论村民自治的民主自治性

★ 王 琴

村民自治制度被作为推进社会主义政治制度自我完善和发展的重要内容提出。但实践中，受原有人民公社体制的影响，村民自治机构的独立性相对较差，往往沦为乡镇政府的“下属机构”，很难代表村民行使村民自治权，与制度设计的初衷并不吻合。本文试就村民自治的民主自治性问题做一探讨。

一、从产生背景看，村民自治是维系农村社会稳定、弥补制度真空的自治性民主

影响村民自治制度的产生的历史性因素包括家庭联产承包责任制的兴起和人民公社制度的逐步空壳化。家庭联产承包责任制客观上提高了农民的生产积极性，解放了生产力，理顺了生产关系，推动了农村经济社会的发展。与此同时，由于农村经济关系的变化，也逐步动摇了农村原有的政治格局，人民公社体制下农民与政府的关系发生了根本性的变化。国家从农村经济改革中感受到了调动农民自身积极性的重要作用，过分的集中和管制只可能桎梏生产力发展，国家应适度地“放开”农村，给其更多的自主权，这正是农村民主化发展的基本方向。事实上，家庭联产承包责任制的推行还不仅仅是打破了过去高度集中的经营管理模式和发展了农村生产力，在农民有了经营自主权，随之也就要求了政治、文化、社会等方面的自主权。可以说，家庭联产承包责任制推行的意义远不只在于它是农村经济领域的重要变革，它对农村民主政治的发展和社会领域变革的冲击也是巨大的。

随着家庭联产承包责任制等一系列农村经济体制改革的普遍推行，农村社区经济、社会的独立地位日益彰显，以“政社合一”为特征的人民公社因失去赖以生存的基础而逐步空壳化，最终于1983年被废止，人民公社退出历史舞台。“三级所有，队为基础”的人民公社体制在农村推行军事化管理，力图使国家行政权深入到农村最基层，实现国家对农村的完全控制。但是，乡镇以下的行政化最终并没有得到实现。人民公社日渐式微后，国家也没有及时调整农村治理模式，在一些地方很长时间内基层组织体系处于瘫痪、半瘫痪状态，农村社区公共权力和基层组织出现了某种程度的“真空”，宗族、迷信、恶势力纷纷抬头，地方治安混乱，集体利益缺乏保障，公共设施破败落后，民间纠纷此伏彼起。村民自治就是在这一背景下为维护农村社会稳定、弥补国家制度真空而产生的乡村自治性民主。

二、从发展历程看，村民自治制度的逐步完善、推广觉醒了农民的民主意识

村民自治制度的发展和完善以村民委员会组织法的两次立法为界限，大致可以划分为三个阶段:第一阶段是《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》颁布前的十年;第二阶段是从1988年到1998年11月4日修订后的《村民委员会组织法》正式颁布这十年;第三阶段是 1998至今。《村民委员会组织法》的颁布使我国结束了草根民主无法可依的局面，与该法实施相伴随的是我国村民自治在实践中取得了一系列新成就、新特点，主要表现为六个方面:村民自治制度日趋法制化;村民自治制度日趋普遍化;村级民主选举日趋规范化;村级民主决策日趋制度化;村级民主管理日趋完善化;村级民主监督日趋经常化。在这三个阶段中，村民自治制度从建立到逐步完善、推广始终与农民民主意识的觉醒和提高相伴随。

村民自治的本质是人民群众自治，属于社会自治，它充分体现了“自治”的精神——农民自己管理自己，它所涉及的基本内容是基层生活中的公共事务和公益事业的管理，而不是国家政权管理，因此要求作为村民自治主体的村民必须具备现代民主意识，也就是要有为维护民主权利、保护合法利益而提出自己当家做主以及管理国家、集体和公共事务的思想观念。《村民委员会组织法》的实施客观上觉醒了农民的民主意识。农村基层群众自治是我国参与主体最广、参与范围最大、参与形式最直接的基层民主制度，它使亿万中国农民“当家作主”的权利在农村基层社会生活中得以实现。对于整个农村社会和农民来说，村民自治制度的逐步推广和完善极大地激发了农民的政治热情、觉醒了农民的现代民主政治意识、提高了农民的政治参与能力。广大农民通过“投票”直接参与民主选举，通过村民大会和村民代表大会参与民主决策和民主管理，通过村务监事会参与民主监督，亲自参与管理与村集体和自身紧密相联的政治、经济、文化和社会事务，主体地位凸显，主人翁作用得到发挥，“当家作主”感受更现实。同时，跳出农民所在的行政村乃至整个农村，代表基层民主政治发展方向的村民自治，不仅实现了农民在农村的政治参与，而且其更大的价值在于它为整个国家的现代民主政治进程提供了宝贵的实践经验，对未来民主政治的发展必将产生巨大的影响。一旦连农民的政治意识、民主意识都已觉醒，那么包括市民在内的广大人民群众必将激发人民民主、参政议政的政治热情，提高民主素质，行使民主权利。

三、从实践层面看，村民自治是实现国家行政与农村民众之间良性互动的缓冲带

中国是一个农业大国，行政村是我国农村社会最基层的单位，农村居民占人口的绝大多数。行政村能否实现有序治理，直接关系到各地农村乃至国家和社会的稳定。在农民的传统思维中，农民容易受到国家“皇粮国税”层层盘剥，自然而然地对国家政权产生了抵触情绪，国家政策在农村的推行总会受到来自各个方面力量的干预，国家要实现对农村的有效、有序管理必须借助来自社会或者农村本身的最基层的力量。开展村民自治，使农民群众通过自身的资源和力量实现自我管理、自我教育和自我服务，给农民以自主权，大大激发了农民的主人翁意识和自己当家作主的责任感，为农村社会的繁荣和稳定提供了制度保证。同时，从建设社会主义和谐社会的监督来看，村民自治依靠村民自己的力量管理和约束自己，协调农村各种经济利益，化解农村社会各种矛盾，使一直以来都难以解决的一些问题得到了妥善的处理，也增强了行政村依靠自身机制解决内部矛盾的能力。另外，村民自治制度是社会主义民主在农村的实践，一方面提高了农民对村内公共事业和集体事务的关心度，另一方面也推进了整个农村社会生活的民主化，农民思想境界逐步提高，精神风貌得以较大改变，人际关系更趋和谐。

从起源来看，村民自治是一种“草根民主”，是农民群众对基层民主形式和途径的一种主动选择，是由农民首创，然后得到国家正式制度认可进而立法保障的一种合法的民主形式。在国家制度体系中，村民自治属于人民公社体制解体后“乡政村治”国家制度中“村治”的内容，国家在乡镇一级设立政权，村一级则实行自治。作为亿万农民的伟大创举和国家结合国情对基层民主形式的探索，村民自治的兴起和发展，不仅创新了马克思主义的社会自治理论，而且为农村基层政治稳定带来了巨大的变化。作为载体的《村民委员会组织法》以合法的形式确定和维护着村民自治这一制度的贯彻，其实践成就和理论意义不可估量。

从《村民委员会组织法》的立法来看，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。国家的意图是在“乡政村治”格局下，利用村委会成为国家与农民之间的中介组织，许多矛盾和冲突通过它的上传下达加以缓和与整合。

从实践来看，村民自治制度对乡土社会中国家法与民间法的冲突具有协调契合的促进作用。当前中国乡村社会仍然具有乡村社会中法律所承载的国家权力和村规民约所承载的村庄治权的互动并存的特点，但村民自治的国家立法建构了两者在更高层面上的互动契合。一方面，村民自治制度是基层群众性自治组织，充分反映了地方性差异与国家统一性的契合，实现农村规范供给的平衡。另一方面，村民自治制度是民间自治传统国家化的基层政治制度建构，是民间自治知识传统与国家治理知识背景相契合的产物。

四、从发展趋势看，村民自治作为基层民主载体是国家民主建设不可或缺的内容

村民自治是由全体村民以“海选”的形式民主选举出的自治机构，在宪法和法律规定的范围内，通过民主决策、民主管理和民主监督对本村事务实行自我管理、自我教育、自我服务的一种农村基层治理模式。就性质而言，村民自治不是理论上的地方自治，也不是国家消亡以后的社会自治，而是一种基层群众性自治，其内容涉及经济、政治、文化和社会生活各个方面，是多层次、多维度的综合性概念，是一种自治理念性概念、一种基层制度概念、一种治理模式、一种活动方式概念。它具有群众性、自治性和直接民主的性质。由于“它的权能范围只是在村庄内”，而“不涉及到政务层面”，因此“不能算是政治民主，只能说属于社会民主、民间性的民主，具有浓厚的乡土色彩，属于草根民主”。然而，当这种“草根民主”得到国家法律确认并予以规范后，就成为了制度内的正式民主，因此，村民自治是农村民主法治化的重要内容。

村民自治的实施创新了农村治理模式。一方面，村民自治创新了党对农村基层的领导方式。党对农村基层的领导主要是政治上、思想上、组织上的领导，村民自治制度既是国家正式制度，也与农民紧密相联，村民自治的推进体现了党的领导与农民参与的互动。事实上，村民自治的不断发展和完善，正是源于我们党对农村工作实现领导的不断探索和创新。我们党站在国家发展、民族进步的高度，从农村基层群众自治的实践过程中，不断探询新方法、新路子，不断总结经验，使村民自治制度与农村实际情况紧密结合，不断发展，与时俱进。另外，村民自治从制度上巩固了党的群众路线，使党组织赢得了农村基层群众的信任，提高了党在农民中的威信，为党领导广大人民当家作主找到了新途径。另一方面，村民自治对现代民主政治实践具有直接的示范效应。正如徐勇所说:“草根民主的价值不仅在于提供了一套规则和程序，更重要的在于它为国家政治生活提供了一种示范。”今天看来，己广泛运用于村委会选举的各种选举规则和方法，如，“海选”制度、秘密划票、候选人竞选演讲等，已成为社会普遍接受的民主选举形式，并逐步扩展到各种选举中，成为一种民主规范。正如金太军所说，村民自治“为制度层面和行为层面的国家民主和社会民主的发展，提供了强韧的文化支撑和精神动力，它对中国政治发展的意义是极其深远的，对现在的政治权力结构和体制以及与之相适应的政治文化模式，则又构成了一种有形无形的压力和挑战”。

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