社会转型期定位法治政府

李茂春，吕丽梅

（1.中共江西省委党校 法学教研部，江西 南昌330003；2.中共张家口市委党校 法学教研部，河北 张家口075000）

党的十五大报告第一次深刻地阐述了依法治国的涵义，把依法治国确定为党和国家领导人民治理国家的基本方略，提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的历史任务。当前，我国的改革、发展正处于关键时期，改革在广度上已涉及经济、政治、文化等所有领域，在深度上已触及人们具体经济利益。任何一项大的改革举动都可能带来正、反两方面的社会集群效应。[1]所以，在当下的社会转型期，产生了大量的突出的社会矛盾。如何定位法治政府非常重要。

一、社会转型的内涵及其特点

“社会转型”是一个浩大的工程，它不是凭空来的，是历史发展必然要经历的阶段。关于 “社会转型”的含义，在我国社会学学者的论述中，主要有三方面的理解：第一个转型是经济转型，指从原来计划的、管制的统一僵化的体制转向一个宽松的、有弹性的相对自由的体制。即指体制转型，从计划经济体制向市场经济体制的转变。第二是指社会结构变动。社会转型的主体是社会结构，它是指一种整体的和全面的结构状态过渡，而不仅仅是某些单项发展指标的实现。其具体内容至少应该包括结构转换、机制转轨、利益调整和观念转变，而且这种转型的实现不像我们当初建立社会主义制度那样通过暴力的强制手段或大规模的群众运动，而主要是通过发展生产力和确立新的社会经济秩序来完成的。三是指社会形态变迁，即指中国社会从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从封闭性社会向开放性社会的变迁和发展。

社会转型时期存在以下特点：

（一）公民的权利观念和法律意识逐渐增强。我国改革开放迄今三十多年，我国社会已发生了巨大而深刻的变化。在市场经济条件下 ，市场主体之间身份独立、地位平等、意志自由，自然培养了他们的平等观念。特别是当前社会呈现出高度的流动性，汹涌的城市化进程正在将农民从土地的束缚中摆脱出来，安土重迁的他们正在成为具有权利意识和平等意识公民，近年来出现的新型宪法诉讼性质类型的如四川的身高歧视案、安徽的乙肝歧视案、山东的五学生诉教育部高考平等招生案，已充分证实了公民平等意识之强烈,从而带来了许多社会性权利的保护。

（二）“新民权运动”带来法律制度的重大变革

当前，扑面而来的全球化浪潮不仅仅是经济的全球化，还包括信息全球化、政治、思想文化及观念的全球化。特别是随着无国界的互联网、通信等技术的日新月异的发展，以及新闻媒体的逐步有限的开放,使得维护自身权益的所谓 “新民权运动”蓬勃兴起。新民权运动体现的是在法治建立而又不完善的时代，遭到不公正对待的个别民众，在媒体、网络、公共知识分子的参与下，透过与司法、政治部门的互动，维护个人最基本的权利的一种努力，这些权利包括人身权利、财产权、参政权、平等对待权等等。

（三）突发性群体性冲突成为一种新的动向

社会转型期的矛盾大多是存在于不同利益群体之间的矛盾，因此，一旦出现利益矛盾，就不单单是个体性利益矛盾，而是群体性利益矛盾，这种群体性利益矛盾，往往造成群体性事件的增多。特别是很多矛盾都是由于政策性因素所引起，涉及的对象也往往是一个群体，他们住在同一地区或在同一单位，有相同的利益受损的背景，只要有人挑头，马上就群起响应。比如，企业倒闭破产、职工下岗待岗、拖欠职工工资、打白条、农民负担过重、土地承包、征地拆迁安置、医保改革等，这些问题往往带有普遍性，涉及到很多人的切身利益，如果处置不当，就会引发群体性事件。

二、面对社会转型期法治政府存在的问题

在转型中，宏观行政环境的变动性、复杂性、无序性增加，政府的适应能力经受持续的挑战，单一制国家结构下行政权力的合理集中、权力的纵向运行与同一层级行政权力之间的彼此协作和约束，一时还难以达到比较合理的均衡。相应地，政府很有可能对自身的角色定位不明、职责把握不准、职能履行不力，而出现政府能力缺位与越位等错位现象。[2]在中国这样一个复杂的社会，中国政府治理能力的强弱对于中国的现代化进程具有特殊重要的现实意义。

（一）依法行政面临诸多体制性障碍

“法治诞生于法律机构取得足够独立的权威以对政府权力的行使进行规范权力的时候。”[3]目前，我国的法律之所以还不够刚性，和我们政治体制改革没有到位有很大的关系，许多部门的职能关系没有理顺。比如有的地方和部门党政不分，以党代政的现象依然存在，不仅加重了以言代法，以权代法的情况，还导致有责任的没有权力，有权力的没有责任，行政活动的法律后果无人负责，或人人都有责任，反而追究不了任何人责任的情况。再比如行政、立法、司法三机关虽然是分工负责、互相配合、互相制约，但实践中往往出现分工不清、配合失调、监督制约不力、不当。重要的是行政权有时候会干涉司法权，司法机关难以真正依法独立办案。还有下位法与上位法相抵触，同一位阶的法律规范之间相互冲突，严重损害了法制的权威。如对个体户的管理，涉及到工商、税务、物价、卫生等多家执法部门，由于对同种法律行为有多种不同执法依据的交叉，客观上容易造成行政执法者不作为、乱作为或难作为。

（二）制度建设不够完善和系统

社会管理得好与不好的区别不在于社会当中有没有矛盾，而在于制度是否能容忍矛盾和冲突。实际上，好的制度不是消灭冲突，而是能够容纳冲突，并用制度化的方式解决冲突。美国著名政治学家亨廷顿指出,“国家之间的最重要差异在于政府的有效程度,而非政府形式；一个低效的政府不仅是无能的政府，而且是一个坏政府”。[4]我们所说的制度就应该是相互有机连接的这么一套网络和系统，制度建设的重点应当从过去更多的要素的建设转向体系化的建设。

（三）行政决策程序和机制不够完善

首先，决策权力过度集中，“一把手说了算”，“一言堂”等现象依然存在。造成行政决策往往依赖于领导意志、个人意志。其次，在一定程度上存在行政决策程序透明度不高，政务不公开的现象。公众无法了解政府决策内容，不能行使合法的知情权和社会监督权。再次，在执行决策时，有的行政机关在实际工作中“有令不行，有禁不止”，甚至为了小团体利益或个人利益而人为地搞出各种各样的 “对策”、“土政策”、“潜规则”，阻碍了决策的正确贯彻和有效实施，损害了决策的严肃性和权威性。

三、社会转型法治政府扮演的角色

（一）民主行政角色

我们的政府应该而且必须是民主的政府。民主是现代政府的内核，也是现代政府的生命和灵魂。民主行政，就是坚持为人民行政、靠人民行政，通过一系列的制度和机制，支持和保证人民行使当家作主的权力。现在，公民一直沉睡的民主意识被激发，自主自发的政治参与、人大代表敢于说话、公众通过听证形式参与公共政策制定已成为新时期公民宪政努力的主要形式。[5]比如，与群众利益密切相关的重大事项，应通过公示、听证等制度，扩大人民群众的参与度。

（二）服务行政角色

服务政府。从某种意义上说，政治现代化和民主化的过程，也是一个从管理政府不断走向服务政府的过程。树立“人民是创造财富的主体,政府是创造环境的主体”的理念。服务政府体现在许多方面，比如我们政府要积极地提供更多的社会公共品，特别是在公共基础设施、环境保护、生态平衡、义务教育、科技基础研究、公共安全、社会福利等方面，为社会提供市场机制所不能提供的公共产品和服务,政府要通过提供更多的社会服务，来增进公共利益。

（三）责任政府角色

建立责任制政府是现任政府的一大举措。法治政府首先应该是一个责任政府，一个能接受公众问责的政府。为了体现“以民为本”的执政理念，致力于建立责任政府，于是政府官员问责制应运而生，一些政府官员因承担各种责任事故纷纷落马。问责制是在2003年SARS危机中激活起来的，当时政府为扭转控制SARS不力的被动局面、恢复公信力，相关人员进行了问责。2004年国务院颁布 《全面推进依法行政实施纲要》，官员问责制才全面推行。问责制正成为中国建立法治政府的途径之一。

（四）透明行政角色

透明政府的实质是政治信息的公开性和公民的政治知情权。政府的透明程度直接关系到政府决策的科学化和民主化，关系到公民的有序政治参与，关系到公民对政府官员的有效制约。随着政府推行政策向依靠其公信力的转型，透明成为新的凝聚人心的政府行为方式。事实上，政府在一些敏感的公共事务上，与其让谣言占领信息的传播渠道，降低行政权威，还不如以积极、透明的姿态面对社会，反而更能得到公众的理解和支持。

（五）廉洁行政角色

廉洁是现代政府的本质。政府没有自己的私利,管理的是公众的财富。一个政府要成为对人民负责的政府,必须在服务大众的实践中力求廉洁,并在廉洁的基础上实现高效。我们一直把建设廉洁政府作为目标之一,并不断改革政府行为。例如党中央和国务院作出的改革出访礼宾仪式,规定党和国家领导人出访不再举行送迎仪式的决定。应该说，就是按照廉洁政府的要求所进行的努力。廉洁政府要求公职人员勤政廉洁，特别是领导干部更要率先垂范。因此,一个良好的政府必须是一个廉洁的政府。每一个政府机关、每一个公务员必须有高度的责任感，搞好自身的廉政建设，真正树立起廉洁行政的形象。

（六）法治行政角色

法治政府建设至少包括三方面的内容：（1）行政组织法治。主要表现为行政组织及其行政人员管理的法治。（2）行政运行的法治。即国家行政机关的行政行为均依据法律，并遵循法定程序。（3）行政法治监督。即国家行政应当处于严密和强有力的监督网络中，国家行政机关及其公务员的违法行政都能够被及时发现和纠正。同时对因此受到不法行政侵害的行政相对人实行相应的法律救济。

法治是现代政府的手段，用法律规范社会，也规范自己，是现代政府的发展趋向。现代社会是一个有序发展的社会，法治的实质是秩序。一个政府，既应当是秩序的建立者，更必须是秩序的遵行者。政府遵循秩序比公民遵循秩序更关键。法治并不能直接提升某个时期的经济增长速度，法治追求的是发展的协调，是通过表达利益诉求和协调利益纷争，在整体上推动经济的发展、进步。

[1]于广东，陈东亮.科学定位政府角色，增强构建和谐社会能力[J].茂名学院学报，2006，（5）.

[2]黄建洪.论中国社会转型期的政府能力弱化与治理[J].四川行政学院学报，2010，（1）：29.

[3][美]诺内特，塞尔兹尼克.转变中的法律与社会[M].张志铭，译.中国政法大学出社，1994.59.

[4][美]亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，译.北京三联书店，1989.

[5]蔡定剑.中国社会转型时期的宪政发展[J].华东政法学院学报，2006，（4）.