促进经济发展方式转变的财税政策选择

汤 坤

（安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠233030）

一、经济发展方式转变的目标体系

笔者认为，经济发展方式转变的目标体系可以概括为如下六个方面：第一，推动经济增长方式向高效集约、要素组合优势充分发挥、可持续的格局转变；第二，产业结构向技术含量较高、服务业比较发达、整体竞争力较强的格局转变；第三，认真贯彻落实“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予少取放活”的基本方针，将城乡关系转变为城乡优势互补、良性互动、统筹发展的格局；第四，将区域发展转变为特色优势明显、区域发展比较均衡、基本公共服务实现均等化的格局；第五，立足资源节约、环境保护和协调发展，把节能减排作为经济结构调整、转变发展方式的重要抓手和突破口，促进人与自然协调发展；第六，深入实施科教兴国战略，提高自主创新能力是转变经济发展方式的强有力支撑。

二、促进经济发展方式转变的财税政策选择

加快转变经济发展方式，促进经济社会全面协调可持续发展，公共财政必须提高科学性、完整性和系统性。笔者认为应该从以下几个方面着手：

（一）改革完善体制机制，转变经济增长方式

一是加强政府经济调节职能，必须确定政府经济管理权限，按照市场经济要求，政府退出经济管理范围，交给市场去管理。按照市场经济的要求继续推进政企分开，同时积极推进政资分开，建立管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，把政府经济职能真正转变到以宏观调控为重心上来。在我国市场经济条件下，政府经济调节职能得到加强，政府可以利用经济手段为全社会提供更多社会需求的公共产品。只有加强政府经济调节职能，才能建设我国公共财政，才能推动经济社会又好又快地发展；二是改革和完善现行的统计核算体系，建立健全充分反映环境成本、社会成本和综合成本的指标核算制度，科学核算经济活动的产出和成本；三是严格环境治理，建立以经济手段、法律手段为主的资源节约和环境保护机制，严格管理，强化执法和监督，推动污染治理的企业化、市场化；四是合理引导消费，提倡节约，严格惩治浪费，提高公众的资源忧患意识和节约意识，倡导崇尚节俭、合理消费、适度消费的理念，以节约资源的消费理念引导消费方式的变革。

（二）推动产业结构优化升级

1.实施科技重大专项，推动国家重点实验室和科研机构能力建设。促进战略性新兴产业和服务业加快发展。大力支持中小企业特别是小型微型企业发展。加大科技投入，优化科技支出结构，保障科技重大专项实施，大力支持基础研究和重大关键技术研究开发。加强重点节能工程建设，推广节能产品。加快发展新能源、可再生能源和清洁能源。建立健全排污权有偿使用和交易政策体系。将草原生态保护补助奖励政策覆盖到国家确定的全部牧业、半牧业县。大力支持战略性新兴产业和现代服务业发展。

2.完善结构性减税政策，促进企业发展。降低部分进口商品关税，增加能源资源产品、先进设备和关键零部件产品进口。落实提高增值税和营业税起征点等减轻小型微型企业税费负担的各项政策，继续实施对小型微利企业的所得税优惠政策。在上海的交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点的基础上，稳步扩大试点范围，促进服务业特别是现代服务业发展。扩大物流企业营业税差额纳税试点范围，对蔬菜的批发、零售免征增值税。落实好其他各项税费减免政策，促进产业结构调整升级。取消不合理、不合法的涉企收费项目，全面清理规范公路收费，减轻企业和社会负担。

（三）统筹城乡协调发展

1.提高城乡居民收入，努力扩大消费需求。继续实施更加积极的就业政策，支持落实企业职工最低工资制度，促进提高低收入者劳动报酬。加大财政投入，落实相关财税政策措施，促进增加农民收入。实现新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度全覆盖，提高城乡居民最低生活保障水平以及部分优抚对象待遇，进一步提高企业退休人员基本养老金。大力支持商贸流通体系建设，为城乡居民创造良好的消费环境。发挥财税政策稳定物价的作用，努力保障实现粮食稳产增产，加强重要商品物资储备和投放，做好生活必需商品、重要原材料进口，落实减轻物流企业税收负担的相关政策，完善公路收费政策，切实降低流通成本。健全社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，落实好城乡低保对象、农村五保供养对象以及大中专院校家庭经济困难学生等补助政策。

2.合理明确中央与地方的事权和支出责任，并逐步将其法规化，从而完善城乡统筹发展的体制基础。为使各级政府职能和财政支出责任“既不缺位，又不越位”，适应市场经济客观需要，应按照法律规定、受益范围、成本效率、基层优先等原则，合理界定中央与地方的事权、财权和支出责任。税费制度、税基配置与事权划分形成合理呼应关系。对农业、教育等关系国计民生的重要事务，尽管具体管辖事权在地方，中央可通过一般性转移支付和专项转移支付给予地方适当财力补助。逐步促进政府间事权形成具体的明细表，并以立法和规章的形式加以确定和规范。

3.建立县级基本财力保障机制，促进农村公共服务事业加快发展。在农村经济社会发展水平落后于城市的现实情况下，应注重建立县级基本财力保障机制，加快农村公共服务事业发展。具体而言，应按照“明确责任、奖补结合、分步实施”的基本原则，以“保工资、保运转、保民生”为目标，逐步建立县级基本财力保障机制，增强基层政府提供公共服务的能力。省级财政要强化保障责任，加大转移支付力度。中央财政通过实施奖补政策，加大对建立县级基本财力保障机制的支持力度。

（四）促进区域协调发展

1.建立和完善横向转移支付政策，促进区域协调发展。按照东、中、西的区域划分，认真落实区域发展总体战略，对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的扶持力度进一步加大，大幅增加对地方均衡性转移支付规模，促进城乡统筹和区域协调发展，落实促进区域协调发展的各项财税政策，提高财力薄弱地区落实各项民生政策的保障能力。鼓励区域之间开展优势互补合作，推动地区间技术、资本和产业的良性承接和转移。

2.改革和完善转移支付政策，推动主体功能区划分。根据不同地区的地理状况、资源禀赋、产业特点和区位优势等，科学合理地进行功能区域定位，确定地区经济发展的重点和优势产业，财政根据主体功能区划，发挥政策性导向作用，增加财政支持力度，对资源枯竭区、生态保护区、重点工业区、粮食主产区等给予财力支持，加快推进区域经济的差异发展、特色发展和科学发展。

3.进一步完善地方税体系，提高地方统筹城乡发展、提供基本公共服务的保障能力。按照税基与事权相呼应和地方以自有财力为先、转移支付为辅的思路，尽可能通过增加地方本级收入、直接用自有财力满足地方主要是中西部地区的支出和基本公共服务需要，增强中西部地区安排使用收入的自主性、编制预算的完整性和加强资金管理的积极性。可结合税制改革，完善地方税体系，提高地方公共服务的保障能力。包括抓紧推进资源税改革，并在统一内外资企业所得税制度、房地产税、城建税和教育费附加等税收制度的基础上，进一步研究物业税（即房地产税）的改革方案，培育地方支柱财源、增加地方收入和引导地方政府行为合理化。在确定地方税收管理权限方面，发展方向是适当考虑地方差别，使不同的地方根据本地的自然资源、社会经济发展情况，拥有一定的税种选择权和税率调整权，还包括针对某些地区性税源的设税权。

（五）推进节能减排与绿色经济发展

1.着力解决危害群众健康的突出环境问题，大力支持环境保护重点工作开展。基本的环境质量是一种公共产品，是政府必须确保的公共服务。集中力量支持解决重金属、化学品、危险废物、持久性有机污染物以及饮水不安全等关系民生的环境问题，确保人民群众喝上干净水、安全水，呼吸上清新的空气。加大对环境监测、监测执法能力建设和业务工作开展的资金支持，积极维护人民群众的环境权益。

2.着力保持良好的生态环境，积极推进国土江河环境整治。继续支持实施重点生态保护工程，推进天然林保护工程二期建设并提高补助标准，进一步巩固退耕还林、退牧还草成果。加快实施国家水土保持重点建设工程，推进水土流失综合防治。深入推进矿产资源综合利用示范基地建设，加大对矿山环境治理的资金投入，支持开展绿色矿山建设，促进重点地区矿山地质环境明显改善。

3.着力发挥市场手段促进环保的引导作用，大力扶持环保产业发展。环保产业是重要的战略性新兴产业，其发展壮大关键是与扩大内需紧密结合。进一步完善财政扶持政策与措施，大力发展环保产品、技术和服务，包括环保技术装备、专业管理、工程设计、施工运营等产业，采取手段撬动市场对环保产品的需求，逐步形成资金补贴、强制标准和市场机制相结合的环保产品应用体系，拓展新的经济增长空间。

4.着力强化税费政策的激励和约束作用，逐步建立绿色的生产生活模式。进一步完善资源综合利用的增值税优惠政策，完善优惠方式和优惠比例。按照先易后难和分步推进的原则，选择防治任务重、技术标准成熟的税目开征环境保护税，逐步扩大征税范围。下一步条件成熟时，将资源税从价计征范围逐步扩大到其他资源品目。研究建立企业可持续发展准备金制度，调整完善资源综合利用增值税政策。制定出台废弃电器电子产品处理基金征收使用管理办法，促进废弃电器电子产品回收处理规模化、产业化经营。

5.着力发挥体制机制的基础性保障作用，积极推进环境财政政策创新。建立健全排污权有偿使用和交易制度，制定出台排污权有偿使用和交易试点指导意见，指导和规范有条件的地区稳步开展试点工作，将政府强制减排行为逐步转化为企业自主自发减排行动。建立健全生态环境补偿制度，继续实施生态功能区财政转移支付，对国家重点生态功能区所涉及的县市给予财力支持；继续实施草原生态保护补助奖励机制，安排资金在主要牧区省份开展禁牧补助、草畜平衡奖励和牧民生产性补贴等。

（六）引导支持企业提高自主创新能力

1.加大研发、技术转化环节的税收优惠力度，促进科技创新机制的形成和完善

长期以来，有关高新技术产业的税收优惠政策主要针对生产、销售两个环节，忽视对创新过程的优惠。税收优惠环节应逐步实现由结果向中间环节转变。加大对风险投资的税收支持力度；允许企业对用于研发的固定资产实行加速折旧或特别折旧；鼓励企业自建技术开发基金，并允许在税前扣除减免企业转让技术和研究成果收入的所得税；完善支持科技企业孵化器的税收优惠政策，鼓励科技型中小企业创业，降低创业者的创业风险。

2.加强税收政策对创新需求方的激励，发挥消费税在自主创新中的积极作用

改变对创新的政策支持方式，从对供给方转为对创新需求方的激励，不再单纯资助项目，而应更多着眼于刺激创新需求。税收政策应以激励本土创新需求为突破口，在促进自主科技创新过程中，注重发挥消费税结构性调节作用。应强调产品消费的差异，针对不同产品设置不同的税率档次，一方面可以对创新产品实行较低的消费税税率，鼓励自主科技创新；另一方面，对高能耗、高污染、资源型的产品实行高税率，惩罚非创新限制类产品，引导社会消费自主创新产品。同时，辅之以减免税优惠和加成征收，做到奖惩分明，引导自主创新产品的消费。

3.完善税收激励政策，惠及企业成长的各个阶段

对于初创期的中小企业，投资税收抵免等激励措施可降低风险投资的成本，鼓励风险投资介入，同时也可以起到促进科技成果转化的作用。比如，将税收激励措施纳入技术转让环节，规定企事业单位、科研院所从事技术引进、吸收等方面的投资可抵免所得税；鼓励企业进行前期技术性研发，借鉴成熟市场国家经验，允许企业、研发机构冲销基础研发及与基础研发相关的资本性支出。对于成长期的中小企业，税收激励的作用在于保证企业成长的可持续性，可考虑利用加速折旧等激励措施鼓励企业进行厂房和设备投资，使其有能力从事更广泛和深入的研究开发活动。对于已进入成熟期的企业，可以考虑允许企业按销售收入的一定比例提取研究与开发基金，在企业所得税前扣除，为企业下一步技术开发和应用提供支撑资金，鼓励优势企业持续创新的同时做大做强。

4.加大对科技创新人才的税收优惠力度

应在新《企业所得税法》全而取消计税工资标准规定的基础上，放宽企业科研人员和职工教育培训费的列支标准。对高新技术企业、科研院所科研人员的培训费用，应据实税前列支。改革个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制，对科研人员参与重大创新项目所取得的收入给予一定的优惠。对于科研人员因参加国家重大科技研发项目所获得的奖金，免征个人所得税；对于科研人员以技术入股的股权收益，暂免征收个人所得税；对于知识产权转让收入或特许权使用费收入，享受与稿酬同等的税收待遇或者更加优惠的税收待遇；鼓励天使投资的发展，对天使投资实行个人所得税优惠试点，尽快研究制定“促进民间融资条例”，鼓励民间创业风险投资，对投资于高科技企业的风险投资者给予支持，采用个人所得税返还、工资补贴等方式来吸引和激励人才。

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