论高校与学生间的诉讼

倪少凯

(广东医学院人文与管理学院，广东东莞523000)

论高校与学生间的诉讼

倪少凯

(广东医学院人文与管理学院，广东东莞523000)

近年来，高校与在校学生之间的诉讼纠纷日益增多，但是目前的行政法律理论和行政法律制度都已滞后于高等教育发展的现实。关于高校与学生之间的法律关系存在着不同的理论，但是都不足以解释现代社会的高等教育中的事实关系。而现有法律规定高校与学生之间纠纷不能适用行政诉讼程序，这也给实践中妥善解决高校教育诉讼带来了障碍。目前虽有部分司法案件对这种制度缺陷有所突破，但是还需要通过立法的手段为其确立明确的依据，以此完善高校管理制度，并使学生能够通过行政诉讼的手段维护自身权利。

高校;学生;法律关系;行政诉讼

高等院校与在校大学生是一种什么样的法律关系?这是一个由来已久的争议话题，存在着不少的理论争议，只不过这种争议基本上停留在较小的范围内。伴随着近十几年来中国高等教育的大规模跨越式发展，高校扩招浪潮、合并浪潮一波高过一波，高等院校数量和规模迅速扩大，在校大学生的数目也有了急剧的增加。在校大学生的增多，既给高校带来了巨大的更多的教育经费和教育资源，同时也给高校的内部管理带来了极大的挑战。多元价值观，也对现代社会尤其是年轻一代的在校学生带来了巨大影响。受此影响，高校的旧有管理模式日益受到前所未有的冲击和挑战。高校与学生间的纠纷日益增多，成为越来越严重的法律问题和社会问题。因此，探讨清楚高校与学生之间到底是一种什么样的法律关系，以及由此而引发的诉讼又有什么样的属性等问题，就显得十分的必要。

一、高校与学生法律关系的主要理论

我国目前处于法治社会的构建与完善之中，意图将所有的社会基础关系都能够纳入到法律的框架之内进行规范和调整，明确其法律属性，相关主体之间的权利和义务，以及出现法律纠纷的时候应该如何通过正当合理的程序和原则加以解决。高校和学生之间的关系本身就是一种十分重要和基础性的社会关系。这种关系具有很大的社会影响，既会影响到高校的管理方式和管理状况，也会影响到在校大学生的自身权利义务，尤其是会对学生的基本权利如受教育权和人生命运有所影响，同时还会因此而给学生的家长父母亲人等造成影响。但是就目前来说，对于高校和在校学生之间到底是什么样的一种法律关系，或者说这种法律关系的属性和性质到底如何，却存在不少理论上的争议。

有学者认为，高校与学生之间属于一种公法上的特别权力关系论。这种公法上的特别权力关系论是行政法的一个概念，所要描述的是行政法上的一种权力关系。但是它与一般的权力关系又有所不同，由于具有特殊的原因而带有特殊的权力指向和目的。在这种权力关系中，权力的行使者占据绝对的支配地位，而对方则应以服从为必须前提［1］。这是一种特别强调行政主体的特别的权力。当然，这种特殊的权力关系是被限定在一定的范围和特殊的职业行业之内的。其中较为确定的属于特别权力关系的有:国家公务员行业中的上下级关系、监狱中狱警与囚犯之间的管理与被管理关系等。另外，基于高度的专业性，在病患的治疗过程中，医生与病人之间也被认为存在这种特别权力关系。

在大陆法系国家，高等院校与学生之间的关系也符合这种理论，属于特别权力关系。当然，这里所指的高校主要是指公立的高校。在公立高校与学生之间的这种特别权力关系还被称为“营造物利用关系”。所谓营造物是指:“行政主体为达成公共行政上之特定目的，将人与物作功能上之结合，以制定法规作为组织之依据所设置之组织体，与公众或特定人之间发生法律上之利用关系。”［2］意即学校是为了达到特定行政目的而设立的人与物的结合组织即营造物。这种营造物是由公权力的行使而设立，其运转和利用规则也同时具有了公法性质。那么，作为一种特定人群的学生就学校这一营造物构成了一种法律上的利用关系。由学校的本身所具有的公法性质和公益属性，学生要遵循特定范围内的服从义务，如服从教学纪律、爱护公务及缴纳必要费用等。这种关系的具体表现是:(一)该权力的行使主体具有概括性的命令权和管理权。也就是说学校方只要是出于学校管理的目的，即拥有不必依据法律设置而行使的确定的权力。它可以随意地制定各种命令和规则，相对方即学生面对这些不特定的命令规则，只有服从的义务。只要是在学校内或者是与学校教育目的有任何的直接或者间接关系的领域，学生基本上都不能主张其权利，必须接受和服从学校的命令与规则。(二)当相对方有所不服从行为的时候，权力行使者即拥有不必有明确法律依据的惩戒和处置权，剥夺其相关权利。这也就意味着，学校基于教育的目的拥有对学生的惩戒权和处分权，甚至是停课、退学等会给学生的生活和个人命运都带来重大影响的处分。(三)权力行使者的这种权力是一种可以排除司法审查的权力。由于学校与学生之间的特殊权力关系，因而学校的特别权力的行使，可以免除司法审查。对于学校方采取的处罚措施如有争议，学生不得提起诉讼，这就使得学生的权利丧失了司法救济的机会。

由于这种特别权力关系理论的专制属性，随着时代的进步，渐渐受到质疑，出现了新的关于学校和学生关系的理论学说［3］。如基础关系和管理关系理论，教育契约关系理论。基础关系和管理关系理论则主张，即便是在特别权力领域，权力的行使以及其关系仍然是有区分的。存在基本关系和管理关系的区别。有一些权力的行使带有基础性，会关系到学生的教育权的得失与行使，会对其今后的人生事业发展构成重大影响。因而对于这方面权力的行使要谨慎做出，而一旦做出相关的处分决定，即具有行政法上的可诉性。意即可诉的具体行政行为，学生可以通过司法的手段和途径对自身权利进行救济。这就是基础关系。而对于另外一方面的关系，所涉及的如学生的教学与生活管理，服装仪表的规定等细节上面的管理活动和权力行使，则属于管理关系。这种行政行为是内部管理所必须的，且不带有根本性，所以可以规避司法审查，列入不可诉的范畴。

主张教育契约关系理论的理由在于:首先，现代宪法对人的基本权利都有明确的规定，学校不得具有这方面的特权。同时权力与义务的对等性也是宪法的基本精神，而特别权力关系是违背这一精神的。其次，学校与学生之间之所以能够发生关系，其最根本的法律依据就是教育法，其所确立的原则和制度在任何一个学校都是适用的。再次，教育的目的在于增进学生的知识和思想水平，完善学生人格，培养其创造社会价值的能力。而惩罚只是为了达到这种目的所采取的手段和措施，学校教育虽然是基于一种公权力而产生的，但是仍要遵循教育的目的。最后，学生进入学校是为了求得知识，尤其是大学生还要支付大量的学费，因而其间就构成了一种契约关系，整个高校的教学活动都是基于学校与学生的合意而达成的。因此说，“虽然学校当局在学校教育运营中，在一定的范围内具有决定的权能，但那已不是特别权力的总括性的支配权能，只不过是一种与私学的教育契约关系相同的教育关系权能，它在原理上是一种非权力关系的教育契约关系”［4］。

纵观以上几种理论，较为集中的问题在于如何判断高校与学生的法律关系的性质，其究竟是行政法意义上的法律关系，还是民事契约的法律关系。在笔者看来，高校与学生之间虽然不可能也不应该形成特别权力关系那么极端的行政关系，但是也绝非简单的民事契约关系，而应该是一种特殊的行政法关系。因为学校与学生之间带有极强的管理属性这种管理关系中，一方强势一方弱势，并不具有对等和平等的地位。这与在高校与学生之间因为纠纷而进行的诉讼有着密切的关系。

二、高校与学生间诉讼关系的属性

就我国的实际而言，高校与学生之间的诉讼时有发生，但是两者之间的诉讼性质却经常难于确定。那么，高校与学生之间的诉讼究竟属于什么性质呢?那要看具体情形。总体而言，可以分为两种情况:教育行政诉讼关系、教育民事诉讼关系。

首先，当然不可能排除高校与学生之间的诉讼争议存在民事诉讼关系的情况。教学上的管理与被管理关系当然是高校与学生之间的主要关系，但同时，二者之间仍然存在大量的民事关系。因为现如今的高校绝不单纯是一个教育机构，在实行了高校产业化政策之后，我国高校的民事事务日益增多。例如高校的基础设施建设，相关商业活动的开发和运作，这些都是教育产业化的表现方式。尤其是近年来，高校大规模扩招，高校之间为了相互竞争，增强自身实力，吸引更多的生源，开始了大规模的基础设施建设。由于学生规模日益扩大，高校还开始进行管理制度和模式的转化，将与学生日常生活密切相关的服务性内容与教学管理相分离，不断增加其商业化程度。于是高校内开始大量出现现代化的学生公寓、以商业性方式运营的食堂、超市等消费活动场所。由此而带来的是学生生活方式的丰富多样化。在这些生活和活动方式中，学生也可以自主选择消费内容，自由支配费用。他们可以选择是否住寝室，住什么消费规格的寝室，可以由于自身行为不当和过失按价赔偿对学校公物造成的损害。在这种形式背景下，高校开始越来越多以平等民事主体的身份与学生发生法律关系。例如，学生可以在学校内寝室住宿、在校内商店购物、在校内食堂就餐等日常生活中，与学校的后勤部门发生法律关系。此外，高校教学活动中也已经掺杂进民事法律成分。如，教科书的订购、学校图书借阅过程中造成的毁损、学校健身器材和场地的使用等问题就很有代表性。按照一般的做法，这些都与学校教学活动有关系，有学校管理的成分在里面。但是同时，学生课本的订购属于民事买卖合同行为，由于图书借阅和设施使用而产生纠纷则导致民事赔偿问题。总而言之，这些法律关系完全是可以通过《民法通则》、《合同法》、《消费者权益保护法》等民事法律进行调整的。这就构成了两者之间的民事法律关系的属性。而一旦由于这些关系引发纠纷，诉诸法律，就完全可以通过民事诉讼活动的途径进行解决。

不过，高校与学生之间的关系在更多的情况下属于行政管理的范畴。而且，恰是在这种行政管理的关系里面，往往会出现高校与学生之间的较为复杂和严重的纠纷争议。发生这些争议，也更容易诉诸法律。

这里面最大的问题是，高校的行政法主体身份问题。行政法主体指的是依据行政法而参与各种行政行为、发生各种行政关系的参加人，包括组织和个人两类。其中，个人指的是国家的公务员和作为行政相对人的个体自然人。而其所谓的组织则包括国家机关、企事业组织、社会团体和其他组织。在我国，高校虽非国家机关，但是仍能够以独立名义行使行政权，所以是可以将之视为行政法主体的，具有行政主体资格。虽然目前的法律规定高校视为普通的事业单位，不过由于高校能够以自己的名义行使行政权力，对作为学生的行政相对人行使行政管理权，而且这种权力的行使一般都是在法律明文授权范围内。所以可以将之视为法律授权的组织。因而在高校与学生之间的法律关系中，高校在法律法规的授权范围里行使行政管理权，学生则是这种行政管理权力的相对方，他们必须服从学校教学计划、学籍管理、课堂纪律等与教育教学相关的规章制度的义务。实际上，高校与学生之间是一种“特殊的行政法律关系”。这种所谓的“特殊行政法律关系”既不是国家机关或其他行政组织内部的行政关系，因为这种关系的主体之间没有工作和隶属关系。同时这种“特殊的行政法律关系”又与一般的行政管理关系有所不同，因为高校与学生之间不具备绝对的服从关系。在这一关系中，行政主体即高校享有行政优益权，可以通过“开除学籍”、“勒令退学”等方式维持校内的教学纪律和教学秩序，但同时也负有为学生提供足够合格的教学资源、保证基本的教学质量的义务。与之相对应的，学生在履行了服从高校教学管理制度规范、交纳必需的学费义务的同时，也享有接受教育和被合理对待的权利。

在这样的行政法律关系中，高校的行政行为必须要符合行政法的基本要求，在行使行政管理权的时候必须符合合法、合理、效率的原则。而一旦违反这些原则即构成行政违法行为，如果因此而给行政相对方即学生造成了侵害或与学生对其管理行为不服而产生纠纷，就可以通过行政法的途径解决，即由人民法院行政裁判庭作出裁决，实现行政相对人基本权利的救济。而作为行政相对方的学生之所以能够选择这样的救济方式，也是有其法律依据的。在我国现有的法律体系中，以调整高校与学生关系为内容的法律规范主要是行政法律法规，包括《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国学位管理条例》等。按照正常的逻辑，学生在面对自身权利遭到不合理对待的时候，就可以选择行政法律手段的方式维护自身权利，这就是行政诉讼。

三、司法实践中的法律适用

随着近年来中国高等教育的迅猛发展，学生维权意识的逐步增强，高等教育的纠纷事件日益增多，成为备受关注的社会问题。而我国现行教育法律体制严重滞后于现实需求，实践中通过司法手段解决高等教育的诉讼纠纷面临法律依据严重不足的问题，这使得司法实践中如何处理新时期的高等教育诉讼案件成为十分棘手的难题。

问题在于，我国现有的教育法律在这个问题上的规定给想要通过行政诉讼的方法救济权利的想法带来了阻碍。依据《教育法》的规定，教育纠纷引起的行政诉讼的对象只能是教育行政部门，而高校显然不属于教育行政部门，因而其作为行政法主体的身份实际上是存在疑问的。如此一来，学生的正当权利受到学校侵犯的时候，就没法通过行政复议或者行政诉讼的方式进行救济。目前，虽然这个问题已经逐渐被“授权行政主体理论”部分地解决，但是即便高校的行政管理行为成为了司法审查的对象，仍然受到这样那样的限制。我国现行《行政诉讼法》规定，行政诉讼的救济范围只包括人身权和财产权，高等教育的处分权也并没有被明确列入可诉的范围之中。这种建立在传统计划经济体制之下的法律模式，随着时代的发展，已经越来越与现阶段的高等教育状况和行政法体系不符，给现实中解决高校教育纠纷带来了不小的麻烦，在实践中引起了不少的争议。

2002年10月，重庆邮电学院将一名怀孕的女生及其男友勒令退学，理由是其在校期间发生不正当性行为，“品行恶劣、道德败坏”。该校做出这样的处罚决定的依据就是该校的《学生违纪处罚条例》。当此案诉至法院的时候，以高校与学生之间的纠纷不属于行政诉讼为理由，认定此案不属于法院受理范围，裁定驳回①关于重庆邮电大学开除怀孕女生的详细报道，参见:《北京青年报》2002年11月20日报道、《重庆青年报》2002年11月21日报道、《三联生活周刊》2002年12月16日报道等。。这显然就是受到现有教育法律制度的限制，苦于缺乏法律依据，最后只得以不予立案了事。但是这却使得学生缺少了通过诉讼手段来维护自己的权益这一重要的权利救济途径。但是，正如西方法学家所说:“法律规则的首要目标，是使社会各个成员的人身和财产得到保障，使他们的精力不必因操心自我保护而消耗殆尽。为了实现这个目标，法律规则中必须包括和平解决纠纷的手段，不论纠纷是产生于个人与社会之间，还是个人与个人之间。”［5］

对于此类高校直接勒令退学和开除学籍的教育纠纷，法院还有另一种处理方式，那就是将之作为民事案件受理。因为现行教育法律未能够对以行政诉讼方式解决高校教育纠纷进行明确的规定，故而法院不敢贸然受理。但是依据《教育法》的规定，高校在侵犯了学生的合法权利时，高校要对由此而引起的学生的损失承担民事责任，②《中华人民共和国教育法》第42条第四款规定:“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼。”第81条规定:“违反本法规定，侵犯教师、受教育者、学校或者其他教育机构的合法权益，造成损失、损害的，应当依法承担民事责任。”这成为法院受理高校管理纠纷的突破口。2003年7月，广东省财贸管理干部学院以该校学生区某毕业前一天参与斗殴，对其做出了勒令退学的处罚，并因此而扣发其毕业证。区某认为，这样的处罚显然太重了，就将广东省财贸管理干部学院任用一名中专教师主讲大学课程，并派出一名电工兼任班主任的做法以“消费欺诈”为诉由将母校诉至法院。要求学校根据《消费者权益保护法》的相关规定，按其所收的教育服务费进行对区某进行赔偿。历时两年的漫长诉讼过程，该案件最终以校方违反合同规定为由要求学校返还区某的部分学费。因此，该案被称为“国内高等教育消费索赔案第一案”。但同时法院也认定学校的“勒令退学处分”决定并无不当。①关于此案详细报道，可参见:《江门日报》2003年8月2日报道、《信息时报》2003年8月3日报道。可见，该案件并不是以行政诉讼的方式实现救济权利的。

高校拒发毕业证授予学位的案件则已经走进了法院的行政审判庭。例如，被许多学者称为十大行政诉讼案件之一的，田永诉北京科技大学拒发毕业证、学位证案。②关于田永案的详细报道，可参见:《民主与法制》1998年第12期、《中国青年报》1998年11月20日报道、《人民法院报》1999年6月8日报道。1998年底，海淀区法院不但以行政诉讼程序受理了该案，而且认定作为北京科技大学拒发毕业证、学位证依据的该校校规属于违法，最终判定田永胜诉。海淀区法院的这一判决和判决理由非常具有开创性的理论和实践意义，它明确将高校与学生之间的关系概括为“特殊的行政管理关系”，因而由此而产生的纠纷案件应该适用行政诉讼程序，而不是民事诉讼。可见，明确了高校的行政主体身份，正是该案件最大的意义所在。其后发生的，刘燕文案③关于刘燕文案的详细报道，可参见《青年参考》1999年11月26日报道、《中国青年报》199年12月23日报道、《人民法院报》2000年1月18日报道、《法制日报》2000年2月14日报道。也被确定为行政诉讼。1999年11月的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中第20条第三款规定:“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构，派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织作为被告。”这实际上肯定了司法实践中突破《行政诉讼法》对高校法律身份限定的做法。

四、结语

伴随着在高等教育体制改革的日益深化和高等教育事业的蓬勃发展，高校与学生之间的诉讼必然会越来越多。因而如何确定二者之间的法律性质，明确二者之间的权利义务关系，确定二者之间诉讼的属性，具有十分重要的理论价值和现实意义。但是要合理地解决这一问题，我们还有很长的路要走。首先，要继续肯定和强化司法实践中的一些有益尝试。尽管法院在受理高校教育纠纷的行政诉讼案件方面已经有所突破，但是这种突破毕竟还是局部的，还需要进一步扩展受案的范围。因为“在司法权威未立的情况下，现实利害的计算压倒了法律。理性的思维、个案的扩张很难成为被遵循的先例”［6］。更重要的是，要为法院的这种做法尽快树立法律依据。这就需要尽快完善教育立法，通过法律手段确定两者之间的行政法律关系，完善高校管理行为的司法监督和审查，以更好地保障学生的合法权益不受侵犯提供充足的依据。

［1］［日］结诚忠．父母在学校教育中的权利［M］．东京:海鸣社，1994:110．

［2］吴庚．行政法之理论与实用［M］．台北:三民书局，1999:171．

［3］［日］神田修，兼子一．教育法规新事典［Z］．东京:北树出版社，1999:160－161．

［4］［日］兼子一．教育法(新版)［M］．东京:有斐阁，1978: 402．

［5］［英］彼得·斯坦，约翰·香德．西方社会的法律价值［M］．王献平，译．北京:中国法制出版社，2004:41．

［6］何海波．行政诉讼受案范围:一页司法权的实践史［C］∥北大法律评论(第四卷)．北京:法律出版社，2002:508．

［责任编辑:李 莹］

The Lawsuit between University and Students

NI Shao-kai

In recent years，there are increasing trend for the lawsuit between university and students，while the administrative law theory and rule in present could not follow the development of higher education．There are various theory associated with the law relationship between university and student，but they are not to illustrate the actual relationship for higher education in modern society．In present legal rules system，administrative litigation procedure could not be explored in the action between university and student．It is a barrier for adequate solution the higher education litigation．This defect is mending by some cases，however，it is necessary to provide legal ground through legislation．That is not only to consummate our higher education administrative rules system，but also to protect our student's own right by administrative lawsuit．

University and college;Students;Legal relation;Administrative lawsuit

DF36

A

1008－7966(2012)04－0032－04

2012－04－18

广东省科技厅软科学项目“教育诉讼制度研究”的成果。

倪少凯(1965－)，男，硕士，副教授，主要从事预防医学、高教管理的研究。