论责任政府建设的阻滞因素与消解对策

朱逢春

（中共宜宾市委党校，四川 宜宾 644002）

论责任政府建设的阻滞因素与消解对策

朱逢春

（中共宜宾市委党校，四川 宜宾 644002）

责任政府是中央与地方正加快打造的一项重要内容，特别是长沙市、重庆市、海南省、深圳市等省市对建立责任政府进行了积极有效的探索，建立了较为完善的行政系统内部问责的制度体系。但与此同时，责任政府的建设还存在多种阻滞因素，因此，必须采取相应举措加以消解。

责任政府；阻滞表现；消解

2004年，温家宝总理在十届人大四次会议的《政府工作报告》中指出：“要建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”2006年初，国务院正式把建立和推行行政问责制列入政府工作议事日程。随后，长沙市、重庆市、海南省、深圳市等省市对建立责任政府进行了积极有效的探索，建立了较为完善的行政系统内部问责的制度体系。但与此同时，责任政府的建设还存在多种阻滞因素，因此，必须采取相应举措加以消解。

一、责任政府的内涵与基本属性

学术界对于责任政府的概念众说纷纭。《布莱克维尔政治学百科全书》将责任政府解释为“一种需要通过其赖以存在的立法机关而向全体选民解释其所做的决策是正确合理的行政机构”。[1]这种解释仅是责任政府的狭义内涵。本文认为，责任政府可以从价值理念与制度安排两个层面加以阐释。作为一种价值理念，责任政府要求政府必须积极地履行其社会义务和职责，必须承担政治上的、法律上的责任。作为一项制度安排，责任政府要求政府部门健全责任控制机制和完善责任落实制度。责任政府与现代宪政民主思想紧密相连，它构建在“主权在民”和代议制民主基础之上，依循“对谁负责”、“如何负责”的演展逻辑而展开。它具有以下基本属性：

（一）回应性

党的十一届三中全会以来，党和政府在提高公民的民主意识方面做了大量工作，公民的民主意识和法律意识不断增强，公民要求参与政治和提高政府回应的呼声越来越高，要求也越来越强烈。责任政府的回应性即是要求政府以解决公共问题、社会问题为责任，建立一个体现以民为本、服务导向、及时反应特征的，具有稳定、可靠、可持续发展的回应机制，从而对民众的要求作出及时的反应，并采取积极措施将问题加以解决。

（二）法治性

法治性是责任政府的精神内核。责任政府的打造离不开健全的制度加以保障。《布莱克维尔政治学百科全书》把责任政府放在制度卷中加以考察也可以说明这个认同。“责任政府意味着宪法和法律是政府及其官员履行责任的依据；公民的权利与义务应得到政府切实的保障；政府的渎职、失职与违法行为必须承担法律责任；受政府及其官员公务行为损害的公民，政府有责任给予赔偿。因此，法治是责任政府不可或缺的制度保障。责任政府是法治理念在公共行政领域的体现。”[2]

（三）权责一致性

“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充，凡权力行使的地方就有责任。”[3]行政主体的权责一致包含两层意思，一是权力的授予必须以责任为依据，有权无责必然会滥用权力；二是一定的责任必须授予相应的权力，不然责任就难以落实。倘若权大责小，则会导致公权的滥用。倘若权小责大，必然是行政主体因缺乏足够的人力、财力保障而无法承担应有的公共责任，最终导致政府的行为无法满足公众的需求，公共物品和公共服务得不到及时、高效的供给。因此，权责一致不仅是行政主体行使公权的一条重要法则，也是责任政府建设的应有之义。

二、现阶段责任政府建设的阻滞因素

经过改革开放30多年的发展，我国已初步建立了自身的责任政府体系。特别是因SARS危机而掀起的问责风暴使中国政府进入了责任政府建设的新时代，但与此同时，责任政府的建设还存在多种阻滞因素。

（一）行政责任理念尚未完全确立

“官本位”意识、“权力本位”观念、人治意识是与责任理念对立的两类概念。随着行政改革的不断推进，新旧观念也同样面临着交替与冲突。“官本位”意识、“权力本位”观念、人治意识面临一定程度的冲击。但是，这些观念意识是行政主体在特定环境下经过长期的文化环境的熏陶和传统习惯的影响下形成的，是以往全部价值生活经验的积淀，它内化于行政主体而铸成的，因而一旦形成，行政主体的思想行为倾向就表现出一贯性，促使行政主体狂热地追逐权力，同时淡化了自身的责任意识，在行政执法过程中无限地扩大权力的内涵。因此，“官本位”、“权力本位”观念、人治的观念形态仍以各种方式盘踞在一些行政主体的潜意识中，责任理念尚未完全确立。

（二）行政问责的制度体系尚需完善

党的十六大以来，我国责任政府方面的制度建设取得了长足进展。2004年《中国共产党党内监督条例（试行）》出台了“询问和质询”、“罢免或撤换要求及处理”等规定。同年出台的《党政领导干部辞职暂行规定》细化了引咎辞职的前提。2005年出台的《中华人民共和国公务员法》又规定了对公务员实行问责的情形和手段。此后又陆续出台了《行政机关公务员处分条例》和《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。这一系列以党纪党规、公务员法为主体的问责规定使责任政府的建设迈出了重要的步伐。但总体而言，行政问责的法律制度仍不完善：一方面，行政法律责任制度分散于部分单行法律之中，缺乏一套完整、系统规范体系；另一方面，对政府责任的规定力度过软，特别是对于不执行问责规定的地方政府，追究谁的责任，由谁来追究，这些方面缺乏明确细致的程序性规定。

（三）责任追究的落实力度亟待提高

行政责任追究是责任政府的实现机制，倘若行政责任追究流于形式或者力度不够，责任政府的打造也会面临阻滞。目前，行政责任追究的落实力度还存在一些问题，究其原因主要表现为行政责任追究的体制障碍。当前行政责任追究是一种行政内部问责，问责的主体还限于政府部门内部上级对下级的问责，是由上级政府对部门首长、下级政府、政府公务员的责任追究体制。然而对于当前的行政管理体制而言，行政责任的追究存在连带责任的问题，即下级部门或公务员出现应当追究责任的问题，作为分管的上级单位也需要承担连带责任。在这种境况下，行政责任追究很难落实，问责结果的公正性亦很难确保。此外，行政责任追究由于缺乏完备的制度保障，行政首长的主观意志成分较大。是否要问责、什么事情要问责、问责到什么程度，这就很难避免主观随意性。因此，提高行政责任追究的落实力度就成为一项重要且紧迫的任务。

（四）行政过程的透明程度亟需增强

政府与人民是一种委托与代理的关系。在政府行政执法的过程中，确保信息的对称，是维系政府与人民的鱼水关系、关乎责任政府建设的重要因素。委托－代理理论认为，“由于委托人和代理人之间关于代理人行为的信息不对称，代理人在最大程度上增加自身效用的同时会做出损害委托人利益的行为。”[4]目前，尽管国务院建立了《政府信息公开条例》等一系列的制度，透明政府的打造也在加紧推进，但是一些地方政府的信息公开的程度、行政过程透明的程度还有待提高。在行政过程的透明度不高的情形下，政府独自掌握了大量的信息资源，与民众之间存在着严重的信息不对称问题，从而使得民众对政府的监督由于信息的缺失而变成虚监或弱监，责任政府的打造也面临外在监督的虚化而倍受影响。

三、责任政府建设障碍的消解对策

（一）推进行政责任理念的推广树立

责任政府的建设不仅需要制度上的不断完善，更重要的是需要在行政责任理念的更新上下功夫。一方面，加强行政道德教育，提高行政主体的道德自觉。应当有选择地介绍先进的价值观念，以开阔行政主体的视野，进行比较鉴别，加深其对“官本位”、“权力本位”观念、人治的观念的反思和对行政责任理念的认同。另一方面，加强制度伦理建设，促进主体的观念内化。道德作为一种社会控制手段，其本质特征在于行政主体的自觉和自律，但是，行政主体的自觉和自律不会自发形成，除了需要进行教化和培训之外，还必须加强制度伦理建设，从而矫正行政主体的价值偏爱，增强行政责任理念内化的效度。

（二）完善政府行政问责的制度体系

“制度是众所周知的、由人创立的规则，其目的在于抑制人们有可能的机会主义行为。它们都对不服从行为实施某种惩罚”。[5]因此，应加快行政问责立法步伐，制定一部具有统一性、权威性的行政问责法律，不断完善政府行政问责的制度体系。一方面，要健全行政问责的内容。不仅要对行政机关工作人员的不履行和不正确履行法定职责所造成的不良影响追究责任，还要对那种“不作为”、“无为而治”、“不求有功，但求无过”平庸无能的行政人员进行问责。另一方面，健全问责程序，完善实施环节。要通过制度设计，具体规定各个问责主体可通过什么方式、什么程序提起质询，具体规定责任官员对群众、机构等提起的质询必须通过什么渠道来做出回应，从而进一步完善行政问责程序、步骤，做到问责制度化、程序化、规范化。

（三）强化异体问责以增强问责力度

目前，在我国绝大多数行政机关中实行的是同体问责制，虽然上级对下级问责的等级问责方式在效力上具有优势，但上级的责任由谁来问就会成为一个问题。同时这一问责方式存在着问责范围窄、问责力度弱、问责效用差等体制缺陷。因此，强化异体问责，建立多元化的问责机制，就成为增强行政问责力度的重要途径。一方面，要构建以共产党为核心、人大为中枢，民主党派、社会团体、舆论媒体和公民广泛参与的多元主体问责体系，确保各个问责主体的问责渠道的通畅。另一方面，推进多元主体问责的制度化与法律化。尽快推出行政问责法律法规，将多元主体问责的方式、保障措施上升为国家意志，转变成一种法律，一种现实的制度安排，从而使问责有法可依，有章可循。

（四）推进政务公开增加行政透明度

政务公开与透明既是尊重公民知情权的表现，也是公民对政府监督、对公务员问责的基本保障。目前，我国政务公开进程逐步加快，但公开的范围和程度还有待提高。2011年9月，由北京大学等多个科研机构联合完成的《中国行政透明度报告2010-2011年度》发布。30个省级行政单位及格率达六成以上，而国务院参与评测的下设机构，仅两成及格。因此，推进政务公开，实行阳光行政是推进责任政府建设的重要任务。一方面，要完善电子政务，建立起网络化的政府信息系统，为政府机构、社会组织和公民提供方便、高效的政府服务和政务信息，增强行政行为的透明度。另一方面，对政府哪些信息必须公开作出明确的规定，并同时制定相应的违法惩戒措施，从而使公民对政府的监督真正落到实处。

[1]布莱克维尔政治学百科全书 [M].北京：中国政法大学出版社，1992.702.

[2]陈国权，王勤.市场经济现代转型中的法治与责任政府[J].公共管理学报，2007，（2）.

[3]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1956.82.

[4][美]戈登·塔洛克.寻租——对寻租活动的经济学分析[M].成都：西南财经大学出版社，1999.69-70.

[5][德]柯武刚，史漫飞.制度经济学[M].北京：商务印书馆，2001.109.