市级税务稽查风险控制路径探讨

2012-08-15梁萍

湖北经济学院学报·人文社科版 2012年11期

梁萍

（湖北经济学院财政与公共管理学院，湖北武汉430205）

1.引言

在税务稽查实践中，已出现大量税务执法过程中的法律纠纷，税务稽查风险伴随着经济规模的不断扩大而显现出风险程度的加大，由于税务稽查工作的复杂性和特殊性，成为征纳关系中的矛盾焦点，税务稽查人员作为征税的法律主体，他们的稽查行为和能力，代表国家的形象和意志，如果税务稽查执法行为上存在过失或者不当，就会造成国家或税务行政相对人的财产损失或者人身伤害，从而产生经济赔偿责任或者承担行政责任、刑事责任的风险[1]。

2.市级税务检查风险控制路径

为了降低稽查风险，维护国家和纳税人的合法权益，根据我国的市级税收的稽查实践的经验和教训，风险控制主要有以下几条路径：

2.1 提高稽查人员综合素质，依法履行职能

税收监管法律律体系建立和完善，必然要求税收执法检查人员不断提高自身综合素质，需要建立一支法制道德观念强、作风严谨、业务精通的执法队伍，只有依法治税，才能维护国家税法，体现三公原则；只有不断提高自身综合素质，才能很好的驾驭和防范税收执法风险。

2.1.1 引入竞争机制，提升队伍执法能力

市级税务机关要根据稽查的业务特点，科学设置岗位职责指标，引入合理公平有序的竞争上岗机制，促进人员结构的合理化，加大推行稽查人员能级管理制度步伐，充分挖掘干部潜能，激发稽查队伍的整体活力，推动稽查队伍综合素质的提高。

要根据稽查事业的发展需要，不断为稽查事业补充新鲜血液，优化稽查机构的年龄结构、专业结构。支持和鼓励稽查人员积极参加专业资格考试，比如注册会计师、注册税务师、计算机等级等专业资格考试，提高专业人才业务技能。

税务稽查部门每年要根据稽查工作的需要，科学制定稽查人员的培训计划，通过局内组织的理论学习、案例分析点评、纳税人实地检查、委托高校培养等多种多样化培训形式，不断提高稽查队伍的综合能力，打造一支适应形势发展的高素质稽查干部队伍。

2.1.2 爱岗敬业、公正廉明依法履行稽查职责，是风险控制的基本要求

市级税务稽查部门由于与纳税人工作交往频繁，金钱美色等诱惑形影相伴，极易诱发腐败，为了防止税收执法人员滥用权力，在市级税务机关内部，首先要通过各种正反案例的教育，不断提高税务稽查部门人员的职业道德修养，强化廉政教育，预防职务犯罪，增强廉政法制意识，牢固树立宗旨意识，自觉维护和执行各项廉政制度，始终保持为税清廉的良好形象。无论承办哪一类案件，对待任何当事人都应当保持清醒的头脑，客观公正公平处理纳税检查事宜。

2.1.3 熟悉税收法规，熟练运用现代稽查方法和手段

税务工作涉及面广，势必要求税务人员不仅要精通应用税法中的实体法，还要熟练掌握税法中的程序法；只有这样，才能保证征税或处罚行为的合法性，减少税务行政纠纷的发生。

随着计算机技术的普及，各行各业都广泛的应用了计算机技术和财务会计软件，税收征管和稽查也进入了信息化时代，势必要求稽查人员要全面掌握应用计算机，同时对有关管理软件也要全面了解，熟悉每一个功能按钮，以利快捷的查账，及时发现问题，还要求稽查人员精通税收业务，熟练掌握经济管理理论知识，通晓计算机网络知识，达到提高执法质量，降低税收执法风险目的。

2.2 完善税务稽查法律制度

2.2.1 建立健全完善税务稽查制度

在国家税务总局新颁布的《税务稽查工作规程》的基础上，需要建立《税务稽查质量标准体系》，明确和统一各级税务稽查部门的内设机构，制定工作行为规范和工作制度，主要包括稽查人员岗位目标管理及考核、稽查分析选案标准、违法案件取证规范、稽查审理、违法案件执行、案件举报管理、档案管理、稽查成果分析使用、稽查执法检查、稽查与征收管理互动协作、稽查人员等级、稽查工作廉政纪律等制度，使税务稽查工作有章可循、有规可依，防止随意性和盲目性。

2.2.2 强化稽查税收规范性文件审查和管理，防止滥用税收政策

市级税务机关要认真落实《税收规范性文件管理办法》，严格执行会签、备案、公告制度。凡未经政策法规机构会签的税收规范性文件一律不得出台，确保税收规范性文件的制定符合法定程序和权限，杜绝在没有法律、法规、规章和上级规范性文件规定的前提下，擅自增加纳税人的义务和税务机关的权力，杜绝越权制定延缓征收、提前征收和减免税政策，防止越权征收行为的发生。

2.3 明确定位税务稽查工作职能，实现执法意识转换

市级税务部门要明确稽查工作的主要职能是稽查执法，而不是完全为了增加税收，市级稽查部门要通过制定科学的考核办法，将考核重点从收入任务转为稽查质量，着重完善稽查工作质量考核指标体系。比如：稽查准确率、稽查任务完成率、结案率、处罚率、查补税款（罚款）入库率、稽查文书使用合格率、执法程序规范率、税务行政复议（诉讼）胜诉率。稽查计划、稽查报表、稽查案卷档案等[2]。

要科学设计稽查工作流程图，明确实施税务稽查前后各阶段所要做的工作，以及完成阶段工作的质量标准、时限要求、手续程序等，并确定相应的标准分值，考核到具体案件、具体环节、具体岗位、具体人员，从而增强税务稽查执法程序的可操作性，最后将考核与奖惩结合起来，做到责、权、利有机衔接，使每个税务干部各尽其职，各负其责，各有职权。

建立稽查办案专项经费和办案奖励基金，根据重要案件查处情况和执法考核指标完成情况，对稽查单位或办案人员给予鼓励，调动广大干部查处大要案件的积极性。通过在稽查办案经费使用和稽查考核指标上向“专司”职能上的倾斜，不断加大稽查力度、深度，达到从根本上扭转稽查工作观念，推动税务稽查法水平、执法质量、执法效率的提高。

2.4 建立税务稽查风险预警机制

2.4.1 税务内部监督约束机制建立，有利于各岗位间形成有效的权力分解和制衡机制

首先，要完善建立市级税务稽查部门内部的监督制约机制。形成税收稽查各环节之间的相互监督、相互制衡机制。合理分解分配执法权力，按照互不交叉的原则，做到专业分工，职责到人，建立起一个科学、严密、高效的岗责监督制约和协同体系，既发挥各岗位协同和整合作用，又在各岗位间形成有效的权力分解和制衡机制。

其次，税务稽查执法监督工作要做到经常化、日常化，把执法监督工作纳入税务稽查部门日常目标考核中。经常性的开展税收执法检查，比如，是否存在违反国家税法规定的涉税文件、是否存在对依法应当移送司法机关的违法案件不移送等，便于及时纠正执法偏差，规范执法行为。

最后，要在各税务机关内部制定一些新的补充制度，如执法监督考核奖惩办法，保证责任制、追究制的落实。把注重税收效率的考核变为注重执法质量和水平的考核；把注重结果的考核变为稽查过程的考核。

2.4.2 税收稽查执法风险补救机制的形成，便于税务部门增强自我纠错能力，维护纳税人的合法权益

补救机制是税收行政执法部门在做出具体行政行为前后，能够及时发现和纠正不当执法行为的能力。要求市级税务稽查部门在具体执法过程中随时纠正偏误，在做出最后决定前可由税务行政执法之外的法规部门全面、系统地检查全部执法过程，审查执法的主体、程序、内容和形式是否合法，引用法律文件是否有误，执法目的是否正当，其他方面是否还有瑕疵等等。另一方面要求在税务行政复议过程中要不断纠正偏差。一旦发生税务行政复议案件，复议机关必须严肃对待，严格执行税务行政复议制度，提高复议质量，对纳税人的复议申请该受理的要受理，对税务违法行为该撤销的要撤销、该变更的要变更，以充分发挥复议环节的监督职能，增强税务部门自我纠错能力，维护纳税人的合法权益。

2.4.3 完善税收行政执法协税护税机制，合力共同打击涉税违法犯罪

市级税务要建立以政府领导、税务主管、部门配合、社会参与、司法保障、信息化支撑为主要特征的协税护税机制，营造全方位的社会性协税护税网络，提高社会综合治税水平，形成预防和避免执法风险发生的有效屏障。首先，要从法律上进一步明确各政府各部门的权力、义务和法律责任，实现以“工作协调”为主向以“法律协调”为主的转变。对法律规定不明确的，或只规定了权利、义务而没有规定法律责任的，应尽快予以完善，以保证协税护税工作依法进行。其次，税务机关要依法争取各级党政领导的支持，做好请示汇报，宣传引导，释疑解惑工作，充分发挥他们的组织、协调作用。第三，要加强与公安、审计、工商、银行等部门的沟通、协调与配合，建立统一规范的联系制度和联席会议制度，形成合力共同打击涉税违法犯罪。第四，要进一步加强税收宣传，增强全民税收意识，调动群众协税护税积极性。

2.4.4 积极推行税务稽查执法责任制

在明确执法部门职责、规范执法程序的基础上，对执法不当行为，要追究稽查人员责任督促他们增强责任意识、提高工作效率和质量，尽量减少或避免工作失误，更好地依法办事、依法行政。推行执法责任制，要定期组织以执法质量为主要内容的执法岗位相互之间、上下之间的内部考核。以税收执法总体目标为基础，将各项执法指标逐一量化，并细化分解到每个岗位和个人，制定切实可行的考核标准，严格兑现奖惩。还要组织纳税人和社会各界对执法人员的执法情况进行外部评议。

2.4.5 规范税务稽查执法程序

严格按照稽查执法程序开展税务稽查，要求市级税务机关稽查人员在执法过程中严格按法律规定的执法程序办案，以合法有效的程序保障税款及时足额入库。

在选案环节，健全选案管理办法，对于选案的评价指标、计算方法和结果要予以公示。统一稽查取证标准，保证取证行为的合法性和提高证据的证明效力[3]。强化首查责任制的落实，增强执法责任心和责任感；对涉及自由裁量权的相关规定要进一步细化和量化；建立与税政、法规等部门的联系制度，适时召开联系会议；完善和执行好由审理部门、稽查局和市局审理委员会组成的三级集体审理会议制度。