难题。经济、法律与文化等社会运行机制日益复杂，社会管理的范围越来越广，成本也越来越大，政府不可能一味地扩张以此来适应不断增长的社会管理需求。人民政协在构成上的专业性与广泛性恰能弥补这种不足，政协委员关心公共事务，熟悉政治参与技能，能在政府不甚熟悉的领域提供自己力所能及的贡献。政协委员的专业技能使其具备监督政府与市场行为的能力。政协委员具有特殊的权威，这是政治制度所赋予的，相较于媒体、民众，人民政协的监督具有正式性与责任性，具有特殊优势。政协委员具有一定的客观性，这是由其特殊身份决定的，一方面专业知识技能使其具备对复杂现代化的认知能力，另一方面政协委员的身份使其具有强烈的公共精神，这种精神使其不局限于自身所属领域的微小利益。政协委员往往作为政府的监督者出现，这不仅需要他们了解现代科技、经济、文化领域的相关知识，还需他们对政治体制的整体目标与追求有深刻的理解，这就要求他们具有整体视野。这种整体视野使得他们不光是在挑政府的刺，同时也是在引导政府走在正确的道路上。政协委员的学者构成使得其能够有一定的中立与超脱性，学术研究强调的是审慎与独立精神，他们在研究中不急功近利，常常反思社会问题，因此能提出相对成熟与细致的意见与建议。政协在组织上相对宽松，没有严格的上下级关系，这有利于形成自由融洽与宽容的氛围，不致形成组织结构的钢性化，片面的见解很难占据主流。在此意义上，人民政协是协调社会管理的纽带。

人民政协在社会管理中，能够畅通民意，为党和政府决策提供参考，避免因市场的自利和政府职能的条块分割而造成的片面决策与行动，能有效减少损害群众利益和危害社会稳定的事件的发生。在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局的构建中扮演了重要角色。

三、进一步发挥政协社会管理作用的对策建议

加强和创新社会管理这一目标的实现，需要政协发挥应有的作用。因此，在新的社会环境中，面对新的任务和目标，在制度、组织上必须加强对政协工作的支持，使政协能够完成时代赋予的特殊使命。

政协在社会管理中作用的发挥首先需要提高对政协的认识，重视政协在社会管理中的作用。政协作用的发挥依靠的是从地方到中央广大的政协委员，他们有没有责任感、积极性和大局观关系到政协能否承担起建构社会管理新格局的任务。因此，政协委员的产生是关键。政协委员的产生要经过提名和民主协商。在政协委员的提名中，应充分考虑社会变革所产生的新因素，吸收新社会阶层、新行业、新领域的代表势在必行。这就要求政协始终保持开放与包容的心态。当然，政协委员必须具备公共精神和大局观，他们必须热心公共事业，在具备专业技能的同时不能局限于自身狭隘的领域。政协应组织委员深入基层，了解民众真实的生活状况。在社会主义市场经济下，人民政协不仅成为政治协商、民主监督和参政议政的重要渠道，而且其利益表达和综合的要求也正逐步登上这一平台。相应的要做到确保委员的责任感与大局观，建立应对社会管理任务的专门委员会。政协在人才方面具有强大的支持，委员们是本领域的权威专家、资深人士、知名学者，对本领域的情况非常了解，能够运用自身资源，对社会重点问题进行研究，为相关决策提供必要的支持。

其次，要加强对政协工作的支持，尤其是对政协在畅通民意、民主监督工作的支持。政协在监督政府行为方面有特殊的政治优势，然而这种监督尚缺乏可靠的保障。政协的监督需要政府方面的配合，最终要落实到制度上的保障，形成政协提案的督办责任制度。政协的超脱性使其能够在充满公共精神的氛围中不一味偏向政府，而是充当社会良心这一角色，针砭时弊，敢说真话，做实事。然而，这并不能够保证政协监督功能的完全发挥。相应的督办机制的建立是必须的，这样才能将政协的监督从协商层面提升到决策，最终确保得到执行。而在具体的执行中，相关资源的动用必须得到众多部门的协调、配合。由于行政管理的复杂性，政府的配合是决定性的因素，督办机制的具体落实不可能一蹴而就。

再次，加强政协与媒体。媒体能够为政协提供丰富的信息，政协则能提供正式的参与渠道。政协的专业性使其对社会进程有着更高的认识与把握，而媒体由于时刻处于社会事件发生的前端，对问题的反应更加迅速。媒体的调查报道很大部分集中民生领域，关注老百姓的利益与弱势群体的存在。在这些方面政协可以加强与媒体的联系与合作，媒体提供信息，政协对事情深入调查形成决议和提案向有关部门反映，并督促问题的解决。对于重大社会问题，政协可以通过向上反映，最终在政治层面进行沟通，将社会摩擦与矛盾的真实情况反映出来，通过正式渠道解决问题。这种从非正式渠道到正式渠道的转变，使处理的结果更可靠，能逐步提高民众信任感，有利于社会稳定与社会和谐。

总之，加强与创新社会管理是当前社会进程中的突出任务，这一目标的实现需要整个社会的参与和协同合作，而人民政协的特殊优势使其在社会管理中起到独特的纽带作用。加强与发挥人民政协的特殊功能有利于促进社会管理新格局的建立，极大地推动社会管理的目标、任务的实现。

［1］［英］罗伯特·D·帕特南.使民主运转起来——现代意大利的公民传统［M］.王列.赖海榕译，江西人民出版社 2001，195.

［2］房宁.“当代中国的民主政治发展”［J］.中国政协理论研究，2009(2).

［3］邓正来.市民社会理论的研究［M］.中国政法大学出版社，2002，4.

［4］金观涛.兴盛与危机［M］.法律出版社，2011，26.