德国循环经济发展模式对我国转变政府职能的启示

张国庆，詹 俊

（武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430074）

德国循环经济发展模式对我国转变政府职能的启示

张国庆，詹 俊

（武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430074）

社会管理是政府的重要职能，环境保护是政府社会管理职能的重要组成部分。在电子废弃物的回收和利用等方面，德国建立了比较完备的法律法规，采用双轨制回收系统负责电子废弃物的回收和利用工作，并明确管理责任，充分发挥非政府组织的作用，在环保方面取得了良好的效果。我国环境问题严重，尤其是电子废弃物的污染问题引起日益人们的普遍关注，德国的循环经济发展模式为我国转变政府职能，更好地进行环境保护提供了有益的启示。

政府职能；电子废弃物；双轨制系统；循环经济

我国的环境问题日益突出，政府在环境保护，尤其是电子废弃物等的回收和利用等方面还处在探索阶段。在循环经济尤其是电子废弃物的回收和利用等方面，德国建立了比较完备的法律法规，通过政府授权给双轨制回收系统等专门从事废弃物回收利用的非营利组织，并明确管理责任，充分发挥非政府组织的作用，在环保方面取得了良好的效果。德国处理电子废弃物的循环经济发展模式为我国转变政府职能，更好地进行环境保护提供了有益的启示。

一、德国处理电子废弃物的循环经济发展模式

德国处理电子废弃物的循环经济发展模式包括健全的环境保护法规、产品责任制度、“双轨制回收系统”以及押金制度等内容。

（一）健全的环境保护法规

在德国，健全的环境保护法律与法规得包括政府、非营利组织以及德国居民等在内的社会主体在废弃物处理过程中能够做到有章可循。1972年，德国政府颁布的《废弃物处理法》开循环经济实践道路之先河。1991年，德国正式开始《包装条例法》，该法律明确规定：贸易及工业界对运输包装、转换包装和销售包装的回收利用承担义务。1992年，德国通过了《废车限制条例》，规定汽车制造商有义务回收废旧车。2007年9月19日，德国通过了《包装条例修正案》。通过建立和健全废弃物回收再利用的法律法规，德国有效地推进了废弃物回收再利用的制度化与法制化。

法律是制度化的基础，德国通过建立一整套完善的环境保护方面的法律法规保证了社会多种主体能够有效合理地处理电子废弃物，为循环经济发展模式提供了制度与法律保障。

（二）产品责任制度

在德国，按照《循环经济与废物管理法》的有关规定，“谁开发、生产、加工和经营的产品，谁就要承担满足循环经济目的的产品责任”。据此，德国建立起了比较完备的产品责任制度。为履行产品责任制度的有关规定，德国的产品生产者就必须在生产过程中最大可能地避免产生废弃物；此外，产品生产者还要保证产生的废弃物能够得到妥善的处理。

通过建立针对企业生产者的产品责任制度，并严格规定了企业违反生产责任制度所要追究的法律后果，这就明确了生产者在产品废弃物处理中所担负的不可推卸的责任，并进一步保证了电子废弃物在具体的处理实践中能够得到妥善的处理，以最大限度减少电子废弃物所带来的危害。

（三）“双轨制回收系统”

德国的“双轨制回收系统”是一个专门从事废弃物回收和利用的非政府组织。在“双轨制”模式下，德国包装废弃物的回收再利用工作进入了规范化和制度化的轨道。具体来说，德国居民在倾倒垃圾时会注意区分是否可以循环利用，以便工商企业对废弃物进行重新加工和再利用，而双轨制体系则在其中发挥了纽带的作用。在回收的资金周转方面，德国政府规定，凡是带有绿点标记的垃圾倒入黄桶之后，之后的处理费用由双轨制系统协会来承担，这在鼓励德国民众分门别类处理垃圾的同时，也使得德国居民在购买商品时更加倾向于购买印有环保标志“绿点”的产品。为了获得“绿点”的认证，除了改善自己的产品，德国的企业还必须需要交纳一定的费用，而这些钱则被双轨制系统用于分类回收包装废弃物，从而实现双轨制系统的资金周转。

德国的双轨制回收系统接受企业的委托，负责组织收运者对受委托企业的包装废弃物进行回收和分类，然后送至相应的回收再利用厂家进行循环利用。能够再利用的包装废弃物则直接送返制造商那里，从而实现了对包装废弃物的科学处理。在“双轨制”模式下，政府与企业、社会组织建立起了一种“合作伙伴关系”，企业与社会组织充分参与到电子废弃物的回收处理工作中，成为政府的“帮手”，从而提高了政府服务的质量和效率。

（四）押金制度

为有效提高包装品回收率，德国还制定和规范了押金制度。按照环境法的有关定义，押金制度是指对具有潜在污染的产品在销售时增加一项额外费用，如果通过回收这些产品或把它们的残余物送到指定收集系统后达到了免除污染的目的，就将押金退回购买者。按照德国的《包装法》的有关规定，如果一次性产品包装的回收率低于72%，则必须实行针对押金制度。

押金制度在一定程度上减少了废弃物的产生，也保障了所产生的废弃物能够得到科学合理的处理，从而有效地提高了德国包装品的回收率，促进了废弃物的回收和再利用。

二、德国循环经济发展模式对我国转变政府职能、强化环境保护的启示

在政府的支持和法律制度的保障下，德国的废弃物回收和处理逐渐变成了一种新兴行业，有效地促进了废弃物的回收再利用，在环保方面取得了良好的效果。我国环境问题严重，尤其是电子废弃物的污染问题突出，我国政府环境保护的理念相对落后，德国的循环经济发展模式为我国转变政府职能，更好地进行环境保护提供了有益的启示。

（一）建立健全电子废弃物回收再利用的法律法规，促进电子废弃物回收再利用的制度化与法制化

我国环境保护方面的法律法规还很不健全，专门针对循环经济发展的法律法规还比较少，尚未形成完整的体系，这制约了循环经济的发展。从德国的经验不难看出，政府应该首先为电子废弃物的循环处理提供必要的法律法规。从当前的实际情况出发，我国应当建立保障循环经济健康发展的法律法规,限制非法处理电子废弃物的行为，明确处理环节中各组织的职责，以强制手段保障电子废弃物的科学处理。

政府负有环境保护的重要职责,因此应当积极履行环境保护的职能，推进电子废弃物回收再利用法律法规的建立和完善，并制定相应的配套措施和办法，以促进电子废弃物回收再利用的制度化和法制化。

（二）建立产品责任制度，促进电子废弃物的妥善处理

德国通过一系列的法律法规建立起来的产品责任制度，规定了开发、生产、加工和经营某项产品的企业或者组织必须承担保证产品得到最终处理的责任。完备的产品责任制度在生产过程中最大可能地减少了废弃物的产生，在一定程度上保障了电子废弃物等能够得到妥善的处理。

我国还没有建立起类似的产品责任制度。生产商为销售商生产和提供商品，销售商将产品销售给消费者之后，就不再承担诸如回收和处理等的责任，这在一定程度上导致了消费者在产品用完之后随意性地丢弃，致使环境问题愈发严重。为此，我国应当建立起产品责任制度，并逐步完善保障产品责任制度的法律法规，以保障产品责任制度的制度化和法制化，促进电子废弃物的妥善处理。

（三）通过授权，充分发挥非政府组织的作用

非政府组织是区别与政府和企业的一种组织，又称第三部门，主要是指“处于政府与私营企业之间的那块制度空间”。作为专门从事废弃物回收和利用的非政府组织，德国的双轨制回收系统通过授予民间的非政府组织以企业的委托，在包装废弃物的回收再利用方面发挥了重要作用，有效地促进了德国包装废弃物回收利用率的不断提高。

我国居民对电子产品的需求呈现不断增长的态势，这必将促使电子废弃物的数量更加膨胀。凭借传统的小商小贩“消化”电子废弃物的做法也就很难奏效。面对这种情况，我国政府应该转变职能，通过授权给非政府组织，以充分发挥第三部门的优势和作用，促进政府管理效率的提高和经济社会的良性发展。

（四）建立和健全产品押金制度，促进废弃物的回收再利用

德国的押金制度要求对具有潜在污染的产品在销售时增加一项额外费用，如果通过回收这些产品或把它们的残余物送到指定收集系统后达到了免除污染的目的，就将押金退回购买者。押金制度通过交付押金的形式，促使产品使用者在将产品利用完毕之后通过回收等合理的方式对废弃物进行科学的处理，保障了废弃物的回收和再利用。

目前，我国建立押金回收制度的企业或者组织比较少，以致很难达到对废弃物进行回收和再利用的目的。为此，我国应该继续加强回收制度的建设，通过交付押金等形式提高人们回收废弃物的比例，以达到科学合理地对这些废弃物进行处理的目的。

（五）进行科技创新，技术进步是解决电子废弃物的根本之策

科技创新是指创造和应用新知识和新技术、新工艺，采用新的生产方式和经营管理模式，开发新产品，以提高产品的质量，并提供新服务的过程。科技创新和技术进步是解决电子废弃物的根本之策，随着社会经济的发展和人民生活水平的不断提高，我国电子废弃物的数量将会越来越大。为了提高企业的积极性，政府必须大力推进技术进步，给予高技术企业以特殊的政策优惠，依靠技术进步降低电子废弃物的处理成本；此外，通过科学技术生产出污染度低、易于回收再利用的产品，这也是解决电子废弃物回收再利用问题的有利举措。

（六）加大宣传力度，促进民众环保意识的提高

居民对电子废弃物的分类收集是德国双轨制系统对电子垃圾进行分类回收和处理的前提。在“双轨制”的模式下，德国居民在倾倒垃圾时会注意区分是否可以循环利用，以便工商企业对废弃物进行重新加工和再利用。

现阶段我国民众的环保意识比较淡薄，政府要切实履行环境保护的职能，就必须加大对普通民众的环保宣传力度。为此，政府有关部门可以通过广播、电视、互联网等现代的新闻媒体，广泛宣传电子废弃物对环境的破坏作用和对人类健康的威胁，鼓励居民分类处置废弃物，提高全社会的环境保护意识，使民众自主地配合政府的环境保护职能，加入到环境保护的队伍中来。

面对我国日益严峻的环境问题，我国政府必须切实转变职能，通过多种手段和途径转变政府的职能，使政府更好地承担起环境保护的责任，以促进经济发展与环境保护相互适应、相互协调，统整平衡，发展共赢。

[1]中国行政管理学会课题组.加快我国社会管理和公共服务改革的研究报告.中国行政管理，2005，（2）.

[2]扬万悦.强化政府社会管理和公共服务职能的新探索[J].中国行政管理，2008，（7）.

[3]唐铁汉.强化政府社会管理职能的思路与对策[J].国家行政学院学报，2005，（6）.

[4]杨永华，林培龙，郝云红，王明兰.基于循环经济视角的电子垃圾治理国外经验及启示研究[J].环境研究与监测，2007，（4）.

[5]王永贤，周凤.电子垃圾现状及对策分析[J].黑龙江环境通报，2004.

[6]郭汉丁，张印贤，马辉.循环经济理念下废旧电器回收、再生、利用循环机理的探究[J].电子科技大学学报（社会科学版），2008，（4）.

[7]徐海云，黎青松，翟力新，李才建.德国双轨制系统与包装垃圾的处理[J].环境卫生工程，2001，9（3）.