协商民主与预算审议的理论与经验

顾维萌

(浙江工商大学财务与会计学院，浙江杭州310018)

一、协商民主与预算审议理论概述

公共财政预算反映国家政策，规定政府活动范围和方向，是衡量政府善治程度和民众福祉水平的重要指标。这些功能需要通过预算的科学化、民主化来实现。我国自1999年启动预算改革以来，预算制度虽取得了长足进步，但离建立民主、可控、规范的预算体系的预期目标尚有不少距离，这其中就包括如何扩大预算审议的科学化和民主化。因此，我们要想在理论和实践层面有所创新，就不妨借鉴协商民主理论。

晚近兴起的协商民主理论是西方学术界为应对多元社会文化危机和解决代议民主困境而提出的。协商民主理论认为，“宪政不应当从精英主义的角度来理解，民主政治最核心的内容是协商，通过协商过程来论证公共政策和立法的某些价值高于其他价值十分必要;客观正义和公共利益是协商民主的应有之义”［1］。协商民主的概念包括“民主”和“协商”两个层面:民主的含义是指所有受到决策影响的公民或其代表，都应该能够参与集体决定;协商的含义则是该集体决定是秉持理性与公正态度的参与者经由辩论方式形成。［2］总体而言，协商民主是将民主视为一个公众讨论过程。在此过程中，公民们自由而平等地就集体性的问题、目标、理想和行动进行沟通、对话、交流和辩论，最终形成公共理性以促进决策的正当合法性。基于此，协商式民主理论强调公民是民主体制的参与主体，应该积极促进公民对于公共事务的参与。公民的这种政治参与，不应仅仅局限于投票、请愿、陈情或社会运动，而应该在充分掌握信息、发言机会平等与决策程序公平的条件下，对公共政策进行公开的讨论，进而提出可行的方案或意见。［3］

在民主社会，公共预算绝不仅是一种管理工具，而且是民主政治的基本坐标，民众利益和福祉是决定预算决议正当性的基本价值准则。不少研究者认为，预算过程决定预算结果，“如果预算程序是合理的，那么其结果也是正确的”［4］，预算制定、审议的重要性可见一斑。根据《预算法》及其实施条例，我国公共预算由各级政府按照国务院规定进行编制，交由各级人民代表大会审查批准。在各级人民代表大会审查监督权受到侵蚀的背景下，这种制度设计实质上确立了政府在预算过程中一枝独大的地位，它虽然能够减少制度设计成本，提高政策效率，但忽视了政策过程的复杂性和民意选择的多样性，缺少与民众必要的讨论和协商，易陷入政策合法性危机中。

因此，在预算审议过程中引入协商民主机制极具意义。第一，公开、参与、协商的程序理念能促进预算决议的正当合法性。协商审议预算决议的正当合法性奠基于公民对公共预算普遍参与和广泛讨论协商的程序之上，通过民主协商进行利益表达、预算公布、确定、评价，既保护了民众的政策知情权、参与权、决定权和监督权，又有效约束了政府行为，促进了政府与民众的良性互动。第二，协商、合作、整合的程序目标能够实现公民意见的整合，进而促进公民参与绩效预算。绩效预算基于信息基础的资源分配管理过程而形成，借助于责任归属而保证政府绩效，并通过灵活的权限下放及其他激励机制来奖励良好的绩效，帮助决策者和公众了解对政府投入所带来的利益分配，并由此作出明智的抉择。［5］而利益整合、参与协商、合作监督的预算过程是实现绩效预算的重要条件。

二、参与式预算的国内外经验:阿雷格里港市经验和温岭经验

(一)阿雷格里港市经验

协商预算审议或称参与式预算指的是在公共预算的各个阶段(制定、审批、执行和评估)，采用有效的创新方法，加强公众对预算的参与，创造公众参与的环境和机制，注重公众参与的能力建设。参与式预算不仅能增强现有治理结构的公信力和透明度，更能提高政府提供公共产品和服务的绩效，有效调和不同社会群体间的利益差异，增强政权的合法性，促进和谐善治。参与式预算最早于1989年在巴西几个城市出现，其中阿雷格里港市(以下简称阿市)最为典型。它建立的“公众参与公共财政预算”体系，使得预算不再仅仅由政府有关部门决定税收征收和公共财政的开支，而且由公众通过参与讨论、协商的程序来决定收入和支出数量、投资地点、时间、方向、优先顺序，以及由政府开展的计划和行动等。为保证充分地参与协商和民主，阿市进行了如下制度设计:

1.以地理、社会和社区组织为基础，把城市分为16个区，将市政议题划分为6大块:运输和交通，教育，休闲和文化，健康和社会福利，经济发展和税收，城市组织和都市发展。以区为单位组织公众进行充分的参与。另外，为让市民和组织更了解相关问题，该市成立了另外5个参与组织:城市组织与城市开发，交通与流通，健康与社会关怀，教育、文化、休闲、金融发展，税收规划。

2.分三个阶段讨论、审议预算案。第一阶段是普遍、广泛的公民参与阶段。在此阶段，市政厅每年会主办至少两个以上地区或专题的大型集会，内容主要包括政府上年度财政实施情况，并提出下年度预算计划和投资动议。这一期间会有专题和区域方面的会议，包括民众与政府的意见交流和民众内部的协商讨论，最后每个街道的常住居民、每个片区以及项目的所有参与者要进行投票选择，确定预算投资的优先顺序，选举公众参与公共预算体系的代表和顾问，形成由社区、专题代表、顾问和政府等组成的计划预算委员会，并规定各类代表的人数。第二阶段是预算委员会协调、组织制定预算和投资及审核、执行过程。通过例会(周、月)讨论，对预算投资的成本和可行性进行论证分析，并参考地区优先项目、地区人口和基础设施服务状况，最终形成市政预算投资计划基本框架，交由政府计划预算委员会审核批准。第三阶段是委员会批准市政预算后由执行机构交由市政议员审议，就预算内容与执行机构、顾问进行充分讨论，提出修改意见，进行预算调整，但不影响预算总体结构，最后形成正式的预算实施办法。

经过多年探索，阿市参与式预算实践取得了很大成功，被迅速推广至周边城市、地区和国家，这与其秉持的原则密不可分。这些原则主要是:

第一，直接民主、普遍参与。它是公民直接、普遍参与公共预算的决策和控制的民主过程。

第二，讨论和决定所有预算。地方政府或州政府必须向全体公民公布上年度预算报告，由公民确定下年度预算投资计划，并解释技术方面的问题，使公民真正处于分析、决定和控制公共预算的地位。

第三，法律保障。巴西《宪法》规定了所有权力来自人民，人民有通过代表直接集会、请愿的权利，其《财政责任法》更是规定了人民参与公共会议的方式，确保起草和讨论预算计划和方针的过程公开透明。

第四，高度自治。参与式预算的运作规则，包括分配资源的标准和计划的制订方法都是通过那些与地方政府之间签订契约的社区的完全自治来制定的，政府和社区每年对这些规则和程序进行严格评估，通过自我管理、自治的方式讨论决定是否更新调整规则和程序。

(二)温岭经验

温岭参与式公共预算是一项以政府公共财政预算为切入点，以人大制度为保障，以“民主恳谈”的方式使公民有序参与政府预算决策和监督的创新试验和改革。2005年7月，温岭市新河镇进行参与式预算改革，将实施7年的民主恳谈引入镇人大体制，并于2006年3月在该镇十四届人大代表会议第七次会议上通过《新河镇预算民主恳谈实施办法(草案)》。新河模式的具体做法是:

1.预算报告初审民主恳谈。镇人大主席团在人代会预备会议上提出并确定人大财经小组成员建议名单并在人大预备会议上由全体人大代表表决通过。镇人大财经小组成员由人大代表组成，同时可以聘请若干有关专业人士参加。在人代会正式会议召开之前，镇人大主席团领导、镇人大财经小组组织预算报告初审民主恳谈会。由镇人大财经小组成员组成工业、农业、社会三个专门小组，分别组织人大代表、各协会、社会团体、各界代表和公民对预算报告进行初审。预算报告初审民主恳谈后，各专门小组分别负责汇总各方意见并形成各自的预算初审报告。

2.人代会预算民主恳谈。在人代会召开期间，镇人大主席团组织人大代表进行民主恳谈，审议政府预算报告，就政府预算报告提出相关意见和建议，并由政府形成预算修改方案，交由人代会审议通过。审议期间，镇人大主席团召集有关人员，就某项议案进行沟通、协商、修改，直至审议通过。

3.预算执行与监督。在人代会闭会期间，镇人大财经小组对镇政府的预算执行情况进行监督，可以随时向镇政府了解财政预算执行情况，镇政府每季度应向镇人大财经小组汇报财政预算执行情况，预算执行过程中发生的预算调整，应提交人大财经小组备案。对于重大的预算调整，应由镇政府提出预算调整方案交财经小组讨论，并由财经小组提请镇人大主席团召开镇人大代表会议审议表决。

为确保公共预算的公开透明和公民参与的切实有效，新河镇进行了一系列制度设计。如:深化民主恳谈制度、财经小组制度、议案制度、公民旁听制度、人大代表和公民培训制度。参与、公开、透明、民主的预算制度改革强化了人大和公众审议、监督政府预算的权力，增进了民众、人大、政府的良性互动关系，提升了公共预算的科学性和民主性。

温岭的其他乡镇也进行了参与式预算试验。泽国镇编制了详细的预算支出测算表。箬横镇的“三审预算”提供了另一种会前恳谈的方式:在人代会召开之前，邀请人大代表和群众代表进行两次恳谈。第一次以地域为单位进行恳谈，第二次按功能分经济、社会、城镇建设三个小组进行恳谈。两次恳谈相隔一段时间，让代表和群众有充分的时间熟悉、研究、讨论预算。最后在镇人代会上进行第三次恳谈，并在全体会议上集中审议预案。2009年1月，温岭市人大出台了《关于开展预算初审民主恳谈，加强镇级预算审查监督的指导意见》，将镇级预算民主恳谈正式导入规范化、制度化和法制化轨道。

不可否认，温岭参与式预算实践的有限性也是明显的:一是必要的法律和政策支持仅限于乡镇一级或部门单位预算审议;二是民主恳谈与基层人大制度结合的契合性、实效性仍需检验;三是代表恳谈并不充分，代表的专业化水平有限，审议监督能力有限;四是制度化的常规化建设仍然不足，民主恳谈、财政小组、议案、民众旁听等制度并未上升到法律层面。

三、启示和思考

协商民主理论、阿市和温岭的参与式预算改革为我国公共预算改革提供了新思维，值得借鉴，为此必须从以下方面加大努力:

首先，完善法律体系。在宪法层面，为公民有序参与、监督预算提供法律依据，可考虑增设政府信息公开、正当法律程序原则和公民依法享有对国家政务活动的知情权和监督权等条款。在部门立法层面，确立乡镇一级政府和人大依法编制、审议预算资格。在预算法层面则应当确立公共预算、民主预算和公民参与预算的理念和内容，将公民参与预算制度以规范的形式在预算审议、执行与绩效评估过程等环节确定下来。

其次，构建程序机制。一要构建以宪法为中心的程序机制，采用多种渠道和方式扩大民众的参与广度和深度，让社会各阶层和利益群体在财政预算程序中学会竞争和妥协的技巧，有助于决策结果的理性化、科学化，为公民有效参与预算提供制度平台。二要加强人大制度建设，确保人大在预算编制、审议、监督过程中的权威性和科学性。三要落实预算公开。对有关预算的全部详细内容，除少数关系国家安全、国防、外交等公益以及个人隐私、商业秘密等私密项目外，必须通过出版物、政府公告、政府网站等形式如实向公众公开。预算案、法定预算及预算执行之结果应该以易解的方式有规律地对外公开，使国民易于了解此种资讯;预算审议除涉及国家安全部分应保守秘密之外，应该完全公开，使编制机关与审议机关同受国民之监督;对于预算之批评应该完全自由，并且不得因此蒙受任何不利。施行问责制度，对预算编制、审议过程中的渎职腐败行为依法处理。

再次，提升公民参与自治能力。公民参与自治能力是参与式预算得以实施的重要前提，是预算编制、审议科学民主和预算监督真实有效的必要保证。一方面，公民应该通过各种渠道提升公共决策的参与意识，依托社区、团体等自治组织提高自治能力;另一方面，政府应该加大公民权益宣传和保护力度，依法接受公民监督，及时回复民意，有针对地开展公民参与自治能力培训活动。

［1］ BESSETTE J.Deliberative democracy:The majoritarian principle in republican government［M］//GOLDWIN R A.＆SHAMBRA W A.How democratic is the constitution?Washington D.C:American Enterprise Institute，1980:102 －116.

［2］ ELSTER J.Deliberative democracy［M］.Cambridge:Cambridge University Press，1998:8.

［3］ 陈剩勇.协商民主理论与中国［J］.浙江社会科学，2005(1):28.

［4］ 〔美〕艾伦·希克.现代公共支出管理方法［M］.王卫星，译.北京:经济管理出版社，2000:4.

［5］ 戴激涛.协商机制在预算审议中的贡献:理论及实践［J］.长沙理工大学学报(社会科学版)，2010(1):56.