我国流域生态补偿研究进展与述评

□接玉梅 葛颜祥 李 颖

我国流域生态补偿研究进展与述评

□接玉梅 葛颜祥 李 颖

流域生态补偿是生态补偿中的一个重要分支，它对于协调区域利益冲突，促进全流域经济、社会与生态持续、健康地发展起着重要作用。本文在查阅国内学者有关流域生态补偿问题研究的基础上，围绕流域生态补偿概念、生态补偿主体、补偿标准、补偿方式进行了综述，并指出了流域生态补偿需进一步研究的问题。

流域生态补偿;补偿主体;受偿主体;补偿标准;补偿方式

随着经济的快速发展，我国生态和环境问题已经成为阻碍经济社会发展的瓶颈，为使生态效益及相关的经济效益合理分配，促进生态和环境保护，构建和谐社会，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中明确提出我国在“十一五”期间要建立生态补偿机制。如今，生态补偿已成为社会各界广泛关注的热点问题。生态补偿，就是通过对损害(或保护)生态环境的行为进行收费(或补偿)提高该行为的成本(或收益)，从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性)，达到保护生态环境的目的。［1］对生态补偿的理解有广义和狭义之分，从广义上来讲，生态补偿既包括对污染者的惩罚(污染者付费)也包括对保护者的补偿，狭义的生态补偿则主要指后者。流域生态补偿是生态补偿中的一个重要分支，它主要通过建立区际生态补偿机制，解决上下游之间在生态环境整治、经济开发中存在的实施主体与受益主体不一致的矛盾，对中上游生态进行恢复和建设，实现流域内各行政区域的共赢和共享，推动流域区际的协调发展。［2］通过生态补偿机制，实现区域利益冲突的协调，促进流域经济、社会与生态的持续、协调和健康发展。［3］

我国的流域生态补偿研究最早起源于森林生态效益补偿和生态服务功能的研究，［4］发展历程大体上可以分为20世纪90年代初的探索、90年代中后期的理论研究以及新世纪理论和实践结合研究三个阶段。［5］目前，我国学者对流域生态补偿的内涵、补偿主体(谁补偿谁)、补偿标准(补偿多少)、补偿方式(如何补偿)等核心问题存在不同的认识和理解，众说纷纭。本文围绕上述四个方面对国内流域生态补偿的研究做一梳理和综述，并指出需进一步研究的问题，以期对流域生态补偿的发展有所促进。

一、流域生态补偿的内涵

基于不同学科、知识背景和分析视角的差异，相关学者对流域生态补偿的内涵界定也不相同。概括而言，主要有以下几种观点。

有学者认为，流域生态补偿是对由人类的社会经济活动给流域生态系统和资源造成的破坏及对流域造成的污染的补偿、恢复综合治理，以及对因保护流域生态环境或因流域水污染丧失发展机会的流域内的居民以资金、技术、实物上的补偿或政策上的优惠。［6］流域生态补偿可分为流域生态破坏和流域生态保护补偿。前者指对流域生态环境产生破坏或不良影响的生产者、开发者、经营者应对环境污染、生态破坏进行补偿，对流域生态环境由于现有的使用而放弃未来价值进行补偿，即对外部不经济性的矫正;后者是流域生态受益地区、单位和个人对保护生态环境、恢复生态功能的流域生态建设地区、单位和个人实施的经济补偿，具有外部经济性。［7］［8］这种界定是从生态环境外部性的角度出发，将流域生态补偿分为流域生态破坏补偿和流域生态保护补偿。

也有学者将流域生态补偿概括为：通过一定的政策手段实行流域生态保护外部性的内部化，让流域生态保护成果的“受益者”支付相应的费用;通过制度设计解决好流域生态环境这一特殊公共物品消费中的“搭便车”现象，激励流域生态环境这种“公共物品”的足额提供;通过制度创新实现对流域生态投资者的合理回报，激励流域上下游的人们从事生态保护投资并使生态资本增值。［9］这种界定更加强调受益者支付及其流域生态保护的正外部性的解决问题。

另外，文献中也有颇多“水源地生态补偿”的提法及相关研究，对于水源地生态补偿的内涵，有的学者这样概括：通过政策或法律手段的实行，使水源区生态保护外部性内部化，让水源区生态保护成果的“受益者”支付相应的费用;通过制度设计解决好水源区生态环境这一特殊公共物品消费中的“搭便车”现象，通过制度创新实现对水源区生态投资者的合理回报，激励水源区内外的人们从事生态保护投资并使生态资本增值。［10］具体来说又包括两层涵义：一是保护补偿，是指将水源所在的水域，包括周边部分的陆域纳入保护范围，设立水源保护区，对保护区域内的生态环境进行保护性和恢复性投入，包括对水源保护区污水处理设施、清洁卫生设施等生态环境保护性投入;二是发展补偿，是指对保护区牺牲的发展权益给予补偿，包括对当地财政收入减少的补偿、对企业和农民生产损失的补偿以及对搬迁移民的补偿等方面。［11］此定义强调对于水源地生态保护行为的正外部性的补偿，即生态保护的受益者对于生态保护的实施者的补偿。

二、生态补偿的主体界定

在生态补偿过程中，其行为主体分为补偿主体和受偿主体。补偿主体是指支付各种补偿的主体，接受各种补偿的主体称为受偿主体。建立流域生态补偿机制的前提是确定补偿的主体，即解决“谁补偿谁的问题”。从已有相关研究文献来看，对于流域生态补偿的主体界定主要有以下几种观点：

(一)从行为上界定生态补偿的主体

从行为性质上分，流域生态补偿主体主要包括流域生态改善的受益者和流域生态环境的破坏者。［12］也有学者认为，流域生态补偿的补偿主体，包括受益补偿主体和损害补偿主体。具体来讲，受益补偿主体，即向流域生态服务的提供者进行补偿的过程中，凡从流域生态服务中受益的主体均构成流域生态补偿受益者，具体包括下游企业、社会组织、个人、下游政府、上一级政府和中央政府、非政府组织等。损害补偿主体，即为弥补上游越权排污给下游造成的实际损失，而向下游利益受损者进行补偿的行为中，补偿主体为流域生态破坏者，或称为流域上游的超标排污者，具体包括上游农户、社区居民、排污企业、当地政府、上一级政府和中央政府等。［13］

流域生态补偿的受偿主体包括流域生态保护者、减少流域生态环境破坏行为者及流域生态污染受害者。［14］也有学者认为，流域生态补偿的受偿主体，包括流域生态服务提供者和由于上游的环境损害行为而利益受损者，其中，流域生态服务提供者包括上游农户、减少流域资源使用的企业(如林业企业)及其职工、乡村集体、上游政府，他们实施流域保护措施，为保障向下游提供优质水资源投入了大量的人力、物力、财力，甚至以牺牲当地的经济发展为代价，这些为生态建设做出贡献、付出成本的主体理应接受补偿，而且只有得到补偿才能激励其持续提供生态服务。因环境质量退化而直接受害的自然人与法人也是流域生态补偿的受偿主体，具体包括下游企业、农民、渔民、社区居民和下游政府。［15］而还有学者认为，流域生态补偿受偿主体主要包括两大类，即流域生态保护者和减少流域生态环境破坏行为者。［16］流域上游地区对生态保护做出贡献者和减少生态破坏者，具体包括当地政府、水源保护区从事生态建设和维护的居民以及由于产业结构调整而受到损失的企业和农民等。［17］

(二)从水资源保护和利用上界定生态补偿的主体

从水资源这个角度来区分，补偿主体分为受益补偿主体和损害(或污染)补偿主体。补偿主体包括两个方面：(1)一切从利用流域水资源中受益的群体。这些用水活动包括工业生产用水、农牧业生产用水、城镇居民生活用水、水力发电用水、利用水资源开发的旅游项目、水产养殖等。(2)一切生活或生产过程中向外界排放污染物，影响流域水量和流域水质的个人、企业或单位。主要是具有污染排放问题的工业企业用水、商业家庭市政用水、水上娱乐及旅游用水等。

受偿主体是执行水环境保护工作等为保障水资源可持续利用做出贡献的地区。一般包括流域上游区域及流域上游周边地区，他们实施各项水源保护措施，为保障向下游提供持续利用的水资源投入了大量的人力、物力、财力，甚至以牺牲当地的经济发展为代价。对这些为保护流域水生态安全做出贡献的地区，流域下游乃至国家作为受益地区理应负起补偿的责任。［18］

(三)从水质和水量的角度确定生态补偿的主体

根据目标水质水量情况而言，有学者认为流域的上下游都负有保护生态环境和执行环境保护法规的责任，下游在上游达到规定的水质水量目标的情况下给予补偿;在上游没有达到规定的水质水量目标，或者造成水污染事故的情况下，上游反过来要对下游给予补偿或赔偿。［19］也有学者认为，根据流域上下游交界断面水质的变化，流域的上下游都有可能成为补偿机制的主体。［20］

三、生态补偿标准的计算

生态补偿标准是流域生态补偿的核心内容之一，补偿标准大小的确定直接关系到补偿的效果和可行性，是保证流域生态补偿机制顺利实施的重要条件。目前国内学者围绕流域生态补偿标准的确定问题展开了较多的研究，并结合实际个案进行了大量的探索。概括而言，流域生态补偿标准的确定方法主要有以下几种：

(一)总成本修正法

这种方法以流域生态保护和建设总成本为基础，然后从水源区和受益区两个角度，综合考虑保护者和受益者双方的利益来确立补偿标准。对新安江流域的研究就是基于此方法，相关学者以新安江流域为例，从直接和间接两个方面对生态建设与保护的总成本进行汇总，并引入水量分摊系数、水质修正系数和效益修正系数，以计算生态补偿量。通过对上游地区生态环境保护成本进行核算，建立了下游地区对成本进行分担的流域生态补偿模型，并提出了流域生态共建共享的理念。［21］也有学者以渭源县为例，计量了渭源县保护水资源所付出的成本，并根据受益者的支付能力、取水量和排放污水量确定其补偿分担系数，最后得出受益区应向渭源县支付的补偿额度。［22］

(二)生态重建成本分摊法

所谓生态重建成本分摊法，就是将受到损害的流域生态环境质量恢复到受损以前的环境质量所需要的成本，以上下游的生态受益程度和生态支付意愿为依据，在相关行政区之间进行分摊。生态重建成本分摊法主要包括生态重建成本的测算和分摊率的确定两项内容。对闽江流域补偿标准的计算就是基于此方法，相关学者以闽江流域为例，以上游地区为水质达标已经付出的投入为依据来核算生态重建成本，然后根据上下游各自的生态受益程度和对生态环境的支付意愿来确定分摊率，测算了闽江下游福州市对上游南平市的生态补偿标准，并认为该方法在我国现阶段具有较强的操作性、可行性和普遍推广价值。其中，根据福州和南平两地市从闽江流域的取水量比重来反映直接收益系数，根据恩格尔系数和生长曲线计算上下游行政区对生态的支付意愿。［23］

(三)基于生态保护成本与生态服务价值的补偿标准

这种方法将上游的生态保护成本和生态服务价值结合在一起来计算补偿标准，代表性的研究例如，有学者以官厅水库流域上游的河北省张家口市部分地区和下游的北京为例，计算了流域生态补偿标准中包含的上游地区在控制农业面源污染、林地的建设与维护、污水处理厂运行等方面的投入，研究了上游地区林地发挥的涵养水源、减少水库泥沙淤泥等生态服务的价值，得出了流域下游的北京市应承担的生态补偿费用。［24］也有学者以南水北调生态建设一期的生态建设补偿机制为案例，探讨了以建设区域的生态建设成本核算为补偿的主要依据，按照生态服务价值的受益比例确定水源区和受益区分担生态建设成本比例的补偿核算标准。生态功能保护区建设区域内的生态建设成本包括工程成本、生态建设对建设区域所在地土地利用方式变化而造成的机会成本，以及生态保护区建设对区内部分产业发展限制等造成的发展成本等。［25］

(四)综合比较法

这种方法在计算补偿标准时一般同时使用机会成本法、支付意愿法、供给成本法等几种方法，然后进行比较分析。比如，有学者根据金华江实地调查，从上游供给成本、下游需求费用、最大支付意愿、水资源的市场价格4个方面剖析了流域生态服务补偿支付的标准及定量估算方法。［26］也有学者分别使用支付意愿法、机会成本法、费用分析法这三种方法，以南水北调中线工程水源地安康为例，定量评估了跨流域调水水源地生态补偿的标准。结果发现，基于支付意愿的补偿标准最低，基于供给方机会成本的补偿标准最高，这反映了双方各自的理性。基于费用的补偿标准与供给方机会成本的标准较为接近，而与基于支付意愿的补偿标准也不存在实质性差异，因此，认为基于费用法的补偿标准较能真实反映水源地生态保护的价值。［27］

(五)水资源价值法

这种方法是在对水资源价值进行评价的基础上，然后结合水量及水质调整系数来确定补偿标准。目前，有少许学者对以水资源价值为基础的生态补偿标准的计算方法做过研究，比如，有学者选择以水量、水质、人口以及社会经济等作为水资源价值的评价要素，采用当前较为成熟的基于模糊数学模型的水资源价值计算方法，以陕西水源区为实例，计算当地水资源价值，并在此基础上，构建考虑水质因素的生态补偿量计算模型。［28］

四、生态补偿方式的选择

流域生态补偿方式，即解决如何补偿的问题，目前国内也做了一些探索，下面从生态补偿方式和其具体的补偿形式两个方面进行综述。

(一)生态补偿的方式

生态补偿的方式和途径很多，按照不同的准则有不同的分类体系，而补偿主体和运作机制是决定生态补偿方式本质特征的核心内容，按照实施主体和运作机制的差异，大致可以分为政府补偿和市场补偿两大类型。［29］而流域生态补偿的方式，从运作主体的角度而言，可以界定为以政府为主体的生态补偿运作方式(简称政府补偿)和以市场为主体的生态补偿运作方式(简称市场补偿)，这两种方式可以看作是庇古手段和科斯手段在流域生态保护方面的具体应用。［30］

1.政府补偿

政府补偿是以国家或上一级政府为实施补偿的主体，以区域、下级政府或农牧民为补偿对象，以国家生态安全、社会稳定、区域协调发展等为目标，以财政补贴、政策倾斜、项目实施、税费改革和人才技术投入等为手段的补偿方式，它是政府以非市场途径对生态系统进行的补偿。政府补偿是目前流域生态补偿的主要形式，具有政策方向性强、目标明确、容易启动等特点，但也存在体制不灵活、标准难以确定、管理和运作成本高等局限性。［31］

2.市场补偿

市场补偿是市场交易主体利用经济手段参与环境市场产权交易，从而自发参与生态环境改善活动的总称。它的主体可以是市场交易中的任何人，可以是生态环境的供给者，可以是生态环境的受益者，也可以是政府，但政府在市场补偿活动中，地位与其他交易者相同，对其他主体不能施加命令强制。［32］和政府补偿相比，市场补偿具有补偿方式灵活、管理和运行成本较低、适用范围广泛、补偿主体多元化、补偿主体平等自愿性等特点。但信息不对称、交易成本过高将影响市场补偿的运行，同时市场机制本身难以克服其交易的盲目性、局部性和短期性。［33］［34］

(二)具体的补偿形式

1.政府补偿的形式

从国内的实践来看，政府补偿方式中主要包括下面几种形式：财政转移支付、生态补偿基金、政策补偿、异地开发等。

财政转移支付是政府进行生态补偿的一项重要制度。它通过公共财政支出将其收入的一部分无偿的让渡给微观经济主体或下级(同级)政府主体支配使用所发生的财政支出。既包括中央财政支付，也包括地方政府间横向转移支付。财政转移支付多是专项性的补助转移支付的款项必须用于指定的项目，实行“专款专用”如“退耕还林(草)工程”、“三北及长江流域防护林体系建设工程”等都是通过中央财政转移支付完成的。［35］横向转移支付是同级政府财政间的转移支付，这种横向财政转移的实践诸如，陕西省耀县每年从水资源税收中提取10%补偿给上游水源区的林业部门，用于流域保护。［36］

生态补偿基金，建立生态补偿基金是政府、非政府机构或个人拿出资金支持生态保护行为，流域生态补偿基金主要来源于下游地区的利税、国家财政转移支付资金、扶贫资金和国际环境保护非政府机构的捐款等。［37］浙江德清县的做法就属于这种形式。浙江德清县西部乡镇生态补偿机制实践中，由县政府从水资源费、排污费、土地转让费等资金来源中提出部分经费，建立生态补偿基金，鼓励当地居民开展河流水源地水土保持、涵养等生态建设活动。［38］

政策补偿，是中央政府对省级政府、省级政府对市级政府的权力和机会补偿。主要包括三个方面的内容：一是针对水源区生态建设与环境保护特点制订有针对性的财政政策。二是制订市场补偿政策，逐步培育区域之间水权转让市场，用水区按照市场价格定期支付区域水资源费用。三是制订鼓励异地开发政策，允许并支持水源区在其下游适宜地区设异地开发试验区，当地政府要在土地使用、招商引资、企业搬迁等方面给予开发实验区政策优惠，引导其在开发试验区内安排一些水源区因生态保护而不能布置的污染项目。［39］

异地开发是指上游地区因实施保护行为会错失大量工业项目下游地区应为其腾出一块“工业飞地”突破其发展的地理空间瓶颈。异地开发模式在浙江省金华江流域取得了很好的效果，是解决流域水源地保护和补偿问题的有效方式。［40］［41］

2.市场补偿的形式

我国水源地生态补偿主要是以政府补偿为主导，随着中国市场化进程的逐步推进，实践中也逐渐出现了市场补偿的案例，其具体形式包括产权交易、一对一交易、生态标记等。

产权交易是指在流域水资源和生态服务产权清晰的前提下，买卖双方基于市场运作的方式自由交易、买卖。清晰的产权可以为确定补偿对象和补偿标准提供方便，也可以为买卖双方确定一个可以交易的平台。［42］类似的案例有：甘肃黑河流域于2000年实行了“水权证”，即依据每户人畜数量和承包地面积分配水权，农户按照“水权证”标明的水量购买水票。水票是水权的载体，可以通过水市场出卖，其价格由市场决定。［43］此外，浙江省金华江流域开创了我国的第一起水权交易，即下游义乌市以4元/立方米的价格补偿给上游东阳市，获得了上游横锦水库5000万立方米水的永久使用权。［44］

一对一交易，其特点是交易的双方基本上是确定的，只有一个或少数潜在的买家，同时只有一个或少数潜在的卖家(某一个中小流域交易的双方直接谈判，或者通过一个中介来帮助确定交易的条件与金额。一对一交易常见于流域上下游之间的生态环境服务交易。［45］［46］我国类似的实践案例：云南省丽江市于1998年将拉市海“变湖为海”，给上游地区支付补偿金用于补偿因建坝造成的各种影响;广东省的曲江县政府从自来水公司和水电公司收取一定的费用补偿上游水源区农户。［47］

生态标记，实际上是对生态环境服务的间接支付方式。这种支付方式的关键，是存在赢得消费者信赖的认证体系，其初衷是希望把各类产品中在生态保护领域的佼佼者选出，予以肯定和鼓励。典型的案例就是农夫山泉品牌的生态标记。农夫山泉公司认为水源地人民为了保护水源而牺牲了一定的经济发展，因此公司希望能为水源地的环境保护尽自己的一份力，所以在每瓶水中拿出一分钱捐献给水源地企业。［48］

五、研究述评与展望

(一)我国流域生态补偿研究归纳与述评

1.目前国内学术界对流域生态补偿的内涵尚没有统一的界定。从相关学者关于流域生态补偿的内涵的界定可以看出，对于流域生态补偿内涵的理解也有广义与狭义之分，这可能由于流域生态补偿是生态补偿体系中的一个分支。广义的流域生态补偿包括流域生态破坏补偿和流域生态保护补偿，而狭义的流域生态补偿仅指流域生态保护补偿。从内涵界定上来看，水源地生态补偿与狭义的流域生态补偿基本同义。

2.对于流域生态补偿主体的认识基本一致，但是对流域生态补偿受偿主体的认识有所不同。一般认为流域生态补偿主体包括流域生态改善的受益者和流域生态环境的破坏者，而流域生态补偿受偿主体，有的学者认为包括流域生态保护者、减少流域生态环境破坏行为者及流域生态污染受害者，有的学者则认为只包括流域生态保护者、减少流域生态环境破坏行为者。

3.关于流域生态补偿标准在实践中已形成了多种方法，但大部分学者比较认可以流域生态保护和建设总成本为基础，再结合受益地区的实际情况来确定补偿标准，只是对于总成本的核算方法各不相同，对于受益地区的考虑也有不同的角度。另外对于总成本的分摊方法也不同，仍在探讨中，还没有形成统一的被认可的方法。

4.从实施主体和运作机制这个角度来看，我国流域生态补偿的方式目前主要是以政府补偿为主，市场补偿的形式比较少，还很不成熟。

从现有的流域生态补偿研究来看，大部分研究仍停留在个案研究层面上，尚未形成完善的理论体系，相关理论研究还有待深化，实践也需要探索新的形式。尤其是流域生态补偿标准的确定和补偿方式的选择还存在很多问题，诸如，补偿实施过程中，缺乏民众的广泛关注与参与，未能体现流域大部分相关利益者的真实意愿，致使补偿标准的公众接受度不高，而且“谁受益，谁补偿”原则未能得以真正贯彻，补偿标准的计算方法虽然多样，但是没有形成公认的成熟计算体系，可操作性差等。［49］

(二)我国流域生态补偿研究展望

流域生态补偿作为生态补偿的一个分支，国内学者无论是在理论基础研究、价值化研究，还是在实践研究方面，都进行了大量的探索，提出了有益的建议，这对于促进流域生态服务市场化、改善生态环境质量、增强人们的生态保护意识等起到了重要作用，并积累了不少经验。但是，流域生态补偿标准的量化研究和补偿方式在今后还需进一步深化研究。具体包括：

1.从可操作性出发，加强流域生态补偿标准的量化研究。具体包括对补偿标准测算方法的科学研究、确定流域生态补偿数额、流域生态补偿资金在各具体的补偿主体间的分摊及其在各补偿客体间的分配等问题。

2.根据国内流域实际，积极借鉴国外市场补偿的相关经验。随着中国市场化进程的逐步推进，市场补偿应该是我国流域生态补偿机制的发展趋势，可以借鉴国外流域生态补偿的形式，逐步探索和完善不同层次流域水权交易、一对一的贸易补偿等形式。

3.开展流域生态补偿的相关理论、法律和政策研究，为流域生态补偿的具体实施提供依据和保障。具体包括如何明晰产权及与流域管理相关的法律和政策研究等问题。

4.在流域生态补偿机制设计及实施的全过程，贯彻“谁受益，谁补偿”原则，尽量体现流域大部分相关利益者的真实意愿，并且要充分考虑公众意愿，鼓励其积极参与。

实施流域生态补偿归根结底是为了保护流域生态环境，因此流域生态保护工作不能仅仅停留在补偿层面，还应以补偿为基础，向全流域生态共建与共享转变，建立起流域和谐发展的局面，从根本上实现流域生态保护与经济的可持续发展。

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The valley ecological compensation is an important branch of ecological compensation，which plays a significant role in coordinating the conflicts of regional interests，promoting sustainable and healthy development of the entire valley on economy，society and ecology.Based on domestic literatures of the valley ecological compensation，this paper reviews the concept，the main body of compensation，the compensa-

tion standard and the compensation way of the valley ecological compensation，and points out the research prospects in future.

Review on the Valley Ecological Compensation in China

JIE Yu-mei，GE Yan-xiang＆LI Ying(51)

F124.5

A

1008-8091(2012)01-0051-07

2011-03-18

国家自然科学基金项目“引入市场机制对水源地进行生态补偿的理论与管理政策研究”(批准号：70873077)的资助，课题主持人：葛颜祥。

山东农业大学经济管理学院，山东泰安，271018

接玉梅(1975- )，女，山东日照人，山东农业大学经济管理学院讲师，农业经济管理专业在读博士，研究方向：资源与环境经济;葛颜祥(1965- )，男，山东农业大学经济管理学院教授，博士生导师，主要研究领域：资源与环境经济。本文通讯作者。