粮食企业内部控制问题与对策——以河南省A粮食公司为例

李 锐

〔河南工业贸易职业学院会计系，河南郑州450000〕

对于我国而言，内部控制理论研究和制度建设起步比较晚，实践应用仍处于探索阶段。特别是我国国有企业的固有特征对其内部控制建设尚有较大阻力。国有粮食企业是确保国家粮食安全的支柱，而内部控制对于提高其经营管理水平和风险防范能力都具有十分重要的意义。河南省A粮食公司和其他国有企业一样，在内部控制方面存在着一定的缺陷。这增加了企业经营的风险，并成为企业进一步发展的阻碍。

一、公司内部控制概况

河南省A粮食公司前身为河南省粮食局下属企业，按照国有粮食企业改制的要求，2007年由中国储备粮管理总公司(以下简称中储粮)和河南省粮食局共同出资，改制组建成为央企控股企业，注册资本2．2亿元，以粮油收购储备、农产品现货贸易、食用油自备货车铁路运输等为主要业务。目前企业正处于发展壮大的关键时期，具有很大潜力。

公司原先并无成文的具体内部控制制度。2007年由中储粮总公司控股后，根据各部委发布的《企业内部控制基本规范》、《中央企业全面风险管理指引》、《中央企业内部控制管理暂行办法》、《中央企业内部控制评价暂行办法》、《中央储备粮管理条例》等要求，参考《企业内部控制配套指引》及相关企业内控的成熟做法，编制了公司《内部控制手册》，对公司的内部控制制度进行了全面具体的规定。该手册于2010年年初定稿，随后开始在公司全面推行内部控制制度建设。

总体来说，该公司的内部控制制度编制得较为全面，是按照COSO的规范要求，并涵盖了公司具体业务的各个方面建立的。但是在编制过程中，公司也根据自身的实际情况，对现有无法达到内部控制基本规范的情况，在制度建设中采取了回避处理，有部分内部控制基本规范明确规定的内容在公司内部控制制度中没有得到体现，很多具体的制度也未得到全面贯彻。

二、公司内部控制制度建设中存在的问题

1．控制环境

(1)组织结构。公司没有设置专门的内部控制机构，而是设置了由公司总经理、书记、财务总监、副总经理和各部门负责人组成的内部控制委员会，下设办公室，负责公司内部控制管理的具体工作。办公室设在财务部，办公室主任由财务总监兼任。每个部门指定一名人员参与内控。

可见，公司内部控制的组织结构仍然比较粗糙，没有独立的专门负责部门，仍由公司原有领导班子组成形式上的内部控制领导小组，各部门参与内控的成员起不到太大的作用，内部控制的整体工作不易展开，具体的内部控制制度无法全面顺畅地贯彻执行。

(2)人力资源。公司内部控制制度规定了相关的用人机制和激励机制，但是由于公司的国企背景，长期以来固化的干部任用模式很难被改变，很多做法还是沿用传统的老国企做法，例如公司高管由国资委任命或由国资委牵头进行招聘，对经营者业绩的考核以及企业分配制度的建立也没有具体的依据。

(3)企业文化。企业文化是企业内部控制赖以运行的基础，但公司并未建立系统的企业文化内控制度，这是国有企业企业文化建设的普遍问题。公司上下对企业文化建设重视不够，员工的价值观和行为方式受上级领导的影响较大，公司的企业文化没有真正贯彻到每个人的思想中，也没有用以正确引导员工行为。

2．风险评估

公司在内部控制制度中，依据国资委《中央企业全面风险管理指引》及其他相关文件的要求，对风险评估的操作流程做了详尽的规定，并设置风险管理部，具体实施风险评价。但是公司的内部控制工作并没有很好地开展，这些操作流程在实际运用时被极大地简化了。对于风险的评估并没有细化到企业的具体业务控制中，日常也很少开展专门的风险评估，即使有，其采取的方法也基本上是开会讨论、定性分析，没有采用严密的定量分析方法或先进的分析模型和工具。

3．控制活动

公司在制定内部控制制度时，结合本公司具体业务，针对控制活动的各方面分别制定了储备粮油轮换控制、储备粮油存储控制、财务控制等分项制度。对于储备粮油轮换业务等开展得比较成熟的业务，公司制定的具体控制制度比较详尽，在实际运用中也得到了全面的贯彻执行。但对于一些新业务及容易产生风险的关键控制点，公司的内部控制制度却存在着一定漏洞。

(1)储备粮油仓储业务的控制制度不完善。如储备粮油日常存储管理是由公司下属各粮库按照各自的管理制度执行，而各粮库自身的内部控制制度建设尚处于起步阶段，基本没有成文的严格规范的内部控制制度。在该公司下属的延津、漯河、鄢陵三个地方粮库中，只有漯河粮库的仓储管理制度相对较为完善，但也未达到内部控制制度的规范化要求。

(2)在贸易粮油业务内部控制制度中，价格预测机制规定不明，没有建立良好的信息平台与沟通机制，价格预测随意性大。

(3)在财务控制制度中，全面预算控制制度比较粗放，预算编制随意性大，预算编制人员配备明显不足。在实际执行中往往是由公司领导根据多方面考虑，预先规定各项预算数字，然后再分解到各部门进行编制，完全失去了预算的意义和作用。

4．信息与沟通

公司信息系统设置不完善，信息系统在制度设计和功能设置上缺陷明显，尚未形成书面形式的严格完善的信息沟通制度，尚未建立公司计算机信息系统，企业无法高效地搜集和传递信息;公司各部门之间协调性不好，企业缺乏横向信息交流，不能实现全方位的信息沟通。

5．内部监督

该公司未设立内部审计部门，其内部监督由中储粮总公司审计部门统一领导。总公司每年制定《内部控制评价实施方案》，下发至各公司和评价单位，公司依据《内部控制评价方案》进行内部控制评价，总公司审计部门每年委托社会中介机构对公司内部控制体系进行评价，出具《内部控制审计报告》。

但是在实施中，公司内部控制组织机构的不完善导致公司很少严格按照制度规定进行内部监督和评价。社会中介机构对公司内部控制的审计评价也较为单一，其审计重点仍是财务数据，而忽略了对其他内部控制要素的评价。这导致了公司内部监督制度、奖惩考核制度、责任追究制度等落实不到位。

三、公司内部控制制度执行中存在的问题及制度创新——以粮油收购业务为例

货币资金管理控制是该企业内部控制中的一大问题。由于公司粮油收购业务面向广大企业、个体商户、粮食经纪人、农户等，范围广，并涉及很多不发达地区，货币资金收支额度巨大，公司收购现金管理制度在很多情况下无法严格执行，收购资金存在着较大的安全隐患。

根据经营的需要，公司在中国农业发展银行开设基本银行账户。农发行对粮油收购资金的拨付方式是:公司申请粮食收购资金得到批准后，开户行或委托行直接支付给企业大量现金，公司再以现金形式兑现给农民。这种方式造成了现金的频繁调拨、押运、清点及支付工作。并且，农发行在县级支行以下不再设置营业网点，而公司进行粮油收购的库点又多设在乡镇，就给办理现金支取、结算兑付业务带来了诸多不便，也给公司带来了极大的资金安全隐患。大量现金往来，增加了收购链条各环节的管理成本与风险，增加了舞弊的可能性，埋下了收购资金的安全隐患。

针对收购资金内部控制问题，公司可探索采用以下方式进行解决:

加强与农发行和商业银行的合作。首先，重点解决公司与大量粮食经纪人之间货款的非现金结算问题，利用这些粮食经纪人的专业优势，帮助其实现非现金结算制度的建设;其次，推进与农户的非现金结算，在收购经纪人、售粮农户自愿的前提下，通过宣传引导，鼓励其采取存折或信用卡账户转账等非现金结算方式。

当前，国内外已经开发多种技术成熟、经济适用、管理规范的网上银行产品模块，各商业银行的IT信息资源系统、信用卡、网上银行、电话银行等离柜结算服务系统，能最大限度地满足不同层次收购对象群体的结算需要。2009年农发行在与工商银行合作开展信用卡和网银业务的基础上，在全系统全面推广了收购资金非现金结算业务。目前，农发行收购资金非现金结算业务推广体系已初步形成。

积极与农发行合作，制定适合本公司实际的非现金结算方式，在制度程序上进行规范;根据经营的需要，经总经理办公会同意、农发行批准后，可以在农发行之外的银行开设辅助账户。同时，积极主动地建立与商业银行的合作关系，利用商业银行遍布城乡的金融服务网点和现代化的支付手段，逐步完善对收购资金的管理控制。

具体可采用以下做法:农发行对企业的粮油收购资金拨付按照企业粮油收购入库进度，逐笔划拨入商业银行粮油收购资金存款专户，方便企业利用商业银行的网点进行提取和结算。商业银行营业机构在合作中负责网上银行的技术保障和维护，保证业务畅通，从而帮助企业改进现金控制;主动为卖粮农户办理专用银行卡，并标注“粮食收购资金专用卡”，实行委托信用部门付款制度，农户售粮后，凭公司开具的收购票付款联到当地农村信用社办理结算;信用社为农户办理活期存款手续，急用可取，不用可储，存取自由。持卡卖粮农户可以实时获取企业开具的加盖财务章的付款凭证。商业银行还能为企业提供实时的临柜、电话查询及对账业务，供企业和持卡卖粮农户双方进行核实，同时也及时为企业的现金核算与控制提供真实、准确的数据信息和结算票据等原始凭证。

公司各下属库应加大对农户的宣传，在实践中不断探索改进，逐步推进多样化的非现金结算方式。提高非现金结算比例，提高网上银行离柜结算业务量，扩大银行卡的使用范围。以支付形式的创新，为收购粮款安全支付安上一把“保险锁”。

四、完善公司内部控制制度的建议

1．加强公司控制环境建设

(1)完善公司治理结构。公司所在的中央粮油储备行业涉及国家安全领域，中央储备粮任务也是公司的主要业务，因而无法通过推行国有股减持的方法从根本上解决产权问题。公司只能从建立健全权力制衡机制的思路来寻求解决方法，以明确规定董事会、监事会、经理层、股东和其他利益相关者的责权利划分及相互制衡的制度安排，为内部控制的实施提供体制上的保证。

(2)完善内部控制机构设置。设置专门的独立的内部控制机构，选拔一批熟悉公司全面业务、素质较高的人员负责公司内部控制管理的具体工作，对公司内部控制进行测试和评价;增设审计委员会，保证其独立性和权威性，改变企业内部审计缺失和外部审计流于形式的状况，加强对内部控制的监督评价;增设预算委员会，为全面预算管理提供体制和机制方面的支撑。配备专业能力强、素质高的专职人员，进行预算的编制和执行情况检查工作。

(3)使公司的激励机制落到实处。为使公司用人和激励机制真正落到实处，首先要从管理层的薪酬制度改革开始。根据《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》，国资委将对所有中央企业实施经济增加值(EVA)考核，引导央企强化价值创造导向，依据年度经营业绩考核结果和任期经营业绩考核结果，对企业负责人实施奖惩，并作为企业负责人任免的重要依据。根据国资委《关于进一步加强中央企业全员业绩考核工作的指导意见》，业绩考核应涵盖从企业主要负责人到副职、职能部门管理人员，从集团公司到所属全部子企业或单位、全体员工，实现考核的全方位覆盖，彻底消除考核死角。

公司应根据国资委要求，建立健全企业考核机制，在不同层级之间形成合理的收入级差，自上而下地在公司中推行，增强公司全员创造价值和资产回报意识，形成“重业绩、讲回报、强激励、硬约束”的共识，提升管理水平。

(4)重视企业文化建设。公司管理层应高度重视企业文化建设。公司管理层的观念和行为对优秀的企业文化建设的成败起着至关重要的作用，董事长、总经理应亲自参与，上下互动，把企业文化建设作为一项重要工作来抓。

公司应将企业文化建设作为企业内部控制的基础性工作，通过企业文化建设，改变国有企业残留的一些消极观念，创造一种积极向上、具备凝聚力和竞争力的企业文化，将企业文化建设与人力资源管理相结合，发挥企业文化的导向、凝聚、激励、调适和约束作用，以保证企业内部控制制度的贯彻执行。

公司应树立风险文化理念。建立正确的风险文化和意识，是提高企业风险应对能力的重要前提。企业风险文化应成为企业员工应对风险的关键和指导原则，成为价值判断和决策的准则，提高风险意识和风险识别、风险管理能力，使公司全员自觉遵守企业的风险控制制度和程序。

2．提高公司风险管理水平

构建风险导向的内部控制是目前我国国有企业内部控制建设的发展方向。公司应根据COSO报告和《中央企业全面风险管理指引》要求，加强建设，提高公司的风险管理水平。

(1)加强公司风险管理部门的作用。公司应提高风险管理部门在公司中的地位和作用，使其能够独立客观地开展工作。风险管理部直接对公司高层负责，对公司的重大决策有一票否决权。

(2)推进全面的风险管理。公司应确立全面风险管理的总体目标，实行全员、全程和全方位风险管理，将风险管理应用于企业内部各个层次和部门。

第一，应明确风险责任，健全决策约束机制和责任人制度，建立健全和风险管理考核评价相联系的奖惩制度，避免管理者的短期行为。第二，建立健全风险权限管理机制，明确规定授权的对象和范围，直接操作人员的经济活动必须严格限制在规定的风险权限之内。第三，建立健全权力制衡机制，通过权力的相互约束，有效避免风险的发生。第四，建立风险预警制度。公司应专设信息部，配备专门负责机构及人员，运用先进的风险分析方法进行风险分析和评估，研究整体经济运行情况，研究国家政策和市场动态，评估环境变化可能对公司造成的风险，及时向公司管理层和风险管理部门提供动态的信息。特别是对于重大风险，要制定应急预案，进行连续监控，及时准确发布预警信息，并根据情况变化随时调整。

公司应建立贯穿于整体业务流程，连接各部门、各层级、各业务单位的通畅的信息传递渠道，使风险信息及时、准确地送达公司的各个关键环节，使公司上下了解企业面临的风险及造成的影响，及时作出调整和控制。

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