流动儿童义务教育面临的困境及反思

宋茂华

(湖北文理学院 汉江研究院，湖北 襄阳 441053)

随着我国工业化和城市化进程日益加快，大量农村剩余劳动力纷纷离开赖以生存的土地、涌入城市从事非农产业。据统计，1990年代全国约有1亿农民工进入城市，并且流动规模呈现不断增大的趋势。伴随着农民工进城出现的是这些农民工数以千万的未成年子女随父母一起进入城市，成为游走于城乡之间的一个特殊群体——流动儿童。本文流动儿童指的是随父母一起进入城市，其父母在城市有固定工作和居住场所、还没有取得城市户籍的农村适龄儿童。

根据2000年第五次全国人口普查结果推算，我国流动人口中，18岁以下流动人口1 982万人，占全部流动人口的19.37%;0～14岁的儿童超过1 410万，占全部流动人口的13.87%以上。在我国“地方负责、分级管理、以县为主”的义务教育管理体制下，适龄儿童一般应在其户籍所在地接受义务教育。对于那些随父母一起迁入城市、离开原户籍所在地的流动儿童而言，他们在哪里接受义务教育、能否公平地接受义务教育这一问题逐步显现并受到各方关注。本文拟就我国流动儿童教育目前面临的困境和成因作一番探讨，并在此基础上提出相应的对策。

一、流动儿童义务教育困境

1.流动儿童的入学率低

目前，流动儿童入学状况呈现以下特点:(1)流动儿童入学率低于居住地区城市同龄儿童的入学率，甚至低于农村地区儿童入学率，流动儿童失学、辍学问题严重。2000年第五次全国人口普查数据表明，流动儿童失学率为4.8%，比全国儿童(包括农村地区)的相应比例3.3%高出1.5%。跨省农民工随迁子女未按规定接受义务教育的比例最高，平均为5.81%。如果将考察年龄放宽，在1 517岁农民工随迁子女中，9.8%的人没有能够按规定完成义务教育。流动儿童小学净入学率为95.29%，初中毛入学率93.66%，低于全国平均水平。(2)流动儿童接受学前教育落后。流动儿童跟随父母进入城市后，除了不能和城里孩子一样接受小学、初中教育，而且不能接受系统、合格的学前教育。调查结果显示:60%以上孩子没有接受过任何系统的学前教育，其中，女孩可能得到学前教育的机会不到两成，37岁儿童接受幼儿园或学前班等学前教育的比例不到40%，女孩能接受学前教育的比例只有10.7%。

2.流动儿童就学渠道单一，所接受的义务教育质量差

流动儿童就学渠道大致有以下两种类型:简易农民工子弟学校、流入地公办学校等。在各种就学渠道中，在流入地公办学校就读的流动儿童占据绝大比例，流入地城市公办学校就读是目前农民工子女在流入地接受义务教育的重要渠道。流入地公办学校的教学软、硬件设施、教学环境和教学质量相对较好，超出农民工户籍所在地的农村学校，对农民工子女有很大吸引力。借读费的逐步取消或降低为农民工子女进入这些学校就读降低了门槛，进入公办学校就读的流动儿童的比例逐年提高。目前，约70%以上的流动儿童在流入地公立学校就读。其中，北京市这一比例为74.3%，广东为65%，江苏60%［1］。但是，进入公办学校就读的农民工子女却受到其他形式的歧视:有学校将流动儿童和城市孩子分开单独编班，有学校默许老师忽视流动儿童学生的状况，如流动儿童学生的成绩不记入老师的考核范围。由此可见，流动儿童虽然获得了进入城市公办学校就读的机会，但是没有得到同等的待遇。进入简易农民工子弟学校是流动儿童就学的又一重要途径。农民工子弟学校收费低廉，且多为一同在外打工的农民开办，同为天涯沦落人，农民工子女与学校开办者、与其他流动儿童之间情感沟通更加便利，有利于“流动儿童”的身心健康;入学门槛低，且避免了在城市学校遭受的不公正待遇，因此这类简易农民工子弟学校能基本满足流动儿童接受义务教育的需求。但是，农民工子弟学校却存在以下问题:第一，教学质量差，正常教学秩序得不到保障。主要表现为:在教师队伍中，持有教师资格证的合格教师所占比例低，教师队伍不稳定;由于缺乏足够的合格教师，学校不能按照教育部的相关规定开设课程;学校硬件设施不达标，缺少合格的校舍、操场。据对北京外来人口子弟学校的一项调查表明，几乎所有外来人口子弟学校都没有合法办学手续，办学者文化程度不高，大专文化程度的为14%，其余均为大专以下文化程度，约2/3的教师没有任何教学经验，教师流动性很大，随时可以走。第二，校舍简陋，多是租来的破旧厂房或企业废弃的仓库，课程设置没有达到教育部的相关规定。

二、造成流动儿童义务教育困境的原因分析

1.农民缺乏有效、畅通的利益表达渠道是造成流动儿童教育困境的重要原因

教育资源分配的实质是一个公共选择的过程。从人民代表大会制度角度看，《选举法》规定，每96万农民选民选举产生1名人大代表，而24万城市居民选民就可以选举产生1名人大代表，产生1名农民人大代表所需选民数量农村是城市的4倍，造成我国的人大代表主要来自城市，并且由于文化、知识和受教育程度的限制，从农民中选举产生的人大代表的参政、议政能力低于城市代表，思考问题时不能很好的维护自己所代表的群体的利益，造成农民在公共决策过程中偏好表达方面存在体制性障碍。从人大代表的选举产生看，我国人大代表的选举是以户籍为基础的，农民工没有取得流入地城市户籍，就没有当选为人大代表的资格，失去了通过人民代表大会制度这一平台表达自己利益诉求的渠道，无法通过参与公共决策影响流入地政府的义务教育资源配置政策，无力阻止对流动儿童不利的教育政策出台，无法改变流动儿童义务教育的困境。

2.以县为主的义务教育投入体制增加了流入地政府为流动儿童提供义务教育的财政负担，降低了地方政府对流动儿童义务教育的积极性

2001年，为巩固农村税费改革的成果，切实减轻农民负担，我国义务教育实行在国务院领导下的地方负责、分级管理、以县为主的管理体制，义务教育经费主要由地方政府负担。以宁波海曙区为例，2003—2007年5年间，中央政府没有义务教育财政经费划拨。市、区和学校义务教育经费投入比例分别为:2003年6.6%、73.4%、20%，2004 年 9%、74.6%、16.4%，2006 年 13.3%、67.1%、19.6%，2007 年 16.3%、73.8%、90.9%。［2］据国务院发展研究中心的一份调查表明，江西省泰和县2000年教育经费来源中，各级财政预算拨款占58.9%，县级财政13.3%，乡级财政占45.7%。税费改革以来，中央政府虽然增加了教育投入，但是，相对于教育需求而言，中央的投入十分有限，农村义务教育经费的缺口巨大，单纯依靠地方财力，无法满足农村义务教育巨大的资金需求。在此背景下，如果要求流入地政府承担流动儿童义务教育支出责任，将会形成当地政府一项沉重的负担。并且还造成另外一种后果:一个地方流动儿童越多，地方政府的财政投入越大。有资料显示，2008年底，广东全省非户籍义务教育阶段学生，外来工子女269万。2005年底，东莞市各级公办中小学已接纳10.75万名非户籍学生就学。为此，全市各级财政支出各类教育经费2.63亿元。基于地方利益的考虑，流入地政府会因地方财政困难，对解决流动儿童义务教育问题持消极甚至排斥态度，出现义务教育过程中的“地方保护主义”，地方政府优先保护本地区户籍儿童接受义务教育的权利。这也是解决农民工子女义务教育“两个为主”①“两个为主”即《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》第14条:“城市各级政府要坚持以流入地政府管理为主、以公办学校为主，保障进城农民工就业子女接受义务教育”。政策不能很好落实的财政原因。

3.以户籍为基础的义务教育资源配置方式制约了流动儿童接受义务教育

政府的义务教育资源是根据户籍学龄儿童数量配置的，年度教育经费预算的编制、教育经费的划拨和学校的设置都是根据户籍学龄儿童来确定的。在这种资源配置之方式下，各级地方政府主要对本地区户籍人口中的学龄儿童提供义务教育。流动儿童随其父母一起迁入城市，但是却不能将其户籍所在地的义务教育资源带入流入地城市;由于没有取得流入城市户籍，他们无法获得城市相应的义务教育资源。因此，在以户籍为基础的义务教育资源配置方式下，流动儿童被排斥在城乡义务教育体制之外，他们接受义务教育的权利被这一不合理的制度剥夺。从学校角度而言，学校获得政府教育拨款的依据是本学校接受的本地区户籍学龄儿童数量的多少和生均教育成本。如果没有政府财政专项转移资金的支持，在不能收去“借读费”或“赞助费”的情况下，学校只能依靠自身来消化由于接受流动儿童就学所增加的支出，降低了城市公办学校接受流动儿童入学的积极性。

4.“两个为主”政策加剧了流入地政府财政支出压力，降低了流入地政府解决流动儿童教育问题的积极性

由于进城就业的农民工数量不断增长，随父母一起进城的适龄儿童也不断增多，若严格按照“两个为主”政策解决流动儿童义务教育问题，在我国现行的“分级办学、分级管理、以县为主”义务教育经费投入体制下，中央政府和省级政府对义务教育经费投入很少甚至没有，县级政府成为义务教育经费投入的主体，一个地方流动儿童越多，地方政府就要支付更多的义务教育经费，因此解决流动儿童义务教育问题将增加流入地政府的财政支出压力，导致流入地政府在解决流动儿童义务教育问题上的主观积极性不高，不愿意无条件接纳农民工子女就读公办学校。

三、对策和建议

1.中央政府应该承担起更多的义务教育责任，为“两个为主”政策提供财力保障

从财权与事权对称的角度分析，造成流动儿童义务教育困境财政投入的直接原因是地方政府对义务教育特别是流动儿童义务教育的投入增加了财政支出，形成了巨大的财政压力;而深层次的原因是中央政府对义务教育的投入比例太低、教育财政支出“财权”与“事权”不对称。自分税制改革以来，中央财政收入占国家财政收入的比重已经达到50%以上，2010年，中央财政收入占全国财政收入的比重为56%。随着中央政府可控财力的增加，中央政府应该承担更多的义务教育经费的供给责任。

从公共经济学的角度分析，第一，义务教育具有纯公共产品的性质，特别是农村义务教育(包括流动儿童义务教育)，对我国农村经济、社会的发展具有先导性的影响，是缩小城乡差距、构建和谐社会的基础。儿童缺乏教育，不仅本人受害，整个社会也受影响。因此，中央政府应该承担起流动儿童义务教育供给的主要责任;第二，公共产品受益的空间边界是划分各级政府提供公共产品责任的主要依据。布坎南认为，在各级政府之间的经济的或有效的职责划分取决于公共行动溢出效应地理范围的大小。农民工在全国范围流动，其子女接受义务教育的社会收益外溢于全国不同城市，与整个国家的利益息息相关，流动儿童教育属于全国性公共产品(national public goods)，其供给责任应该由中央政府承担。这是中央政府作为流动儿童义务教育投入主体的经济学机理。因此必须强化中央政府对义务教育投入责任。

2.流入地政府应该承担起一定的流动儿童义务教育责任，合理分担流动儿童的教育成本

第一，流动儿童随父母一起迁入城市，其性质与城市居民工作调动、子女也随之迁移转学的性质相同，城镇适龄儿童可以随父母工作调动到父母工作的地方就近入学，流动儿童应该天然地享有与城镇适龄儿童相同的权力，因此，流入地政府应该为流动儿童提供在其父母工作地就近入学、接受义务教育的机会;第二，农民工在流入地城市工作，依法纳税，为流入地城市的经济、社会发展做出了自己的贡献，有权享受流入地城市的公共服务，因此地方政府有责任为流动儿童提供义务教育;第三，农民工流入地一般为东部沿海经济发达地区或者城市化程度较高地区，在工业化、城市化过程中通过土地出让和其他途径获取了巨大利益，财政实力雄厚。进城务工的农民对城市财富的积累做出了一定贡献，因此，流入地城市应该国民收入“二次分配”过程中给予进城务工农民一定补偿，为农民工子女提供义务教育是一种积极、有效的补偿方式;第四，流入地政府承担一定比例的流动儿童义务教育责任，还可以增强农民工在流入地城市的归属感，增进农民工和流入地城市市民的关系，促进城市和谐发展。

3.改革教育资源配置方式，由按户籍配置向就近入学转变，满足流动儿童接受义务教育的需求

我国户籍制度是计划体制的产物，初衷是为了限制农村人口向城市流动。随着农村经济体制改革的深入和城市化进程的加快，户籍制度日益暴露出阻碍经济社会发展的弊端，特别是教育、养老、医疗、就业等社会福利与户籍制度捆绑在一起，社会公共服务和公共产品的配置以户籍为基础，加剧了城乡经济社会二元分割的局面。就流动儿童义务教育而言，正是将教育资源配置与户籍制度捆绑在一起，造成流动儿童无法在流入地城市接受与城里孩子同等的义务教育。因此，必须改革教育资源配置方式，由按户籍配置过渡到就近入学。流动儿童只需要凭暂住证、父母亲与其工作单位签订的劳动合同或其他具有类似法律效力的凭证，就可以到离住所最近的城市公办学校就读，公办学校不得以任何理由拒收，也不能向流动儿童收取任何形式的“借读费”、“赞助费”。

4.充分发挥非政府组织对流动儿童教育的支持，多渠道筹集教育资金，实现办学主体多元化

在中央财政尚未形成对流动儿童教育制度性的转移支付政策背景下，充分发挥非政府组织对流动儿童义务教育的支持作用，将其作为国家义务教育正式支持系统的一个补充，可以缓解地方政府的财政压力。尽管中央出台“两个为主”政策解决流动儿童义务教育问题，流入地政府也动用一切可用财力执行中央政策。但是，由于流动儿童人数众多，城市现有公办学校难以全部吸纳这些流动儿童就近入学，地方政府也难以承担新建学校、增加学位带来的财政压力。吸纳社会资金是解决学位供给不足的一个有效途径。非政府组织具有非营利性、自治性、组织性等几个特点，且独立于政府之外。非政府组织能够利用其公益性质和广泛的社会网络进行社会动员，将社会上闲散资金和其他资源集中起来，帮助弱势群体;非政府组织不以营利为目的，可以为流动儿童提供免费义务教育，减轻农民工家庭的教育负担;还可以避免简易农民工子弟学校为追逐利润、压缩学校开支从而导致教学质量下降的弊端，为流动儿童提供有质量保障的义务教育;相对于政府组织，非政府组织能够克服政府提供公共物品过程中的官僚主义。因此，由非政府组织承担部分流动儿童义务教育责任，可以提高义务教育资源供给效率，而且还可以形成与公办学校竞争的局面，提高公办学校教育、教学质量。

5.在流动儿童中试行教育券制度，提高义务教育经费分配的公平和效率

中央财政增加对义务教育的投入、将流动儿童义务教育经费纳入中央财政预算，可以从总量上解决地方义务教育经费不足带来的流动儿童义务教育阶段学位不足的问题。但是，由于流动儿童经常更换住所，即使按照“就近入学”的原则解决流动儿童义务教育问题，也会由于流动儿童住所的不确定性使地方政府很难掌握本辖区适龄流动儿童的准确规模，从而导致流动儿童义务教育资源的配置和流动儿童在不同城区之间的分布无法达到均衡，而是出于过剩或不足状态，为合理分配义务教育资源、解决流动儿童义务教育问题带来困难。教育券制度可能是解决这一问题比较有效的途径。“教育券”理论是由美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者米尔顿·弗里德曼提出来的。“教育券”制度的基本内容是:政府将用于教育的公共经费以券的形式直接发给学生或家长，而不是发给学校;学生自由选择学校并用教育券支付学费和相关费用;学校则向政府兑换与券值相等的现金流入。学生可以凭教育券到政府认可的任何一所学校就读。［3］在流动儿童中试行教育券制度不仅将义务教育的配置与户籍分割，解决了流动儿童由于不具有城市户籍而不能在城市接受义务教育问题，还克服了由于住所的不确定性导致的义务教育资源分配的不均衡。同时，学校之间也会因为学生有了选择权而增加了竞争，从而提高学校办学质量。因此，“教育券”制度是保障流动儿童平等接受义务教育的一个有效尝试。

［1］项继权.农民工子女教育:政策选择与制度保障——关于农民工子女教育问题的调查分析及政策建议［J］.华中师范大学学报:人文社科版，2005(3):2－11.

［2］熊 觉.资源配置视角下农民工子女的教育转型研究:以宁波市海曙区为例［J］.中共浙江省委党校学报，2009(2):102－107.

［3］米尔顿·弗里德曼.弗里德曼文萃［M］.北京:北京经济学院出版社，1991.