完善我国银行业市场退出制度途径分析

□文/金耀斌

（新乡学院 河南·新乡）

银行业市场退出是银行业法律制度中一个极其重要的组成部分，它和银行业准入及银行业营运制度相互制约，相互促进，一并构成健全的银行业法律制度体系。随着金融体制改革的深入，金融机构之间的市场竞争日趋激烈，部分经营管理不善，经多种措施救助无效的金融机构退出市场将不可避免，而我国现已建立的金融机构市场退出制度缺乏市场经济体制要求的目标定位、处理方式和相应的制度安排，金融机构市场退出机制目前还不完善。为此，构建基于市场原则之上的金融机构市场退出机制显得尤为迫切和重要。

一、我国金融企业市场退出的制度缺陷

我们目前银行业金融机构部分单体机构风险依然较高，经营状况不稳定，抵御风险能力不强，受突发性因素影响出现恶化的潜在风险较大。而银行业金融机构市场退出机制建设落后于整个经济体制改革的进程，落后于普通工商企业的市场退出机制建设，落后于银行业金融机构的市场准入制度建设。

（一）关于金融机构市场退出的法律制度仍不健全。目前，我国对金融机构实施市场退出的法律依据主要有《中国人民银行法》、《商业银行法》、《信托法》、《金融机构管理规定》、《企业破产法》、《公司法》、《金融机构撤销条例》和《银行业监督管理法》等，这一系列的法律法规对金融机构的接管、解散、撤销（或关闭）、破产都有规定，但是可操作性不强。如《商业银行法》规定接管的条件为“已经或可能发生信用危机，严重影响存款人的利益”，但如何具体判断，无明确的标准，中国人民银行如何接管、接管后采取哪些必要措施等均无明确规定。这一方面反映了现行金融法规大都欠缺相应的实施细则，致使一些规定徒有其文；另一方面又体现在某些法律的空白，致使金融监管无法有效达成。

（二）市场准入难导致市场退出难。银行市场准入与市场退出都是银行体系自动调整，提高金融效率的表现。一个健全、稳定、高效、创新和可持续发展的银行市场必定是市场准入和市场退出协调互补、互为前提的市场。发达国家的经验告诉我们，银行市场准入影响并制约着银行市场退出，市场准入和市场退出具有高度的政策一致性。在一个银行市场准入壁垒较高的国家必定导致市场退出难。我国有关商业银行市场准入的法律法规散见于《中华人民共和国商业银行法》、《中国银行业监督管理委员会中资商业银行行政许可事项实施办法》。这两部法律法规规定设立全国性商业银行注册资本的最低限额为10亿元人民币，城市商业银行注册资本最低限额为1亿元人民币，而且必须是实缴资本。所以，从资本金的要求来看，我国商业银行的市场准入壁垒相当高，银行具有较高的特许权价值。

（三）缺乏银行市场退出的相关配套机制。市场经济发达国家一般都拥有一套完善的金融风险预警、预报系统和危机处理的配套机制，能够在风险没有扩大前发现和预防；而在风险发生，形成危机后，金融监管当局有一系列完善的危机处理规则和程序，处理银行危机。由于长期的国家金融垄断经营，我国银行的金融风险在“国家信用的支撑”下被掩盖，缺乏风险预警和危机处理的配套机制。当危机出现时，作为对危机机构实施监管的银行监管机构可能也处于手足无措的混乱状态，往往是层层向上请示，大批的公文传递和红头文件告急，这样只能延误拯救时机，扩大救助成本，进一步恶化危机程度，更严重的后果是使本来可以拯救的金融机构不得不从市场退出。

（四）市场退出后的责任追究制度和后评价机制缺位。对经营亏损、案件损失及其责任缺乏严格而明确的认定标准，对金融犯罪打击不力，责任追究不到位，导致违法违规成本较低，法律法规的警示和威慑作用未能充分发挥，在一定程度上助长了高管人员经营中的冒险行为和机会主义。

二、完善我国银行市场退出制度的途径

金融机构破产不同于一般的工商企业，稍有不慎，就可能影响金融稳定，甚至引发社会风险。为此，着眼于保护存款人和广大金融消费者的合法权益，维护金融体系的稳定，本着早预警、早救助、早处置、早退出的原则，应尽快建立健全市场化退出机制和风险处置体系。

（一）适当降低银行市场准入门槛。我国银行业的市场准入壁垒较高，银行业仍然属于国家垄断行业。这种体制安排致使金融效率很低，造成社会净福利的损失。这种损失主要表现在国有银行对信贷资金的配置不当造成的GDP潜在的产出损失，也表现在国有银行本身造成的信贷损失——不良资产居高不下。而且高度垄断的金融体系导致低效率的银行无法退出市场，它们继续留存于金融体系中，使得金融效率进一步下降。因此，降低银行业的市场准入壁垒是打破金融垄断，完善银行市场退出制度的必然要求。

（二）建立相关配套制度。根据目前我国金融业退出制度的状况，应主要建立完善以下相关制度：

首先，建立危机预警制度。各国的实践证明，对于危机商业银行，早发现，早处置，掌握主动权，这就需要建立科学有效的危机预警系统。从我国目前的情况来看，最紧迫的是要建立以下风险预警制度：其一，快速预警纠偏制度。资本充足率是反映银行风险的一个较为有效的指标。应该建立以银行资本充足率为主的快速预警纠偏制度，把银行的资本充足率水平划分为不同等级，每个等级的银行应该采取不同的纠偏措施。应该参照有关巴塞尔委员会的规定，建立我国的商业银行资产风险权数体系，以客观反映风险状况；其二，风险评级预警制度。由于快速预警纠偏制度仅仅考虑资本充足率，而不是对风险的全面衡量，应按照CAMELB体系建立我国的银行评级制度，实施对银行风险进行综合评级预警；其三，风险预警模型。目前，我国商业银行风险的监测指标体系基本上已经建立，但主要的问题是如何运用这些监测指标有效地为监管机构服务。监管当局可以利用掌握信息的优势，探索建立一些更大规模、更具有实用性的风险统计预警模型，完善危机预警制度。

其次，建立最后贷款人制度。最后贷款人制度是中央银行保护性监管措施的一种，指中央银行在商业银行出现资金周转困难或面临危机时进行紧急融资，帮助商业银行摆脱困境。中央银行行使最后贷款人职能时的目标主要是控制长期货币供应和迅速提供临时流动性清偿资金以防流动性困境导致的全国性金融和经济危机。我国目前尚无完善的最后贷款人制度，只是在实践上商业银行可以向中国人民银行贴现和请求贷款。因此，有必要在商业银行市场退出监管的法律中规定这一制度，并在贷款条件、程序和具体操作上详细规定。

（三）健全完备的金融机构市场退出法律体系。为确保各方面的正当权益，维护金融市场稳定、提高金融市场效率，发达国家都先后建立了较为完备的有关金融企业被接管、终止、兼并、破产及拍卖等管理办法。如美国的《联邦储备法》和《联邦破产法》，日本的《日本银行法》、《存款保险法》、《破产法》、《商法》、《关于金融机构合并及转换的法律》及《金融机构再生紧急措施法》，并于1998年通过《金融再生关连法案》和《金融早期健全化法案》，试图在破产处理中引入法律形式，从而确立了处理有问题金融企业市场退出的基本法律框架。1988年颁布的《英格兰银行法》对金融监管当局实施对银行的强制措施作出了原则性的规定。总体言之，国外金融机构市场退出的法律框架，既包括规定监管当局处理有问题金融机构的权利、对违反审慎监管法规银行所采取的监管措施、对银行强制管理，还包括对有问题银行的强制清盘与破产清算等。

（四）建立市场退出问责制和后评价制度。一段时间以来，我国对居民的存款给予了高度的保护，当金融机构关闭或破产时，保证返还本金与正当利息。这种保证对社会安定当然有好处，但这种“承诺”也在一定程度上出现了逆向选择，由此居民不去考虑金融机构的风险状况，他可以选择很差甚至是不合法的金融机构去储蓄、去投资，因为他知道政府会“兜底”。这就削弱了市场和社会的作用，造成了市场约束的缺失，极易引发道德风险。因此，在保持金融稳定与防范道德风险之间，必须注意处理一个微妙的平衡关系，既不能因防范道德风险而影响了社会稳定，又不能因一味强调稳定而不顾道德风险，以致取代了市场约束的力量。要严厉追究有过错的高级管理人员的行政责任、民事责任和刑事责任，打击金融犯罪，防范银行业金融机构经营和市场退出中的道德风险。

（五）建立适当的金融安全网。在长期的监管实践中，世界各国货币当局采用了许多管制方法以促进银行业的稳定与健全，维持对整个银行制度的信心。已经应用的技术主要可以分为几类：限制由银行引起的风险而设计的预防性管理；银行破产对存款者提供的保险计划；由各国货币当局对那些遇到清偿力困难的银行提供的支援（最后贷款人的职能）。其中，后两项即通常所称的“金融安全网”。因此，应借鉴国外经验和结合我国实际，采用存款保险的方法对破产金融机构存款人的存款予以保护和维护社会的稳定。由于目前我国的市场化程度不高，金融组织体系也需要逐步完善，因此可先建立中小金融机构的存款保险制度，待条件成熟后，再扩大到全部金融机构。存款保险机构以资金援助、资产收购等方式，化解金融风险，对倒闭金融机构以转移存款、赔付存款人保险金等方式保护存款人利益。总之，存款保险制度的建立也是为了免除政府对金融机构债务的无限支付责任，硬化对金融机构及其债权人的风险约束，为金融机构市场退出创造前提条件。

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