三峡工程移民补偿政策发展和创新研究

梁福庆

(国务院三峡办移民管理咨询中心，湖北宜昌 443002)

三峡工程移民补偿政策发展和创新研究

梁福庆

(国务院三峡办移民管理咨询中心，湖北宜昌 443002)

在分析三峡移民补偿政策的依据、原则及目标的基础上，回顾了三峡移民补偿政策的发展历程，归纳了三峡移民补偿政策体系的构建，总结了落实和执行三峡移民补偿政策的主要成效及经验，进行了健全完善移民补偿政策的有关理论思考，提出了进一步完善和创新移民补偿政策的有关对策。

三峡工程; 三峡移民; 补偿政策

三峡工程移民补偿政策是指包括三峡工程移民补偿的原则、目标、对象、范围、内容、标准、方式及优惠措施等的一种制度设计。制定和执行科学合理的三峡工程移民补偿政策，有利于保障移民补偿的合法权益，有序推进移民搬迁安置工作顺利进行和按时完成，促进三峡移民安置稳定和库区社会安定［1］。

一、三峡移民补偿政策的依据、原则及目标

1.制定依据

一是法规依据，主要有国家、地方制定出台的有关法律法规，国家部门出台的有关规范规定等。其中:《长江三峡工程建设移民条例》(以下简称《三峡移民条例》)是制定三峡移民补偿政策的专门法规。

二是实物依据，主要是三峡水库淹没调查时登记的淹没实物量。三峡移民补偿投资是按照三峡水库正常蓄水位175米方案，以水利部长江水利委员会调查的库区淹没实物指标为基础，依据分县移民安置规划分项进行具体测算。

2.原则及目标

三峡工程建设，实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或者超过原有水平;以人为本，保障移民的合法权益，满足移民生存与发展的需求;顾全大局，服从国家整体安排，兼顾国家、集体、个人利益;节约利用土地，合理规划工程占地，控制移民规模;可持续发展，与资源综合开发利用、生态环境保护相协调;因地制宜，统筹规划。

3.对象和范围

对象是受三峡水库淹没影响需搬迁安置的城乡移民、城(集)镇新址占地移民及需迁建、复建的城(集)镇、工矿企业、专业项目以及库底清理、地灾防治、环保项目等。

范围是受三峡水库淹没影响及永久占地的处理范围，包括三峡水库淹没区及因水库蓄水而引起的浸没、坍岸、滑坡和其他受其影响的地区。

4.主要内容及标准

第一，主要内容。三峡工程移民的补偿主要有经济性补偿和政策性补偿两种类型，以经济性补偿为主。经济性补偿是通过一定量的实物或资金给予补偿，包括资金补偿、经济资源补偿(如土地、果园、林地等)。政策性补偿是指通过国家有关政策而非实物或资金给予补偿，包括国家的产业政策、投资的倾斜和税收的减免等形式［2］。

(1)经济性补偿的主要内容:一是对因水库兴建而受到损失的移民个人财产进行补偿;二是移民生产、生活资料恢复或重建的补偿;三是城(集)镇、工矿企业迁建的补偿;四是对道路、港口、电信、电力等专业设施的复建补偿。五是环境保护的补偿。

(2)政策性补偿的主要内容:一是给予优惠政策，国家赋予三峡工程移民10多项扶持措施。二是从1992年起实行全国对口支援三峡库区移民工作。三是实施农村移民后期扶持。

第二，主要标准。

(1)移民安置初设规划标准。三峡工程移民补偿标准是由国务院三峡建委管理机构根据国家有关规定，按照三峡水库淹没损失和适当发展的原则组织测算，报国务院批准后执行。

根据《长江三峡工程初步设计水库淹没实物指标调查报告》(以下简称《实物指标报告》):三峡库区175米水位淹没线以下人口84．75万人，淹没房屋面积3473．15万平方米，淹没耕园地41．83万亩。淹没涉及2座城市、10座县城、114座集镇、1632家工矿企业和大量专业项目。国务院三峡建委1998年批准的《长江三峡水库移民安置规划报告》(以下简称《安置规划报告》)确定:三峡库区规划建房人口110．56万人，规划基础设施人口规模为120．88万人，规划复建房屋面积为3688万平方米。三峡工程移民补偿投资总概算按1993年5月价格计算为400亿元［3］。

(2)农村移民补偿的主要标准。三峡库区农村移民安置补偿总投资为60．23亿元，其中用于土地征用补偿费及安置补助费30．20亿元，零星经济林补偿费1．31亿元，房屋及附属建筑物补偿费11．01亿元，基础设施建设补助费(含库周交通)11．12亿元，移民搬迁补助费1．67亿元，小型水利设施补助费0．87亿元，村组副业设施补偿费0．72亿元，过渡时期生活补助费2．28亿元，农村学校搬迁建房补助费0．23亿元，移民智力培训等其他费用0．81亿元。据测算，农村移民人均生产安置费7984元、人均生活补助费600元、人均迁建费用7960元。

上述补偿标准均采用1993年5月的价格水平(静态资金)。考虑到价格波动因素，在不同时期实施的移民项目要计算价差补偿。

(3)国家政策调整及移民规划调整后的补偿标准。2004年，国家土地法律再次修改，提高了农村移民补偿有关标准。2007年三峡移民安置初设规划进行了调整，最终确定三峡工程移民人数为129．64万人，移民补偿静态投资总额为529．01亿元。移民有关补偿具体标准均有较大提高。

5.补偿方式

征地淹没造成的个人财产损失直接补偿到户，集体和公有财产补偿给原业主或原单位。城(集)镇迁建、工矿企业迁建、专项设施复建、环境保护等补偿费，由移民区(县)级以上地方人民政府交给当地人民政府或者有关单位。因扩大规模、提高标准增加的费用，由有关地方人民政府或者有关单位自行解决。

对于农村移民，搬迁费及移民房屋、零星树木、青苗、农副业设施等个人财产补偿费，由移民区县级人民政府直接全额兑付给移民。非个人财产补偿费，交给相关政府或村组。其中，征地补偿费和安置补助费视安置方式分别交付给当地村组、单位或安置区政府，自谋职业安置的移民则直接全额兑付给个人。

二、三峡移民补偿政策体系的构建

近20年来，国务院三峡建委及移民管理机构，湖北、重庆两省(市)及库区区(县)政府及移民局，都分别先后制定了有关移民安置规划、补偿规定、搬迁安置管理办法等移民补偿政策上千个，形成了国家及中央宏观层面、省(市)中观层面及区(县)微观层面相结合，包含移民搬迁安置所有方面的移民补偿政策体系，为以法移民、依法移民、确保移民补偿权益，顺利推进和按时完成三峡百万移民搬迁安置任务奠定了坚实基础。

1.国家及中央宏观层面的移民补偿政策

国家制定出台的50多个有关法规及规定，构筑了三峡工程移民补偿政策体系的基础。其中，《土地法》、《移民安置条例》是建立移民补偿政策体系的基础性法规，《三峡移民条例》是建立三峡工程移民补偿政策的专门性法规。同时，国务院还出台了“两个调整”政策、组织开展全国对口支援三峡库区移民工作、组织实施农村移民后期扶持等优惠政策和重大举措，丰富和深化了三峡工程移民补偿政策内容，提高了移民补偿标准。

三峡工程移民工作实行中央“统一领导，分省(直辖市)负责，以县为基础”的管理体制，国务院三峡建委及其移民管理机构则先后制定出台了上百个宏观指导的移民补偿政策及规定，构建了三峡工程移民补偿政策体系框架，并从宏观层面上指导构建移民补偿政策体系，督促贯彻及落实三峡工程移民补偿政策。其中，《规划大纲》、《移民安置规划报告》、《包干方案》、《关于批准长江三峡工程库区移民安置规划和工程概算调整报告的通知》、《三峡工程库区移民补偿投资价差资金计算及管理办法》是构建三峡工程移民补偿政策及补偿标准的指导性文件。

2.省(市)中观层面的移民补偿政策

按照分省(直辖市)负责的管理职责，湖北、重庆两省(市)人民政府及移民管理部门，根据本省(市)三峡库区移民工作实际，先后制定出台了数百个移民补偿政策及规定，从中观层面上贯彻和推进移民补偿政策的全面落实。其中，《重庆市实施＜长江三峡工程建设移民条例＞办法》是省(市)全面贯彻落实和大力推进三峡工程移民补偿政策及补偿标准的重要文件。

3.区(县)微观层面的移民补偿政策

按照以县为基础的管理职责，库区各区(县)人民政府及移民管理部门，结合当地移民实际，先后制定出台了上千个移民补偿具体政策及详细规定，从微观层面上充实和完善三峡工程移民补偿政策体系，并具体贯彻和全面落实移民补偿政策，顺利推进和圆满完成移民搬迁安置任务。其中，《移民搬迁安置实施管理办法》是区(县)具体贯彻和执行三峡工程移民补偿政策及补偿标准的重要文件。

三、落实和执行三峡移民补偿政策的主要成效及经验

1.主要成效

第一，推进移民任务按时完成，实现了移民阶段安置目标。截止2010年底，三峡工程移民搬迁安置任务全部完成，各类移民工程建设任务全部完成，实现了“搬得出、基本稳得住”的移民阶段性安置目标。累计完成移民投资529．01亿元(静态资金)，建设各类房屋5054．76万平方米，搬迁安置城乡移民129．64万人，其中搬迁安置农村移民55．06万人(外迁安置19．6万人)。完成城(集)镇迁建126座(其中城市2座、县城10座、集镇114座)，城(集)镇基础设施建设如期完成。工矿企业迁建完成1632家，31万职工按政策全部得到安置。1087处文物保护任务全部完成。库区公路、港口、电力、通讯等专业项目复建任务如期完成。移民档案收集、整理、保管符合国家规定。

第二，推进移民计划执行良好，实现“双包干”目标。库区各级政府及移民部门在贯彻落实三峡工程移民补偿政策中，创新移民资金“静态控制、动态管理”，移民资金与任务完成“双包干”等机制，统筹多方资金，力争用较少的钱办较多的事，始终做到移民计划不突破投资规模，移民资金使用不超过计划，做到了529．01亿元移民资金与129．64万移民任务完成量基本匹配，用规划内的移民资金，顺利完成了三峡工程移民搬迁安置包干任务。

第三，依法保障移民补偿权益，促进了移民安置稳定。库区各级政府认真贯彻落实三峡移民补偿政策，坚持执行移民补偿政策及补偿标准不走样，切实保障移民的合法补偿权利。同时，坚持开发性移民方针，落实优惠政策和对口支援工作，坚持移民补偿与发展相结合，促进移民安稳致富。与此同时，在全国率先创新建立了移民补偿资金价差计算及兑付管理办法，保障移民补偿利益不受物价波动影响，切实保障了移民补偿的合法权益，促进了三峡百万移民安置基本稳定。

第四，推进对口支援蓬勃发展，促进了库区经济良好发展。全国对口支援三峡库区移民工作是三峡移民补偿政策的一个重要组成部分，体现了社会主义制度互帮互助，共同富裕的优越性。截至2011年6月底，近18年来全国对口支援三峡库区资金973．3亿元，其中经济建设类项目资金932．7亿元、社会公益类项目资金40．6亿元，相当于同期国家移民投资总额的1．14倍，项目安置移民2．9万人(次)，安排移民劳务9．5万人(次)，为有力帮助移民顺利搬迁安置，改善库区面貌等发挥了重要作用。

第五，推进库区城乡面貌显著改善，促进了和谐库区建设。根据2010年中国工程院公布的三峡工程移民论证及可行性研究结论阶段性评估报告:一是库区县内安置农村移民搬迁安置后，居住条件明显改善，水电路等基础设施和文教卫等公益设施齐全，大多数移民生产生活水平有了较大提高，移民逐渐融入了当地的经济社会体系。二是城(集)镇迁建后，整体面貌焕然一新，居民住房面积扩大、标准提高，基础设施有很大改善，经济总量发展较快。三是库区初步优化了区域产业结构，迁建保留企业得到了较好发展，职工住房条件得到较大改善，多数迁建保留企业职工收入比搬迁前有所提高。四是库区的专业项目复建全面恢复了原有功能，复建规模和等级也得到了提高，有力保障了移民搬迁安置和库区经济社会发展需要。

2.主要做法及经验

第一，坚持以人为本，维护移民补偿权益是核心理念。库区各级政府坚持以人为本，始终把维护移民补偿权益作为核心理念，着力解决好移民补偿问题，使水库移民共享改革发展成果。同时，库区各级政府及移民部门坚持移民为先为重、公开公平公正原则，通过张榜公示等多种形式，做到移民补偿政策公开、补偿标准公开、补偿流程公开、补偿情况公开等，公开公平公正地开展移民补偿政策执行工作，确保移民补偿权益不受损害，保障了移民补偿政策全面落实和执行。

第二，坚持以法移民、依法移民是坚实基础。1993年三峡工程建设伊始，国家就制定、出台了《三峡移民条例》，并在2001年进行了修订。《三峡移民条例》明确了三峡移民方针、补偿政策、安置方式和优惠政策等，为以法移民、依法移民、构建三峡移民补偿政策体系提供了法律支撑。国务院三峡建委和库区各地政府坚持以法移民、依法移民，不断健全完善移民补偿政策，用法律和政策切实保障了移民补偿合法权益。

第三，坚持政府负责、全面监督管理是有力保障。库区各地在移民补偿政策执行工作中，切实加强党委领导、政府负责以及移民综合管理、相关部门各负其责等管理机制，不断健全完善移民管理监督、移民资金监督网络，强化审计、纪检、稽察等全程、全面监督工作，保障了移民补偿政策全面落实和执行，移民资金安全高效使用，移民合法权益有效保护。同时，库区各级政府注重执行移民补偿政策的严肃性、连续性、稳定性和平衡性，切实维护广大移民的合法权益。库区各级政府还制定了一系列推进移民补偿政策顺利执行的配套政策和措施，保障了移民补偿政策全面落实和执行。

第四，坚持移民资金“静态控制、动态管理”是重要方式。三峡移民工作在全国率先创新建立了一套科学的移民补偿资金价差计算制度及管理办法，提出并长期坚持移民资金“静态控制、动态管理”模式，保障移民补偿权益不受物价波动影响，有效地指导库区各地移民管理机构落实和执行移民补偿政策，做好移民补偿资金的结算和销号工作，切实保障了移民补偿政策顺利贯彻落实和移民补偿权益。

第五，坚持与时俱进，不断开拓创新是主要保证。随着科学发展观和以人为本理念的深入推进，国家关注民生、环境保护和移民利益，与时俱进、不断开拓创新和优化移民安置政策，提高移民补偿标准，保障移民安置质量。1999年国家出台了“两个调整”政策，以优惠政策鼓励农村移民大量外迁安置及工矿企业进行结构调整。2004年按新《土地法》标准计算，增加了三峡库区农村移民征用淹没土地补偿费和安置补助费22．95亿元。2006年国家组织实施农村移民后期扶持工作，提高了农村移民后期扶持标准及年限。2007年国家调整三峡移民补偿投资概算，新增投资79．51亿元，为适应国家有关规范调整、提高移民安置质量创造了物质条件。2003年至2008年，国家又新增了3次三峡水库蓄水影响一次性补助资金13．29亿元，保障了移民补偿权益。

四、关于健全完善移民补偿政策的理论思考

第一，成本－收益分析理论的思考。成本－收益分析理论认为，为保证拟建项目达到既定目标，使经济活动追求利润最大化，这就要求收益最大、成本最低。水库兴建为水库移民摆脱贫困带来了机遇，如果移民预期在搬迁后，生产生活条件及公共基础设施能得到较大改善，他们是愿意搬迁并能稳定安置的。因此，努力健全完善移民补偿政策，提高移民预期收益，有利于促进移民顺利搬迁及稳定安置。

第二，公平正义的补偿理论的思考。中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中将“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”作为社会主义和谐社会的总要求。在构建移民补偿政策框架时尤应体现“公平正义”，才能使移民安置能做到“安定有序”。因此，公平正义的补偿理论实质就是要有移民群众最广泛参与的公开机制和参与机制的保障，才能够在移民补偿政策框架中体现公平正义，符合建设社会主义和谐社会的要求。

第三，开发性移民理论的思考。开发性移民理论的实质是着力于移民的安置和可持续发展，并共享水利水电项目效益和改革成果。因此，建立在开发性移民基础上的移民补偿政策，要着眼于移民的生产生活恢复和发展问题，立足于综合开发当地资源，扩大移民生产就业与增收创收门路，积极探索农村移民长效补偿、移民土地入股分红等多种长效补偿机制，把移民安置与库区建设、环境保护、地方经济发展有机结合起来，促使移民与经济、环境、社会协调发展，移民安居乐业，长治久安［5］。

第四，科学发展观与“五个统筹”理论的思考。党的十六届三中全会《决定》提出了“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的“五个统筹”新要求。党的十七大报告又提出贯彻落实科学发展观。因此，要认真贯彻落实科学发展观与“五个统筹”理论，通过建立和创新可持续发展的移民补偿政策，从而坚定库区广大移民群众顺利搬迁和安置稳定的决心，坚定走共同富裕的特色社会主义道路的政治信念，提振库区广大干部群众安稳致富的发展信心。

五、进一步完善和创新移民补偿政策的对策

第一，坚持以人为本理念，努力深化和完善移民补偿政策。在三峡工程后续移民工作中，要坚持以人为本和科学发展观，不断完善和创新移民补偿政策，推进移民补偿政策可持续发展。移民补偿要考虑移民与时代共同进步，共享改革成果，全面考虑移民的生产生活发展和提高、环境保护、可持续发展等因素，从资金补助、政策扶持、项目扶持、社会保障等方面帮助移民安稳致富。

第二，以科学理论为指导，不断创新移民补偿政策。一是要更好地运用成本－收益分析、公正公平的经济补偿、开发性移民、科学发展观等科学理论为指导，进一步深化和创新移民补偿的评估机制，努力完善和创新三峡移民补偿政策，使移民分享水利水电工程效益和改革成果。二是探索解决移民土地“产权残缺”问题，改革完善农地流转制度，建立市场化的补偿模式。三是努力探索、逐步完善水库农村移民长效补偿机制，将农村移民被征用土地的一次性补偿改革为资金或粮食发放的长期逐年补偿。四是认真探索移民入股分红补偿方式，将土地补偿款和安置补助款以资本金方式投入到水电工程项目开发经营中，根据所占股份比例逐年分享水电工程经营效益。五是努力探索和完善智力培训开发、技能安置的移民补偿及安置方式，全面统筹移民智力培训开发经费，完善移民职业教育能力建设和技能培训就业服务体系，推进移民就业和稳妥安置。六是认真研究、制定长江三峡流域生态补偿机制与政策，推进长江三峡流域生态补偿有序进行［6］。

第三，持久深入开展对口支援，深化和完善移民补偿政策。国家及库区各地要继续把对口支援工作作为进一步深化和完善移民补偿政策的重点抓手，持久深入地开展全国对口支援三峡库区移民工作。要以《全国对口支援三峡库区移民工作五年(2008－2012年)规划纲要》和三峡后续工作规划为指导，进一步提高认识，加强领导，健全完善对口支援的长效工作机制和保障机制，优化对口支援环境，努力运用政策支持、资金支援、项目援建、技术帮助、智力培训、移民安置、信息交流等推进库区移民安置稳定、生态环境保护等协调发展，促进移民安稳致富和“三有一新”和谐库区建设目标的顺利实现。

第四，设立三峡移民发展资金，完善移民社会保障体系。建议设立三峡工程移民发展资金，用于移民搬迁后安置区的基础设施建设，创造新的就业机会，以及移民创业、贷款的贴息等。同时，利用移民发展基金建立健全移民社会保障体系，保障移民的基本生活、医疗和养老。

第五，完善移民权利保障制度，确保移民合法权益。为加强移民补偿权利的保障，必须进一步健全完善移民补偿政策制定、实施过程的公众参与、监测评估制度，使移民补偿和安置具有法规政策上的保障性、制定过程的公开透明性、实施过程的规范性。同时，健全完善移民补偿权利的申诉体系及争议的仲裁机制，对移民补偿中出现的申诉要有畅通渠道，及时协调处理，并对争议进行公平合理的裁决，以有效地保护移民补偿的合法权益。

第六，适时制定出台《水利水电工程移民法》。建议国家适时出台《水利水电工程移民法》，从法律上确定建立全国统一的水利水电工程移民管理机构，明确移民补偿的原则、目标、移民补偿标准与安置方式、移民管理机构，移民权利和义务，法律责任等。同时，建立起移民参与和表达机制、利益协调和均衡机制、移民社会保障机制、移民权利申诉及救济机制等，切实维护和保证移民合法权益。

［1］梁福庆．三峡工程移民研究［M］．武汉:华中科技大学出版社，2011．

［2］张绍山．水利水电工程移民补偿机制的发展与改革［J］．水利发展研究，2005(8):12 －15．

［3］卢 纯．三峡移民管理概论［M］．北京:中国三峡出版社，1999．

［4］张宝欣．开发性移民理论与实践［M］．北京:中国三峡出版社，1999．

［5］段跃芳．水库移民补偿理论与实证研究［M］．武汉:武汉出版社，2005．

［6］梁福庆．中国水库移民补偿政策演变及创新思考［J］．三峡大学学报:人文社会科学版，2009(5):10－13．

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1672－6219(2012)02－0011－05

2011－11－19

国务院三峡办“三峡工程移民补偿政策系统整理和研究”［国三峡办计函字(2011)15号］。

梁福庆，男，国务院三峡办移民管理咨询中心研究员，三峡大学经济与管理学院教授。

［责任编辑:刘自兵］