人口老龄化与农村失能老人的长期供养

李文杰

（河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封475003）

人口老龄化与农村失能老人的长期供养

李文杰

（河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封475003）

农村失能老人长期供养不仅是老年人和其家庭的需要，也是一个严峻的社会问题。老龄化背景下这一问题日益凸显，实现农村失能老人长期供养需要调动社会各方力量，积极采取措施加强养老服务的资金、政策保障，逐步建立完善的社会养老服务体系。

失能老人；长期供养；照护服务

2010年末全国城乡部分失能和完全失能老年人约3300万，占总体老年人口的19.0%。其中完全失能老年人1080万，占总体老年人口6.23%。到2015年，我国部分失能和完全失能老年人将达4000万人。“十二五”时期，随着第一个老年人口增长高峰到来，中国人口老龄化加速发展，呈现出老龄化、高龄化、空巢化加速发展的特征，而农村的老龄化水平明显高于城市。

一、农村失能老人长期供养问题的凸显

进入老龄化社会的中国，老年人的总体健康状况不容乐观，慢性病患病率、人均患病数、活动受限率、残疾率均远远高于其他人群。到“十二五”期末，我国失能老年人占总人口的比重将进一步提高，其中完全失能老年人将达1240万人左右，占老年总人口的6.05%。城市完全失能老年人中，有照料需求的占77.1%；农村有照料需求的占61.8%。同时，农村完全失能老年人照料需求增长速度远高于城市。

随着农村失能老人规模不断扩大，不论是老年人的家庭，还是政府和社会养老机构，在长期供养问题上都承受很大压力。一个失能老人至少影响两个家庭，影响子女生活的各个方面，所以中国农村许多家庭被失能老人的长期供养问题所困扰。农村失能老人收入主要靠子女提供，收入没有保障；看病难的问题依然存在并严重影响着失能老人的生活；情感空虚、孤寂、无助等问题也是农村失能老人生活的一大困境。相对于城镇来说，中国农村的失能老年人长期供养问题突出表现在：农村没有完善的养老保险制度，大部分失能老年人未纳入制度性的社会保障安排，缺乏长期照料护理老人的养老机构，多数失能老人只能依靠家庭供养。随着工业化、城镇化的发展，劳动力人口的流动，尤其是计划生育政策不断深入贯彻实施家庭规模的小型化，使得传统家庭供养模式，已经不能适应我国当前的经济社会发展要求。

在老龄社会条件下，如何对待失能老年人，是衡量社会文明进步的重要尺度。随着农村失能老年人长期供养需求的增大，如何实现对农村失能老人长期照料成为对社会的道德良知的深刻考验，也是对各级政府的深刻考验。

二、农村失能老人长期供养面临的主要问题

随着社会保障事业的发展和国家一系列惠老政策的实施，农村失能老年人的物质文化生活水平大幅度提高，各项优待政策逐步落实。但是，全社会防范失能老人的风险意识还很淡薄，长期供养缺乏制度性保障，长期照料服务体系还未建立，在人口老龄化背景下，广大农村失能老人长期供养仍面临多种问题。

（一）农村失能老人失去传统家庭支持

目前农村失能老年人的供养主要依靠家庭成员，但是空巢化和家庭规模小型化使得很多失能老人身边几乎无子女照料；另一方面，由于子女工作、生活压力的增大，长期照料护理又要求较高的专业性、规范性，即使和子女生活在一起的失能老人，也很难得到家庭成员的精心照护。此外，大部分高龄失能老人子女年事已高，如果其子女自身生活有保障，且身体状况和精力允许，尚有能力承担个人和老人养老问题，否则没有能力顾及高龄失能老人，部分高龄失能老人子女先于父母亡故，而孙辈外出务工者居多，很难按法律条款尽隔代赡养义务。

（二）现有农村老年供养政策不完善

新型农村养老保险制度还未实现完全覆盖，目前农村养老还依靠“五保”制度集中供养，农村养老机构执行政府对“五保”的收养政策时，基本不能对失能老人长期供养做出专门政策制度安排。此外，我国农村长期照料护理服务缺乏长期发展规划，对失能老人的社会保障定位还没有形成，长期护理保险还没有进入议事日程，有效的老年护理津贴制度尚未建立。而且，农村失能老人作为全社会最大的弱势人群，整体收入水平较低，服务支付能力不足，势必市场介入程度低，加上政府对农村养老事业的投入不均衡且覆盖面过窄、社会慈善捐助不充分和利用不合理，使得农村失能老人长期供养一直处于市场选择和政府救助政策边缘。

（三）农村社会养老服务体系不完善

当前，社区、老年人收养机构，社会组织以及政府构成了农村失能老人家庭以外的责任主体，但从农村失能老人的整个社会支持网络来看，他们从家庭以外能够获得的支持非常有限。农村社区普遍没有或很少有社区照护服务，更多的是邻里之间互助，也是建立在熟人关系和价值交换基础上的。农村养老收机构基本不能对失能老人提供长期供养，也基本没有在设备添置和人员安排上做好收住失能老人的准备，很多收养机构直接拒绝接收失能老人。全国尚未建立失能老人护理津贴制度，政府对农村失能老人的供养没有专项的财政支出，与之相关的优惠政策也很难落实。社会府组织参与农村失能老人的供养十分有限，且行业自律和市场监管有待加强。我国农村社会养老服务体系建设仍然处于起步阶段，收入保障、社会养老保险和社会医疗保险及公共卫生制度受到较多重视，但是，供养照料服务相对薄弱，尚未形成与经济水平和老龄化趋势相适应的失能老人养老护理服务行业，照护服务体系建设相对滞后。

三、解决农村失能老人长期供养问题的建议

解决农村失能老人长期供养问题，要依靠全社会的力量。政府、企业、家庭、社会组织等，都应该承担起相应的责任，共同构建为农村失能老人提供生活照料、康复护理、精神慰藉、社会交往和临终关怀等综合性服务的长期照护服务体系。建立该体系除了引导家庭、社区、养老机构等继续发挥应有的作用外，还要从以下几个方面着手：

（一）完善现有农村老年供养政策

首先，在现有“五保“对象基础上，吸纳失能老人享受集中供养，为失能老人提供担水、找医生、拿药、干农活，收种庄稼等服务和帮助。国家的养老保险、医疗保险、养老补贴以及社会救助，优先并重点保障农村失能老年人。

其次，全面推广养老护理津贴制度，提高对农村失能老人的补贴力度。通过对“失能老人”发放护理津贴，减轻其家庭负担，让“失能老人”得到基本的照料。补贴不但要补贴到养老服务机构上，还要落实到需要长期供养需求的老年人身上。

再次，研究制定促进农村失能老人长期供养的法规与政策。从法律层面更深入地推动农村养老服务业的发展，增加便于操作的法律法规条款，明确法律责任和义务，即解决其家庭经济困难，也调动其家人赡养老人的义务。

（二）建立长期护理保险制度

对失能老人长期照护服务体系的建立需要失能老年人经济支付能力为支撑，因此它要求建立与健全失能老年人长期护理保险制度。目前，国外长期护理保险主要有以德、日为代表的社会性长期护理保险和以美国为典型的商业性长期护理保险，各国对护理服务等级的划分都非常细致。我国由于地区经济发展不平衡、贫富差距较大等问题，必须因地制宜地推广长期护理保险。制定护理保险相关法律并提供有力的政策支持，推动相关服务产业的发展，促进配套护理体系的完善；提供有针对性的护理资金支持，保费应由各方分担；加强我国老年护理精算人才的培养和专业护理团队的建设。护理保险服务应包括直接护理、社会福利与医疗保健等多方面内容，并依据失能风险程度实行分级给付服务。我国长期护理保险尚处于初步发展阶段，应借鉴发达国家经验，研究和探索强制性的长期护理保险制度，发达地区可以尝试直接设立这一险种，也可以先从商业保险起步，待成熟后再逐步向社会保险转型，成为社会保险涵盖的一个重要险种。随着日益严重的老龄化问题，和失能老人问题的凸显，长期护理保险观念也必然会逐渐深入人心。

（三）推动农村专业养老队伍与非专业养老队伍结合

加快养老服务机构对失能老年人护理服务知识和技能的培训，各地要通过专门院校培养、在职培训、岗位训练等多种途径，把养老服务人员训练成掌握专业社会工作知识和养护服务技能的专门人才，鼓励这些专业人才到农村去，并提供一定政策支持。适应农村失能老人集中供养需求的变化，加快培育发展养老服务行业的中介组织和社会团体，使其承担失能老人长期照护的服务功能，力求在短期内使护理型床位有一个较快的增加并重视对养老护理服务人员的职业道德教育和心理疏导。

民政、卫生、教育、劳动保障等职能部门相互协调，招收农村剩余劳动力，尤其是充分挖掘留守妇女人力资源优势，对他们进行护理专业知识培训。通过教育引导，短期培训，建设一支敬老护老的志愿者服务队伍，把本地剩余劳动力组织起来，共同照护本地失能老人。

（四）鼓励地方因地制宜大胆尝试

鼓励地方政府因地自宜，制定适合自己区域的供养政策。例如浙江为失能老人家庭提供“喘息服务”（即为长期精心照顾卧病在床失能老人的家属，提供临时性替代照护服务，让长期处于照护压力而身心疲惫或精神压抑的家属得到“喘息”机会），并对家庭主要承担照护者提供免费或低偿照护技能培训，失能老人居住的房间都是经过特别设计外，还划分不同层次照护补贴标准，实施分类照护服务，并为失能老人家庭增添无障碍设施等。扬州市推行“9073”的养老模式，以缓解人口老龄化给城市带来的压力。所谓“9073”，即是指，将来90%的老年人还是以家庭养老为主；7%的老年人则同时辅助有社区的服务，也就是居家养老服务中心的帮助；而3%~4%的老年人将完全依靠政府养老机构养老，这主要针对高龄失能的老年人。这些地方政府的大胆尝试无疑为解决农村失能老人长期供养问题提供了有益经验。

农村失能老年人的长期供养是困扰亿万家庭和农村养老事业发展的严重社会问题。我国农村由于长期供养政策的缺失，难以完成对社区、失能老人的收养机构以及社会组织的有效整合，城乡以及区域之间的差距难以弥合，社会基本养老服务的均等化也难以实现。广大农村失能老人日益沦为社会的最边缘群体、最弱势群体，因此，应根据我国基本国情，因地制宜，制定切实可行的政策措施，积极调动一切可以调动的政治、经济、社会等资源，为广大农村失能老人提供必要的基本社会保护，这也是构建和谐社会、使老年人共享经济社会发展成果的内在要求。

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