角色定位与政府管理绩效研究

文/黄会祯

（河北经贸大学公共管理学院 河北·石家庄）

一、引言

随着我国市场化改革的不断加深，市场经济发展和影响的范围不断扩大。国企股份制改革，追求经济效益；政府部门调整政府职能，追求政府绩效，政府绩效评估也进一步市场化。总的来说，市场化改革有力地促进了我国经济的快速发展。近些年来，我国政府有些领导为追求政绩大上政绩工程，或确有困难本应有所为却不作为，从而组织管理绩效低下。

曾引起社会强烈反响的政绩工程不胜枚举。2008年12月，媒体报道“凤县耗资6.5亿打造月光城”，引起质疑。打造月亮星星，同其他地方建“天安门、大广场”一样，属于形象工程。凤县的“造星”工程是从2007年开始的。如今，县城四周的五座山上已挂满“星星”——“栽”了3，000多盏太阳能灯，每个灯有两个拳头大。一到晚上，这些“星星”开始发亮，漫山遍野地闪耀。在县城里，嘉陵江两岸数十束探照灯与江面上的龙凤彩灯、莲花灯映照，将凤县变成灯海。另外，被永康市列为新农村建设试点村的荆山夏村，不顾村民们反对，拆迁旧屋占用良田，统一建造村民别墅工程。首批已封顶但尚未完工的111幢别墅群，又因存在严重质量问题成了烂尾楼，村民怨声载道。

还有些地方，政府应该提供的公共服务却不能有效地供应，不作为。1994年分税制改革以来，形成了地方政府尤其是基层政府财政困难。面对严格的财政管理限制和公共服务职能的应有之义，地方政府领导犯了难。在处理内外需求（公共利益和本部门利益）时，就很难满足国家政策和社会所期望的外部公共利益导向，而是偏向于谋求本部门利益来维护自身存在与运转的理性选择，从而影响政府组织管理绩效的改进和提升。

不论有些政府领导为追求政绩大上政绩工程，还是确有困难本应有所为却不作为，从管理角色的角度来说，原因在于不能准确把握政府作为公共部门的公共服务职能，自身角色定位模糊或角色冲突，从而组织管理绩效低下，不能很好地维护人民的利益。

二、相关理论分析

（一）政绩工程与政绩的概念。绩效（国内亦称之为效能、效绩、业绩）是一个普遍的概念，任何系统，包括社会的和生态的系统，都存在绩效问题。组织绩效是整个组织管理理论的核心，泛指组织运行过程及其结果表现。具体地，考虑到组织所处的动态、复杂、多维交织的内外环境，组织绩效是指特定情境中的组织，在特定形势的驱动下，为实现或提升组织价值，而在其运作全过程中围绕绩效维度所展现出来的状态或程度。究其可操作化的概念内涵来看，组织绩效框架包括了利益相关主体贡献、战略、能力、过程以及利益相关主体满意等存在因果关系的5个层面。

本文中政府管理绩效简称政绩，是指政府组织运行过程及其结果表现。具体地，考虑到政府组织所处的动态、复杂、多维交织的内外环境，政府绩效是指特定情境中的政府组织，在特定形势的驱动下，为实现或提升政府组织价值，而在其运作全过程中围绕绩效维度所展现出来的状态或程度。

尽管“政绩工程”由“政绩”派生而来，但“政绩”与“政绩工程”却是两个不同的概念。“政绩工程”从“诞生”之日起，就与“政绩”在内涵和指向上有着根本性的区别。“政绩”即“政府管理绩效”，是广义上指为官一任，造福一方，为党和人民工作的实际成效。而“政绩工程”，则是在政绩里掺进了个人的虚荣心和政治的功利性成分，甚至被一些人当成邀功升迁的“垫脚砖”，也就是所谓的“形象工程”。在老百姓眼里，“政绩工程”就是急功近利、贪图虚名的代名词。因此，何为“政绩”、何为“政绩工程”，对于广大干部来说，是该好好思考一下，不要把“政绩工程”当作“政绩”，或用“政绩工程”代替“政绩”。

本文所谓政绩工程，是某些领导干部为了个人或小团体的目的和利益，不顾群众需要和当地实际，不惜利用手中权力而搞出的劳民伤财、浮华无效却有可能为自己和小团体标榜政绩的工程。

（二）角色定位的概念与理论。角色定位是指组织中的个人在扮演组织所界定的角色时，在其内在价值期望与外在行为选择所表现出来的特征，主要包括角色冲突与角色模糊两种状态。

角色冲突是组织理论发展与研究的两个重要组成部分之一，是指一个人在扮演组织所界定的角色行为中，同时接受两个或两个以上不同且不一致的期望，满足其中任何一种期望，都不可能或很难满足其他的角色期望。此时，可能会因个人的内在标准、价值观、能力或特质的影响，而与组织（包括他人、规范或参考团体等）所期望的行为不一致，进而形成角色冲突。本文将角色冲突定义为政府在维护本部门存在和运转的部门利益与国家政策和社会所期望的外部公共利益不一致、不协调的情况。

角色模糊与角色冲突类似，也是组织理论发展与研究的两个重要组成部分之一，是指一个人在扮演组织所界定的角色行为时，对该角色的期望，或者对完成该项已知角色期望的方法，或者对于该角色绩效的结果缺乏清楚信息或缺少了解的程度。具体来说，角色模糊指的是组织中的个人所体验到的工作角色定位的不确定，包括工作目标不确定、工作职责的不确定、工作方法不确定，以及工作期望不确定等。本文将角色模糊定义为政府部门对政府职能目标的期望及完成该项已知角色期望的方法期望的不确定、不清楚的程度。

（三）角色冲突对政府管理绩效的影响作用。在管理学科学上，角色冲突作为压力的两种构成形式之一，产生的结果是焦虑和工作不满足，在直接降低个人绩效的同时，也间接导致较差的组织绩效。在政治科学中，政府可以被视为一种具体的结构，而每一种结构都是由各种角色组合构成。政府领导作为“国家代言人”和“国家型经纪人”的角色冲突会动摇群众基础，危及国家政权。总之，角色冲突对政府管理绩效具有消极的影响作用。

（四）角色模糊对政府管理绩效的影响作用。在角色模糊的背景下，组织成员往往都不清楚应该做什么，因此大多数角色模糊人经常性的行为选择就是工作不作为。作为角色压力的一种主要形式，角色模糊所产生的结果是焦虑和工作不满足，工作满意度、工作热情度及对组织的认同感都会降低，如组织涣散、组织效率低下等不利局面。因不清楚要干什么，还可能盲目的干一些事情，这些事情很可能是不科学的。总之，角色模糊对政府管理绩效同样具有消极的影响作用。

三、对策建议

第一，有些政府领导为追求政绩，大上政绩工程，急功近利、贪图虚名，错把“政绩工程”当作“政绩”。针对这种情况，应从三方面来努力：其一，中央要调整政策合理引导，加强政治教育工作，让我们的政府领导树立正确的价值观，牢固树立为人民服务的理念，正确发挥政府作为公共服务提供者的服务职能；其二，政府领导应从自身加强认识，提高觉悟，端正姿态，以身作则，认清自己的角色，正确履行职能，甘做人民公仆，积极投身到社会主义现代化建设；其三，加强法制监督、政策监督、社会监督，建立健全监督机制，使权力在阳光下运行，真正形成权为民所用的局面，从而使政府管理绩效不断提升。

第二，有些基层政府确有困难本应有所为却不作为。1994年分税制改革以来，形成了地方政府尤其是基层政府财政困难。从角色定位理论的角度来看，其实质是角色冲突。在管理学科学上，角色冲突作为压力的两种构成形式之一，产生的结果是焦虑和工作不满足，在直接降低个人绩效的同时，也间接导致较差的组织绩效。政府领导作为“国家代言人”和“国家型经纪人”的角色冲突会动摇群众基础，危及国家政权。针对这种情况，一方面从国家而言，当前国家正积极稳妥地推进新农村建设，在此过程中，国家要将各种制度改革做好衔接，配套改革。要着重解决基层政府的财政困难，加强基层政府的财政管理。重视基层政府领导的角色因素，正确处理好“事权”与“财权”的对等，促进基层政府领导明确其公共产品和服务提供职责，进而提升政府管理绩效。

[1]阿尔蒙德等.比较政治学：体系过程和政策.上海译文本出版社，1987.

[2]韩俊，唐卡.财政体制与县乡财政——访国务院发展研究中心农村部部长、研究院韩俊.税收与社会，2003.9.

[3]吴理财.农村税费改革与“乡镇”角色转换.社会，2001.6.