我国水资源保护的立法现状及完善

袁建伟，涂建峰

（1.湖北经济学院 法学院，湖北 武汉430205；2.长江流域水资源保护局 水保护管理处，湖北 武汉430010）

水资源是基础性自然资源，是人类生存环境的重要组成部分，同时，水资源又是重要的战略性经济资源，是一个国家综合国力的有机组成部分。水资源是量和质的高度统一，当前我国既面临水量危机，又面临因污染导致的水质危机。就我国而论，经济能否持续发展，关键因素之一是水资源保护与水污染防治以及水资源能否持续利用。因此，水资源保护工作的成败，对我国国民经济的持续发展具有重要的政治意义和深远的经济意义。[1]而水资源保护工作中的首要问题就是要加强水资源保护的法制建设，以法律保障和推动水资源保护工作的顺利进行。

一、我国水资源保护立法现状

在水资源保护的立法方面，我国已经建立了一个初具规模的水资源保护的法律系统。在《宪法》的总体引领下，《水法》、《水污染防治法》等主干法律，配合以《建设项目环境保护管理方法》、《征收排污费暂行办法》、《取水许可制度实施办法》等法规规章，为水资源保护提供了基本的法律依据。譬如，我国《宪法》第9条明确规定“国家保护自然资源的合理利用……。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”，第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。在宪法规定的基础上，《水法》、《水污染防治法》等法律确立了水资源保护的基本制度，例如水资源规划制度、水资源开发利用制度、水资源管理制度等。同时，国务院也出台了一系列综合以及单项行政法规，其中也涉及到特定水域的水资源保护，并做了专门而详细的规定。

二、水资源保护立法存在的问题

经过多年的努力，我国水资源保护的立法工作取得了很大的成绩，水资源保护的基本制度已经确立，各项水资源保护活动基本上做到了有法可依。但是，由于立法背景、立法技术以及多方面因素的制约，水资源保护立法的不足和缺陷也非常明显，主要表现在：

（一）水资源保护的认识存在偏差，综合性立法缺失。我国目前仍然采用资源立法和污染防治立法二元的立法模式，在此模式之下，资源立法的宗旨基本上是以水资源的开发利用为核心，污染防治立法的宗旨则是以水污染防治为核心。实际上，水污染防治是水资源保护的重要内容，由于把水污染防治和水资源保护人为的割裂，导致在立法和实际工作都存在很多的弊端。第一，忽视了水资源保护的应有内容，缺乏对水质水量统一管理、水资源开发利用与水环境保护协调发展的综合考虑。第二，没有摆正水污染防治在水资源保护中的地位，导致实际工作中部门之间的分工不协调、利益冲突等。典型的表现就是在水域纳污能力的评价中，水行政部门提出的限制排污总量意见对环保部门的约束力在法律上不明确，各地做法不一，极大影响“纳污总量红线”的执行。①第三，由于二元立法模式所带来的职责分工不明问题，导致实践中水行政部门与环保部门在水质监测、信息收集与共享、执法配合等方面存在诸多问题，譬如监测设施重复建设，信息不能共享等。这些问题的存在极大地妨碍了水资源保护工作的开展。

（二）相关法律法规之间缺乏体系性与协调性，重叠、交叉乃至冲突现象仍然存在。其主要表现在：首先，部门立法与单一性立法比重过大。由于立法机制与立法技术上的原因，涉及水资源的立法很难突破部门立法和单一性立法的框架。由于有关法律的不完善以及部门立法的影响，水资源保护中实际起作用的是大量单一性行政法规与部门规章。同时，过于注重部门利益加重了立法的体系性缺陷，甚至导致法律冲突。其次，区域立法、区域分段流域立法与整个流域水资源保护的不协调。在水资源保护的大量区域立法中，各地的立法质量上存在较大差异，重复性立法较多，自主性立法较少，区域间有关水资源保护相关法律规范不一致或不衔接。

（三）现有水资源保护立法的规定较为原则，立法质量不高，欠缺可操作性。主要表现为：1.各管理部门之间的职权范围不明。由于我国目前行政机关的设立都没有专门的组织法，各部门的职权都是由各部门自己先制定方案，后报经国务院批准，各部门难免从自身利益出发来考虑问题，从而忽视整体利益，造成权力设置的重复或空白，只有分工没有协作。2.一些管理机构的法律地位不明，职权不定，难以实现法律规定的管理目标。譬如，关于流域水资源保护，《水污染防治法》的规定前后相互矛盾。该法第四条规定：“……重要江河的水源保护机构，结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。”而根据我国目前的机构设置，水行政主管部门下设水资源保护机构，根本没有什么水源保护机构。然而从《水污染防治法》关于流域水污染防治的其它规定来看，显然流域水污染防治就是流域水资源保护机构的职责。[2]

三、水资源保护立法的完善

（一）明确水资源保护的立法宗旨

立法宗旨，是水资源保护立法工作的核心，是水资源保护立法所欲实现的目标，也是法律关系主体必须遵守的共同准则。如何认识我国水资源保护的立法宗旨，笔者认为可以从我国相关水资源保护的法律规范中进行考察。目前，我国现行的有关水资源保护的法律主要有四部，它们是 《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》以及《水土保持法》。无论是在水资源保护立法中还是在水污染防治立法中，其立法宗旨都同时包括以下两点：一是保护水资源或保护水环境，二是促进经济和社会可持续发展。具体来说应当从以下几个方面理解：

1.合理利用和保护水资源

我国水资源短缺且分布不均，因此应当全面规划、统筹兼顾、综合利用、讲求效益。此外，不能仅从经济效益的角度利用、开发和保护水资源，更应视其为自然环境的构成要素，从生态效益的角度保护水资源，开发其生态功能，促进生态环境的好转。

2.保障水安全

水安全是指 “在不超出水资源承载能力和水环境承载能力的条件下，水资源的供给能够在保证质和量的基础上满足人类生存、社会进步与经济发展，维系良好生态环境的需求。”[3]当前我国既面临水量危机，又面临因污染导致的水质危机，因此，在水资源保护过程中应当把“水安全”作为其核心价值。

3.促进社会全面协调可持续发展

水资源作为环境要素和自然资源的重要组成部分，只有得到合理、节约利用和有效保护，才能更好地满足人类社会发展的需要，保护好水资源是人类社会可持续发展的重要前提。因此，在中国的水资源立法(包括法律法规的制定、修改和完善)、执法、司法以及法律监督等与水资源保护有关的过程中，都应当摒弃传统的强调经济发展优先的思想，废除“经济利益优先”的传统理念，将可持续发展思想作为中国水资源保护与其他环境要素保护的指导思想，切实做好水资源保护工作，以保护人类赖以生存的自然资源，为社会经济发展提供坚实的物质基础。

（二）制定水资源保护的专门法规

现行法律中，《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》以及《水土保持法》都对水资源保护作了相关规定，但是，从理论与实践上看，水资源保护与水土保持、环境保护与水污染防治显然都不是同一层次的问题，在立法上也应有不同的法律效力等级，才有利于对不同的行为形成规范体系，目前这种立法模式显然不能满足水资源管理与保护的需要。而且，这几部法律关于水资源保护的规定过于原则，可操作性不够，缺乏相应的配套法规，特别是缺乏程序性规定，致使一些法律制度的适用范围不明、具体实施时困难重重。尤其是在我国目前水资源管理与水污染防治的二元立法模式之下，法律的这种原则性导致的权责不明、可操作性不强的缺点被显著放大，造成实践中水利、环保、国土、农业等部门都承担水资源保护的职责，形成“多龙治水”的局面，②导致水资源保护的效果极差。因此，为了更好有效的推进水资源保护工作的深入，应当基于水资源保护的一元立法模式，制定高层次的水资源保护的专门法规，把水污染防治纳入到水资源保护中去，对水利、环保、国土以及农业等部门的相关职责与地位予以明确。

（三）完善水资源保护具体制度的设计

《水法》和《水污染防治法》是我国目前有关水资源保护的最重要的法律，为了细化《水法》和《水污染防治法》的原则与制度，协调《水法》和《水污染防治法》之间模糊甚至矛盾的规定，使水资源保护的的立法更加明确、更具有操作性，抓住水资源保护的重点，应当注重以下几个制度的设计。

1.水功能区管理制度。强化水功能区划的法律地位，按照《水法》要求，在完成水功能区划、核定纳污能力、提出限排意见后，如何进一步以功能区管理为载体，开展水资源保护工作，缺乏具体有效的制度，应针对不同水功能区，根据功能要求，提出和明确相应的管理要求；明确水功能区划对涉及水资源开发、利用、保护规划的约束力。

2.入河排污口监督管理制度。入河排污口管理是水污染防治的重要抓手。实际工作证明，加强入河排污口的监督管理是开展水污染防治工作的有效手段。加强入河排污口设置审批管理，考虑结合取水许可、用水定额等措施，控制用水、减少排污；通过入河排污口的监控以及水功能区水质的检测，能够随时了解各水域的水质情况，制定针对性的防治措施。

3.生态补偿机制。对于上游地区过度开发利用，出境水质超过管理目标的，要按照超标程度给予下游相应补偿；对于上游地区限制开放利用、影响经济发展，使得出境水质好于管理目标的，下游地区也应给予上游相应补偿。

4.饮用水源地保护制度。水利部门应发挥水量和水质并重、流域和区域兼顾、城乡统筹的工作优势，加强监测，强化监督管理，采取综合措施，保护水源地，保障饮水安全；明确、细化水源地保护区的等级设置以及保护措施。

5.建立水生态修复与生态用水制度。区别对待缺水地区与丰水地区水资源保护情况，充分利用水资源综合规划成果，合理配置生产、生活及生态用水，保障河流生态基流、湖泊和地下水合理水位，维护水生态系统安全；增加水生态修复的资金投入。

注 释：

① 《水法》第32条规定：“县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定该水域的纳污能力，向环境保护行政主管部门提出该水域的限制排污总量意见。”但是，这种意见对环保部门的约束力如何并没有明确，导致实践中执行效果很差。之所以产生这种问题，原因就在于水资源保护与水污染防治分离的立法模式与观念。对此，《武汉市水资源保护条例》做了有益的尝试，其第28条规定：“水务主管部门应当按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定该水域的纳污能力，并向同级环境保护主管部门提出限制排污总量意见。环境保护主管部门应当根据限制排污总量意见，制定排污量削减计划下达到排污单位，并负责检查计划落实情况，监督排污单位达标排放。……”这一规定基于水资源保护的一元立法模式，把水污染防治纳入到水资源保护规划中去，既明确了权责，又具有可操作性。

② 国务院在批准水利部、环境保护部、农业部等部门的“三定方案”的过程中，曾经对于各部门之间的职责交叉与冲突、职责分工等做了一定的调整与明确，但是这种调整是建立在水资源保护的二元模式之下的，不能完全解决各部门之间的职、权、责不协调的问题。

[1]于惠春,于焱.完备水法构建与水资源保护研究[J].行政与法，2006，（3）.这种观点日益受到党和国家高层的重视，2011年的中央一号文件就把水资源提到“关系经济安全、生态安全、国家安全”的战略地位上来.

[2]吕忠梅.长江流域水资源保护立法研究[M].武汉大学出版社，2006.68.

[3]郑通汉.论水资源安全与水资源安全预警[J].中国水利，2003，（6）.