论我国农民工市民化进程中的政府责任

宋晓方

（信阳农业高等专科学校 管理科学系，河南 信阳 464000）

农民工市民化是随着农村剩余劳动力地流动转移而提出的，而今，伴随着城市化进程的加快，构建社会主义和谐社会的需要，农民工市民化已成为社会各界关注的焦点。党和政府出台了一系列关于农民工的措施方针，从政策上引领了农民工市民化的发展方向，极大地推动了农民工市民化进程。但是，在农民工市民化进程中应处于主导地位的政府，却存在着责任的缺失，因此，为了农民工市民化的快速发展，确保普遍服务的实现，为了更好地促进社会经济的健康协调可持续发展，有效推进公正文明的和谐社会构建，政府必须明确自己在农民工市民化进程中应尽的责任，准确定位自己的角色。

一、政府责任缺失的主要表现

（一）制度供给不完善

农民工市民化非常复杂，可以看作一个庞大的系统工程，这其中包括几个联系紧密的环节，从农村退出到城市进入再到城市融合，这些环节想要顺利推进都要求有相应的制度支持，有完备健全的法律制度做保障。

近年来，我国对于农民工市民化的重视，使得政策体系逐步完整，比如逐步取消了对农村劳动力转移的限制，取消了损害其劳动权益的政策规定，农民工的子女教育问题和社会保障已经越来越受各级政府的重视，城市政府开始将农民工看作市民的一部分。但是，就目前来看，我国的农民工市民化进程中的制度供给都是不完善的，无论是“解除束缚”的二元户籍制度，还是社会保障、就业、医疗、教育等一系列制度的供给都显得不足。

（二）管理理念偏差、思想认识错位

城市政府对农民工现行的管理体制、方式以及管理水平，从总体上看，都未能与时代的发展同步。而且，对于农民工市民化有关政策的制定，城市政府也存在着思想认识上的错位，导致其施政行为存在不公正性。

长期以来，我国社会和政府一直将农民进城务工看作是个人的短期行为，认为农民工为城市的发展做出了一定的贡献，但也造成了很多负面影响，给城市带来了不安定。因此，在对农民工的管理中，城市政府存在着管理理念上的偏差，有着明显的“接纳贡献性”和“排斥参与性”。在这种观念的主导下，他们对农民工更多地采取了防范、管制的管理方式，农民工被看作“盲流”而非未来的市民。鉴于此，城市政府制定并执行的农民工政策，往往带有歧视性倾向，致使农民工在市民化过程中遭受不公正待遇。

（三）服务缺位

我国政府的行政行为在很大程度上可以说是仍然保持着传统的计划经济体制下的做法，“重管理、轻服务”，对于农民工来说政府的公共服务就更少，几乎没有。①从推进农民工市民化进程的角度看，当前政府在农民工的服务工作中存在着服务缺位，比如农民工的合法权益缺乏保障、农民工进城务工的成本被人为的提高、农民工社会保障的权益普遍缺失、政府提供就业服务不到位、农民工职业培训制度不完善等。

二、政府责任缺失的原因分析

（一）城乡分割的二元社会体系

建国伊始，我国正是由于受到国际环境和历史条件的制约，受到苏联经济发展模式的影响，而实行了优先发展重工业的发展战略。也正基于此，城乡隔离的二元经济体制得以形成，一系列限制农民的配套政策相继出台。

我国城乡分割的二元社会结构是在二元户籍制度的基础上正式确立的。这种结构既是一种经济社会的二元体系，又是一种由制度的二元结构体系。那么，在这种结构安排下，本来应该是全社会共有的财富却在有关政策的规定下，极度向城市倾斜。②这种政策上的偏向，造成了城乡居民收入差距拉大，直接引发了农民工市民化过程中一系列问题的出现。农民工在社会保障、教育培训、住房等方面与市民存在着较大的差距。总之，城乡分割的二元社会结构，导致了城乡的差别待遇，也构成了农民工市民化进程中制度缺失的主要原因。

（二）政府价值取向偏离、公共服务职能缺失

改革开放初期，我国正处于由计划经济体制向市场经济体制转变的过渡时期，政府制定的有关社会保障、就业、住房等政策更倾向于城市发展而忽视了农村建设，忽略了社会公平、公正。长期以来，城市政府也只是将农民工看作推动城市经济发展的廉价劳动力，更有一些城市政府一直将农民工视为额外负担，对其提供公共服务存在偏见。这种价值取向上的偏离，公共服务职能的缺失，使得政府忽视了农民工市民化进程中的社会公正诉求，忽视了政府的社会服务功能，是造成政府责任缺失的重要原因。

（三）政府自身利益驱动

一方面，政府作为非人格化的机构和公共权力主体，其行为一般具有目标理性；另一方面，政府作为公共权力机构，其行为又具有趋利性。在公共选择理论分析的基础上，可以得出，政府官员也是“经济人”，同样会谋求自身利益的最大化。所以，政府内各级职能部门之间为了本部门的利益也会进行利益追逐，政府官员也具有自利倾向。

在农民工市民化进程中，存在着信息不对称。比如地方政府由于自身利益驱动，通常对上级政府的政策采取不执行或是瞒报，那么这就极有可能导致地方政府为了自己的利益而扭曲上级政府的政策。因此，在农民工市民化进程中政府的趋利性倾向也导致了政府责任的缺失。

三、政府角色定位与实现

（一）制度创新

农民工市民化是中国社会发展的必然趋势。但是，在农民工市民化进程中，政府的制度供给明显不足，却给其造成了制度障碍，为了使农民工群体更好地融入城市，政府需要大胆的进行制度创新，为其提供有力的制度保障和良好的制度环境。

1.建立城乡统一的户籍制度。消除制度障碍，首先要取消农业、非农业的户口性质，变“二元化”的城乡户籍管理制度为“一元化”，取消城乡区别，逐步实现城乡人口管理的一体化和科学化。其次是剥离依附于户籍制度上的福利分配功能，加快户籍管理的立法步伐。这样既可以规范和引导人口合理有序流动，促进农村产业结构的调整；又可以消除不同个体因为户口的不同而享受差异待遇，有利于实现社会公平、公正。

2.构建农民退出农业、农村的新型机制。长期以来，我国政府实行土地承包30年的政策，禁止土地的自由买卖和转移。这种现行的农村土地制度对于农民的农村退出和城市进入形成了明显的制度障碍。土地流转机制的不完善，土地流转的受阻，不能合理地引导农村剩余劳动力向城市转移，也加深了农民“亦工亦农”的兼业化状态，形成了农民尴尬的“两栖”局面。因此，政府必须构建农民退出农业、农村的新型机制，逐步建立有利于农民工市民化和推动农业现代化进程的农村土地流转制度，创新农村土地征用制度和机制，保障农民工的合法权益，促进农民工市民化。

3.实行新型的社会保障制度。党的十七大报告指出：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”。这表明党中央将农民工的社会保障问题放到了一个重要位置。在过去二十多年里，社会保障制度不断修正，但依然存在很多矛盾，社会保障制度的改革可以为农民工市民化提供制度保障，但它需要一个严密的顶层设计，要一次性考虑周全各种问题，而不是受各自的利益驱动，在解决农民工的工伤、医疗、养老等问题上，要注重突出公平性，使其真正成为社会的稳定器。

（二）管理创新

1.创建多元参与的服务型管理模式。政府要进行管理创新，必须强化其服务意识，将被动管理变为主动服务，引导与激发社会力量，创新管理主体，建立以政府为主导的多元参与管理模式，更好地推进农民工市民化。在政府的主导下，建立多元参与的管理模式，充分发挥企业、社区、非政府组织、农民自组织的作用，既可以使政府压力得到缓解，又可以使管理成本得以降低。政府进一步完善公共服务职能，取消农民工和市民的差别服务，保证农民工可以与市民享受同等待遇；城市社区在计生、就业、医疗等方面能够给农民工提供更直接的服务，它的融合功能的发挥，更容易使农民工产生归属感；非政府组织的参与，起到一种舆论导向作用，因此不容忽视。这种多元化的服务型管理方式，使各种社会力量从不同的角度为农民工向市民的转变提供“助推剂”，有助于农民工市民化的顺利进行。

2.实行一体化网络管理。农民工的管理十分复杂，包括计生、子女教育、就医等等方面，会牵涉到众多的管理层级和部门，极易形成多头管理、交叉管理甚至是互相推诿，现实中，这种“踢皮球”现象也层出不穷。 这使城市政府的管理成本大大增加，也是农民工向市民转变的不可逾越的障碍。因此，政府可以考虑实行一体化网络管理，比如在不同的部门之间建立一个统一的数字化管理网站，使农民工的各种信息在这个网络平台上可以资源信息共享，这样就能有效地降低人力、物力成本，避免交叉管理、重复整理的弊端，提高管理服务质量，更好地为农民工市民化服务。

3.突显“公平性”和人文关怀。进行管理创新，不仅体现在模式和技术上，还体现在管理理念上。在农民工市民化进程中，政府要承担应有的责任，做好角色定位，一定树立以人为本的思想，在管理过程中转变过去对农民工的偏见，突显公正合理、注重人性关怀，对农民工的利益诉求积极给予回应，加强对农民工的尊重和关爱。

4.农民工与市民的对接。农民工与市民的对接是二者之间的一种良性互动，通过彼此的互动，消除双方的偏见与抵触心理，使其生成一种合力共同促进城市的发展。在这种互动中，政府、农民工、市民要积极对接，充分发挥各自的能动性，三者缺一不可。政府应积极发挥带头人的作用，为农民工与市民的和谐相处营造良好环境，这主要体现在引导社会舆论和培养农民工对城市的归属感和认同感上。市民要转变以往对农民工的错误认识，帮助农民工树立和培养正确的市民观，使他们能够做好自己的城市角色定位。作为农民工，更要发挥主观能动性，努力提高自己的思想道德素质、提升专业技能，增强法律意识，树立团队观念，能够维护自己的合法权益，表达自己的利益诉求；尽快战胜自身的心理障碍，勇敢的 “走出去”，积极参加一些社区活动，将自己这个群体更多的展现给市民，真正地实现双方的对接，顺利实现市民化。

注 释：

①杨云善，时明德：《中国农民工问题分析》，郑州，河南人民出版社，2007年，第279页。

② 刘铁芳：《乡村教育的问题与出路》，读书，2001年第12期。

[1]王成栋.政府责任论[M].北京：中国政法大学出版社，1999.

[2]韩长赋.中国农民工的发展与终结[M].北京：中国人民大学出版社，2007.

[3]刘传江，徐建玲，等.中国农民工市民化进程研究[M].北京：人民出版社，2008.

[4]杨云善，时明德.中国农民工问题分析[M].郑州：河南人民出版社，2007.

[5]陈丰.当前农民工市民化的制度缺失与归位[J].南京师大学报，2007，（1）.

[6]徐增阳，古琴.农民工市民化：政府责任与公共服务创新[J].华南师范大学学报，2010，（2）.

[7]刘传江.中国农民工市民化研究[J].理论月刊，2006，（10）.

[8]贺中计，陈莉.“新公共行政”之社会公平理论对我国的启示[J].南京工业大学学报，2006，（2）.

[9]刘铁芳.乡村教育的问题与出路[J].读书，2001，（12）.

[10]胡平.政府在农民工市民化中的作为探析[J].安徽农业科学，2007，（4）.

[11]张成福.责任政府论[J].中国人民大学学报，2002，（2）.

[12]宋晓方.我国农民工市民化进程中的政府责任研究[D].开封：河南大学，2011.