“成都模式”在住房保障中的应用研究

朱国龙，王 欣

（1.成都信息工程学院 管理学院，四川 成都610103；2.四川同创工程机械有限公司，四川 成都610053）

“成都模式”在住房保障中的应用研究

朱国龙1，王 欣2

（1.成都信息工程学院 管理学院，四川 成都610103；2.四川同创工程机械有限公司，四川 成都610053）

随着国有企业改革，其配套的家属区住房问题凸显，对此，成都市探索了“成都模式”，即由政府担任主角，由国资建设企业担任旧城改造的业主，将住房困难的群众先安置再拆迁，最后在建设、返迁。在拆迁居民过渡期给予适当补贴，全过程降低居民住房成本，处处体现惠民利民的优惠政策。

成都模式；旧城改造；住房保障

一、“成都模式”及其内涵

“成都模式”是一种政府牵头，通过对城市危旧房和低收入群体进行总体的摸底调查，采用整体推进城市建设，和保障低收入群体住房相结合的思路，由政府主导，利用市场运作机制并调动各方资源，对符合拆迁改造要求的地区，整体进行拆迁和安置，将拆迁、改造、保障相结合的住房保障模式。

在传统的拆迁方式中，政府只是将土地拍卖给开发商，开发商拿地后再进行拆迁、赔偿安置和土地开发建设，再推向市场。然而“成都模式”与传统的旧城改造、拆迁安置，在操作方式和工作思路上有明显的不同。

从内涵上讲，这是一种“总体授信、项目贷款、专户管理、封闭运行”的操作模式，是一种完全符合市场经济运行规律的城市建设方式。在整个过程中坚持以人为本，有效利用旧城改造来实现住房保障，实现了促发展保民生，推进城市现代化建设的目标。

二、“成都模式”的实践

（一）总体思路

首先确定改造拆迁范围，确定拆迁安置的对象。在该范围内的房屋在拆迁前，先行选址并开工建设拆迁安置新房。再按照成都市政府“成熟一片改造一片，成熟一栋改造一栋”的总体要求，在征求拆迁范围内85%以上的群众赞同后，正式实施对搬迁范围内的旧房改造。在搬迁后、新房未建成前，结合原地返迁、就近安置、异地安置等多种安置方式进行搬迁安置，严格按照搬迁安置的有关法律法规，切实保障被搬迁人的合法权益。

（二）具体内容——以东郊惠民工程为例

1.确定对象

成都的东郊区域，上世纪作为国有大型企业的集中区，该区域内的主要居民建筑平均使用年限超过35年，旧房范围内的住宅面积大，人均住房面积普遍低于成都市平均水平。同时该区域的大量下岗工人，属于城镇低收入群体，无力购买商品房，地方政府及民间房地产建设企业无权对其进行开发建设。

根据《东郊企业生活区危旧房改造惠民工程五冶钢瓶厂、攀成钢集团及川棉厂生活区入户调查情况》，结合住房使用年限、房屋危旧程度、人均居住面积、家庭年收入状况三项指标，确定为“成都东郊生活区危旧房改造惠民工程”的区域，总拆迁面积达86.2万平方米，该项工程惠及总户数约18000户，60000多群众。

2.明确责任主体

第一，由成都市成华区人民政府牵头，作为东郊惠民工程项目搬迁工作和维护稳定工作的责任主体，具体负责宣传动员、政策咨询、征求意见、搬迁安置、维护稳定等工作。

第二，由成都市城投集团，作为东郊企业生活区危旧房改造惠民工程的项目建设业主，负责制定实施改造方案，筹措建设资金并组织是实施建设。成都城投集团是由成都市委市政府批准成立，由国资委授权，主要对城市基础设施建设，进行公共基础设施建设融资的企业，更有利于与银行对接，在一定程度上可保证该工程的资金运转正常。

第三，市经委、市财政局、市建委、市国土局、市规划局、市房管局、市国资委、成都城投集团、成都工投集团公司等市政府相关部门和单位按照总体部署和工作要求，各司其职，紧密配合。共同推进东郊企业生活区危旧房屋改造惠民工程。

3.国有资本对项目的全运作

整个东郊企业生活区危旧房屋改造惠民工程总投资将超过110亿元人民币，由成都城投集团直接投资约92亿元人民币，由政府补贴约15亿元人民币。

此次惠民工程，采用原地返迁、就近安置和异地安置相结合的方式，为惠民工程旧房改造范围内的低收入居民提供住房保障，且制定的相对较优惠的住房保障优惠政策，以及较高的补偿安置标准。

在搬迁安置标准方面，坚持以一套旧房换一套新房为拆迁安置政策。安置房的标准面积以被拆迁改造的房屋的建筑面积为基础，每户适当增加建筑面积，增加面积根据不同安置方式。

另外，在安置房未建成，旧房已经拆迁的情况下（特别是针对原地返迁的居民）政府对拆迁安置范围内的居民实行过渡费补贴政策，在很大程度上降低了低收入群体在惠民工程过程中的生活负担。

4.科学合理的善后工作

对于惠民工程房屋建成后的善后工作，也有相应的政策及惠民措施进行保障。如根据安置新房的建筑面积与安置房的标准面积的差异，由成都城投集进行货币补偿、成本价计收购房款等措施；原地返迁及就近安置房成本和异地安置房价均根据成都市物价局《关于成都市东郊企业生活区危旧房改造惠民工程安置房价格的批复》严格透明执行；如合格受益人放弃选择安置新房，可以选择合理的货币终结安置方式。

此外，为了充分落实惠民措施及保障低收入群体的要求，还明确了对于搬迁安置附属设施的补偿标准。如天然气初装费：3200元/户；电表为户表的：1200元/户等。

为了在最大程度上体现惠民便民，搬迁安置政策在安置房修建标准上，进行了周到考虑，搬迁安置房实现水、电、气三通，门、窗等基本配套设施相应齐备，搬迁改造住户可在领取安置房钥匙后直接入住。

此次惠民工程修建的安置房小区建筑外观上追求新颖，极富现代气息，容积率是4左右，均是高层电梯公寓。安置小区内公建配套设施十分完善，环境优美，功能齐全，停车位、绿化等均有相应规划。

三、“成都模式”的优劣分析

（一）优势分析

1.适用范围广

全国很多位于城市中的工业集聚地家属区的改造，都可以参考这一模式。如伴随着中共中央、国务院振兴东北老工业基地政策的确定，一场举世瞩目的国有老工业基地改革正在蓬勃兴起，而随着城市建设的重新规划，涉及东北老工业基地改造过程中的拆迁与安置的问题也成为焦点问题。从历史背景来看，东北老工业基地包括辽宁、吉林、黑龙江及内蒙古东北部等地区，这一地区属于重工业区，东北地区大多数国有企业关停并转，而与国有企业配套的家属区多年没有更新。大范围的老旧房屋，多为上世纪60年代以前建成；众多下岗产业工人，再就业困难，家庭收入较低；住宅区较为集中且面积较大[5]。我们首先应积极倡导的是政府主导，获得当地大部分群众的支持；其次是将惠民政策贯穿于拆迁改造的始终，特别是过渡期间对拆迁群众进行保障；第三便是完善后续保障工作，降低困难群众住新房的成本。

此外，在国有工矿棚户区改造、“南水北调”工程中的移民安置、库区移民等工作中，也可借鉴“成都模式”。在这样的大规模拆迁移民安置工作中，移民的住房问题无疑是重中之重。如果能较好解决移民的住房问题，既有利于上述工程顺利进行，也会降低社会运行成本。

2.有利于引导住房市场的健康发展

有利于降低银行风险。在“成都模式”的旧城改造中，由政府充当主角，国资建设企业作为改造业主，其本质上是一种政府主导的、没有盈利的房地产项目。在这一模式中，国资建设企业通过政府行为，直接与银行对接，获得银行贷款并进行拆迁安置的投资。将原地返迁后预留的土地进行拍卖，优先偿还银行贷款。这种方式促进了银行信贷与房地产业的资源整合，很大程度上降低了银行的放贷风险。

有利于增加住房供给量。运用“成都模式”进行改造后，低矮的老式建房被现代高层小区所取代、人均住房面积也得到大大地增加，这都是在最直接增加住房供给量。在满足置换的需求之外，该模式还能适当地增加了市场上的房源供给，在一定程度上缓和房地产市场的供需矛盾、抑制了投机性炒房、稳定房价，促进整个房地产市场健康发展。

有利于建设用地的合理使用。在该模式中，政府通过与当地居民协商，在取得85%以上当地居民赞成的基础上，划定改造区域，确定改造范围；将原地返迁、异地安置和就近安置相结合，选定安置房位置（确定保障性住房的建设用地）。这在一定程度上合理调配了当地的土地供给状况，有效地调节了商品房建设用地与保障性住房建设用地之间的比例；较好地消除了房地产开发商违规竞标土地、哄抬土价、违规囤地等不良现象。

3.有利于社会稳定

在我国现阶段，住房问题是关注民生的焦点问题之一。“成都模式”的旧城改造，其本身就是一种对住房困难的群众提供住房保障的的手段，是一种政府行为的惠民工程。成华区委书记宋朝华用“五个一”来诠释“惠民”涵义：第一，这是搬迁工程不是拆迁工程；第二，这是改造工程不是开发工程；第三，这是亏本工程不是赚钱工程；第四，这是自愿工程不是强求工程；第五，这是惠民工程不是损民工程。

在实际操作过程中，他们始终贯穿“阳光拆迁”制度，有效避免了强制拆迁所带来了的不和谐因素，消除了“与民争利”的现象，切实保障了拆迁户的根本利益。从征集群众同意而划定拆迁区域，到根据统一标准提供过渡补贴，再到公开安置新房的建设成本，每一个环节都在政府的统一指挥下，做到了公平、公证、公开。整个过程中没有出现过一例上访、冲突事件。

（二）“成都模式”的不足分析

1.政府负担重，存在“搭便车”现象

由成都市地方政府作为旧城改造的主导力量；由国资投资建设公司，对整个拆迁安置工程进行直接投资和整体运营，这种方式使地方政府和国资企业都面临巨大的投资风险。同时，地方政府为工程投入巨大的财政补贴，而国资建设公司的主要资金来源是银行贷款，这样在便形成了很大的金融风险。要持续提供这种保障性住房建设，必然需要强大的资本作为支撑力量，无疑会增加政府财政的负担和资本运营风险。

另外，在此工程中的惠及对象包含两类人群：一是居住于此且户籍也落户于此的收入低、住房困难的群众；二是已经通过购买商品房等途径改善了居住状况，但户籍依然落户在旧房改造区域内的群众。尽管大部分的拆迁对象为住房困难的群众，但依然存在一些不属于住房困难的群众，对这两部分人群的甄别工作难度大、成本高、实行差额补偿难以界定，在一定程度上难以消除“搭便车”现象。

2.仅适用于城镇，难以实现城乡一体化的发展目标

“成都模式”利用旧城改造来进行住房保障的方式，无法在郊区农村地区开展。郊区农村地区现阶段没有形成较为集中的住宅区域，大多数属于分散性居住或小规模的集中居住的自建房，即便出现房屋危旧的情况，也无法让政府牵头形成整体性的拆迁改造。

此外，郊区农村住房改造受到土地的制约，农村居民的异地拆迁安置困难更大。农村居民对于土地具有强烈的依附性，土地耕种是大多数农村居民的主要收入来源，所以无法将农村居民进行大规模的异地集中拆迁安置，所以“成都模式”的大规模搬迁改造，不适用于农村地区。然而农村地区基础设施建设非常不完善，迫切需要一套适合农村地区发展，且符合成都城乡一体化发展趋势的长效型住房保障机制。

四、对“成都模式”的思考

（一）我国住房保障体系发展的新思路

1.是我国住房保障制度的改革与创新

单纯依靠政府的干预的调节，既无法满足应保尽保的需求，同时可能存在扰乱房地产市场的风险。然而“成都模式”在具体运作中，既有政府行为的参与、从开发商占地拆迁转变为政府主导的拆迁安置、统一指挥，同时又利用国资建设企业，银行贷款投资，完全符合市场化操作规律。

该模式不仅解决了城市的发展问题，更进一步解决了困难群众的住房问题，同时实现了“制度的创新”与“群众需求的增加”、“城市的发展”三方面的高度统一。这样一种住房保障模式，既实现了对住房问题的最低保障（实现人人有其居），同时在很大程度上提高了保障水平，不仅人人有其居，而且居住的环境得到了显著提高[10]。

我国的住房保障体系还处在不断完善的阶段。“成都模式”的探索，从根本上再一次丰富了住房保障的具体手段，是我国住房保障体系的探索与完善过程中的具有又一创新举措。

2.实现了多层次的梯级覆盖

对于城市中的中低收入群体的住房保障而言，我国依然停留于廉租房，经济适用房和政府限价房。但廉租房的整体房源较少，经济适用房和政府限价房的制度还不太健全。“成都模式”的最大益处，便是借鉴商品房的操作方式，将保障性住房融入其中，实现了市场和老百姓需求的双赢。“成都模式”拆迁安置的新房，具有经济适用房与政府限价房的双重性质和优点。

我国整体的住房保障制度起步较晚，保障手段单一，特别是在受到人力、物力、财力制约的条件下，不可能一下子解决大范围居民的住房问题，必须制定分级计划，有步骤有层次地解决中低收入家庭的住房问题，根据不同的经济政策安排、不同的住房发展阶段和不同的居民保障需求，从住房供应结构和供应方式方面建立适应不同收入水平居民的分层住房保障体系，提供不同的保障手段，满足不同保障对象的具体需求。

（二）如何将“成都模式”完善、推广

1.正确处理“政策惠及面的扩大化”与“享受资格的严审化”的关系

随着我国经济发展，低收入群体绝对值虽然在逐渐减少，但是相对量依然较大。要实现住房保障的应保尽保，要推广“成都模式”，必须不断扩大住房保障优惠政策的惠及面。

但是任何的社会保障手段在实施过程中，都存在“搭便车”的情况。在推广“成都模式”的过程中，应该严格审查保障对象的资格，建立科学的审查标准。由房管部门对申请保障性住房的家庭建立信息档案；低保家庭、残疾人家庭、烈属家庭等特殊的住房困难家庭，由民政部门进行统一的安排；由街道、社区等基层组织牵头，对申请保障性住房的家庭进行入户摸排调查并适当公示。审查指标应严格参照当地的经济水平、人均住宅面积等，指标包括申请人的家庭收入状况、住房危旧程度、家庭人均住房面积等。指定专门部门牵头，其他部门协助，在最大程度上消除“搭便车”现象。

2.降低投资，提高各环节的资源利用率

住房保障制度的落实是一个长期的过程，必须在各个环节最大限度的降低成本，提高政府投资和资源的使用效率，从整体上做到“降低投资、成本”与“提高保障水平”的最大平衡。

在拆迁阶段，应该综合考虑被拆房屋的各种情况，选择合理手段进行拆迁。普通旧房的结构简单，不宜采用机械破坏式拆除，应该提高被拆房屋建材的使用效率，将被拆房屋的可回收建材运用于新房的建设中。

在搬迁安置阶段，适当降低原地返迁的补偿面积，以经济发展水平及市场房价为参照，提高异地安置的补偿面积及货币终结安置标准，将拆迁土地公开拍卖。在政府不盈利的情况下，收回成本，将差价用于建立旧房拆迁及住房保障专项基金，用于其他地区的旧城改造和住房保障。

五、结论

通过对“成都模式”的住房保障的方式的研究，可以看出成都市在住房保障方面的工作，特别是运用“成都模式”，将旧城改造和住房保障相结合的方式是比较成功的。在现阶段商品房价格较高且持续上涨的情况下，单纯依靠市场调节，无法满足低收入群体的住房需求。必须通过政府宏观调控和正确的引导，甚至是政府直接参与到其中的方式，正确引导购房者的需求，增加房屋供给，合理调节住房问题。

住房保障模式的成功与否，在于是否应保尽保。利用旧城改造，由政府直接参与建设新房的方式，让城镇低收入群体和住房困难群体，居者有其屋。既满足了成都城市发展的需要，同时对困难人群提供了住房保障，消除了社会不稳定因素，不断改善民生，提升城市形象，构建和谐社会。

[1]李纪鼎，才旭，席秋红.浅论我国住房保障制度的建立与完善[J].辽宁行政学院报，2008，（7）：253-254.

[2]白贵秀.住房保障制度研究[J].兰州学刊，2008，（5）：117-123.

[3]成都市成华区人民政府.解读东郊生活区危旧房惠民工程[EB/OL]. http://www.chenghua.gov.cn/web2/detail.php?pcid=19912&tid=22327 5.2008.

[4]金昌市政府研究室.成都旧城改造模式值得借鉴[EB/OL].http://yjs. jc.gansu.gov.cn/Html/jcck%202005/161103893.html.2006.

[5]张恩照.中国住房金融创新研究[M].北京：中国金融出版社，2003. 75-101.