河南省地方政府债务风险动因分析与管理策略研究

2012-08-15陈复昌

河南牧业经济学院学报 2012年2期

陈复昌

〔河南商业高等专科学校会计系，河南郑州450045〕

目前，我省各级地方政府因种种原因拥有巨额债务，债务风险凸显已经成为现实，其动因是什么?如何加强其管理?研究这些方面对解决河南省地方政府债务风险问题具有重要的现实意义。

一、地方政府债务风险的界定

我国地方政府包括省、市、县、乡(镇)四级，各级地方政府都有相应的政府部门和机构、国有企事业单位。在中央统一领导与地方分级管理相结合的政治体制下，当所属国有事业单位、下级政府一旦出现债务危机时，出于政治、经济、社会稳定等因素考虑，上级政府必定会部分地承担起下级政府的债务清偿责任，政府部门必然会部分承担所属国有企事业单位债务化解责任。从这个意义上讲，本级政府所属企事业单位的部分债务和下级政府的债务，都是上一级政府的债务。

因此，根据政府管理体制，本文将地方政府债务界定为以地方政府、政府部门及其派出机构、国有事业单位、投融资平台等为债务人因借款、欠款或提供担保等形成的直接债务、担保债务和其他债务。地方政府债务风险是指地方政府举借债务资金而带来的各种负面效应的可能性。主要包括地方政府的直接违约风险及其衍生的财政风险、金融风险和社会风险。

据调查，截止到2010年底，河南省的省、市、县三级政府债务累计达2915．74 亿元，其中省本级债务887．10 亿元，17 个市本级债务1366．01 亿元(不含济源市，审计署将其作为县级统计)，159 个县级债务662．63 亿元。个别部门和地方存在一定程度的债务风险。

二、我省地方政府债务风险的动因分析

一方面，债务风险会伴随债务的产生而产生，并且随着债务规模的膨胀而膨胀;另一方面，同等规模的债务，财务管理的水平高低不同，其债务风险大小也不同。

1．河南省地方政府资金需求与供给矛盾的产生与恶化是河南省地方政府债务风险产生与聚集的根本原因

(1)河南省地方经济社会建设的巨额资金投入与财力不足的矛盾使河南省地方政府产生举债的需求。近年来，河南省各级政府为快速推进经济社会发展，促进中原崛起，建设中原城市群，建设中原经济区，一是不断加大公共基础设施建设投资，尤其是高速公路、城际铁路、城市基础设施、新农村等建设资金庞大。二是各级政府加大了对基础教育、医疗和文化等公共事业的支出。三是河南高校大规模扩招，各地高等教育实现跨越式发展，对资金的需求骤然增加。四是历史欠账现象的存在，如社会保障、养老保险、医疗保险等支出的刚性需求欠账太多。五是为应对两次金融危机，国家主动扩大政府支出。同时，河南是农业大省，为解决“三农”、民生等问题的各项拉动内需的支出安排，使得河南省地方政府的财政压力也陡然加大。因此，河南省地方政府在短时间内产生了巨额资金需求。

然而，河南省地方财政资金供给却严重不足，财政收支缺口不断扩大。这主要源于三方面原因:首先，河南省大部分地方经济基础还比较薄弱，地方政府财政收入规模较小;其次，2008年以来的金融危机对河南省地方经济各领域带来巨大冲击，地方政府财政收入出现波动现象;再次，分税制财政体制带来的财权重心上移，同样存在中央与河南省地方政府财权与事权不匹配现象，致使河南省地方政府的支出责任超出其财政支付能力。基于上述原因，地方政府缺乏稳定可靠的收入来源，地方政府财力明显不足，与资金需求之间的矛盾不断加重。

为了解决地方经济社会建设骤然增加的巨额资金投入与财力不足的矛盾，在没有其他资金来源的情况下，地方政府只有靠举债来解决。

(2)河南省地方政府普遍存在资金使用效率低下现象，资金需求量增加，不仅加剧了地方政府资金供需矛盾，反过来又迫使地方政府进一步扩大举债规模。第一，河南一些地方政府在经济社会建设过程中存在过度超前投资、大量资源闲置、利用率不高等现象。盲目投资办企业、上项目、搞工程，产能严重过剩;公共基础设施建设也存在严重过度超前投资现象。这些投资加大了短期内的巨额资金需求，资源的闲置或利用率不高，大大减缓了投资回收的效率，而为履行巨额投资产生的债务本息的偿还义务，一些地方政府不得不借新债偿旧债，进一步加大了对资金的需求。第二，各级政府部门、行政单位、国有事业单位运行成本过高，也加大了资金需求。多年来，这些部门仍存在机构或职能重叠、人事超编、人浮于事、支出监管不力等问题，在工资福利、商品与服务、基本建设等方面存在过度支出现象，最终导致地方政府资金使用效率低下。第三，存在腐败奢华现象，亦降低了资金使用效率。贪污腐败、截留、挪用公款使政府资金直接遭受损失。

无论何种情况造成政府资金使用效率低下，其结果必然导致资金需求增加，而在财力有限的情况下，只能进一步扩大债务规模。

2．河南省地方政府管理上的缺陷是地方政府债务风险聚集的深层原因

(1)管理职能缺陷。目前还存在政府与市场职能划分不清的现象，一些地方政府没有真正从一些营利性和竞争性领域退出，大量从事经济和经营活动，不断扩大投资、兴办企业，搞各种经济开发区建设、房地产开发等，涉足许多本应由企业主导的私人产品和准公共产品领域，承担大量本应由市场主体承担的风险，既降低了财政资源的配置效率，又加重了财政支出负担。

(2)管理制度与机制缺陷。地方政府管理制度、监管机制不健全及管理不到位，进一步助推地方政府无序举债，加剧债务风险。一是当前政府绩效考核制度存在缺陷，缺乏投资约束和责任追究制度。现行政府领导班子业绩考核没有将债务数额及风险情况纳入考核范围，这在一定程度上刺激了地方政府大搞“政绩工程”、“形象工程”，直接导致过度、超前建设，助长了地方政府的举债行为;投融资活动政出多门，投资范围过宽，随意性较强，热衷于上项目、铺摊子、搞建设，加大政府资金需求;投资项目可行性研究和科学决策差，投资失败加大了政府债务风险;为成功融资做出违规担保承诺，这些债务风险直接转嫁给了地方政府;对所属行政、事业单位投资建设缺乏债务约束与责任追究制度，导致这些单位债务过度膨胀，债务风险也会直接转嫁给地方政府。二是政府预算管理制度缺陷。当前地方政府债务没有全面纳入预算管理，导致地方政府债务失去预算控制，也是地方政府债务规模失控的重要原因。三是在现行预算会计制度存在缺陷。现行预算会计一般采用收付实现制，举债成本与收益在时间上的分离使得未来会计期间的偿债支出无法在本期得到反映，难以对当届政府支出构成直接影响，更加剧了地方政府债务膨胀。另外，债务信息披露缺陷，使债务资金使用效益、风险预警等评价体系无法有效建立并发挥作用，不能有效地抑制债务风险。

(3)财务管理缺陷。一是财政收支管理方面。尽管加强税收征管，实行预算管理、国库集中收付制度，但由于执行不力等原因，税、非税收入不能及时足额征收入库，支出超标准和超范围、浪费严重，扩大了收支缺口。二是资产管理方面。一方面存在资源配置不合理，闲置浪费、利用效率低现象严重，另一方面国有资产流失、国有资产经营损失现象仍然严重。三是债务管理方面。首先，债务管理相关法律法规制度不健全，地方政府债务约束失衡，导致地方政府难以控制扩张冲动，形成投资和举债过度膨胀。其次，债务管理机构不健全，借债各自为政，债务资金多头管理，债务不清，套取政府外债和国债资金，挪用、拆借和挤占还债资金等。尽管地方财政部门被赋予全面管理政府债务的职能，但事实上地方财政部门只对部分直接由财政部门偿还的债务进行管理，对间接由地方政府提供担保的企业举债或项目融资尚未进行监督管理，河南省地方政府缺乏一个统一的组织机构来全面管理地方政府债务，地方政府融资平台债务风险已成为影响地方政府债务风险的重要动因。再次，地方政府债务资金使用和管理信息透明度严重缺失，管理基础薄弱，对政府债务的统计、核算体系尚未建立，没有一套对债务风险进行确认、计量、报告和信息披露的制度。债务不透明，决策层对于债务的整体情况很难准确把握，这就导致各级政府无法获悉地方政府负债的准确情况，地方人大也没有对这部分债务融资履行监管职能。加上财政部门没有将这部分融资纳入预算管理，地方政府债务作为公共投资的重要资金来源却处于公共资金监督体系之外，信息不透明使得信贷资金的风险控制与管理无法深入，从而增大了地方政府防范债务风险的难度。第四，债务期限结构的安排缺陷。债务到期日的分散程度直接影响偿债压力的释放，到期日越分散偿债压力释放的效果越好。从现有的债务偿还日看，地方政府债务到期日相对集中，期限结构安排得不合理也加剧了债务风险。

三、河南省地方政府债务风险管理策略

1．减少地方政府存量债务，控制地方政府增量债务，释放债务风险

(1)积极呼吁改革国家财政体制，促进地方政府财权与事权的匹配，是释放地方政府债务风险的根本措施。要根本解决地方政府债务风险问题，必须从财政体制方面入手，在科学核定地方各级政府事权的基础上，赋予相应的财权。一是在现有分税制基础上，重建科学的税种划分格局和财力分配格局，提高地方政府财政收入比例;二是进一步完善财政转移支付制度，按照经济发展水平和财政收入情况，加大对地方的转移支付力度，增加地方财政的可用财力，减弱地方政府经济社会建设资金供需矛盾，减少地方政府的举债规模。

(2)切实完善各级政府管理制度与机制，控制债务风险。一是抓紧改革预算会计制度，全面加强政府及其所属行政事业单位债务的核算，及时披露债务信息，为做好债务管理决策及时、全面、准确地提供信息。二是完善各级政府绩效考核制度，将债务规模及风险情况纳入考核范围，建立健全投资约束和责任追究制度。防止经济社会建设中的过度超前投资，加强所属行政事业单位债务的监管约束，从而降低过度超前投资形成的债务风险，防止行政事业单位债务转移为政府债务风险。三是将政府债务纳入预算管理，通过预算控制债务规模。四是完善各级政府债务管理制度，规范政府举债行为，适当放宽地方政府及其融资平台发债权，准其进入资本市场融资，打通地方政府阳光融资渠道。同时对地方政府的负债制定规则设定限度，防止其不负责任地盲目负债。五是继续推进融资平台公司的清理规范监管，坚决制止地方政府违规担保行为，堵住各种隐形的、违规的借债融资渠道。

2．加强地方政府财务管理，防范债务风险

(1)加强收支的管理。加强国家预算管理，科学编制预算，严格执行预算，搞好预算控制;进一步深化国库集中收付制度改革，保证财政收入及时、足额取得，保证财政支出合理;加强所属行政事业单位支出的监管，严格执行开支范围和开支标准规定，提高财政资金的使用效率。通过扩大收入，保证合理的支出，减少各级政府资金供需矛盾。

(2)加强投融资的管理。一是投资管理，降低投资所需资金。严格界定政府投资范围，使政府投资主要用于市场不能有效配置资源的经济社会领域和对地方经济社会发展全局有重大影响的项目;进一步推进市政公用事业产业化，将城市公用事业所有权、经营权和养护管理进行有效剥离，吸引各种社会资金直接投资建设和经营;完善科学决策程序，建立政府投资决策咨询评估制度，实现政府投资管理的科学化、民主化和法制化;切实加强投资监督管理，建立责任追究制度和权力制衡机制，加强项目跟踪协调管理，完善稽查制度。防止投资冲动引起的过度超前投资、重复建设，避免建设浪费。二是融资管理，创新融资方式，拓展融资渠道，降低对金融机构债务资金的依赖，减少负债，如推行项目融资，对一些大型基础设施项目可采取BOT、TOT、PPP 等方式，筹措建设资金。

(3)加强债务管理。一是降低地方政府现有债务规模，对竞争性项目和有经营收益的公益性项目形成的债务，剥离政府偿债责任，用项目自身收益偿还，必要时地方政府可给予适当补贴。二是合理安排债务结构，主要是到期日的安排。根据债务资金投入的项目资金回收进度安排债务资金期限，对现有的债务到期日与该资金投入项目回收期不匹配的以借新债还旧债的形式进行调整，以达到减轻偿债压力，释放债务风险的目的。三是将债务资金纳入预算管理，实施预算控制，保证债务资金的规模合理，使用规范。四是建立政府债务风险预警机制，防患于未然。五是设置偿债基金，保证偿债基金及时足额提取，并实行专户管理、专款专用。建立地方政府偿债机制，把防范财政金融风险措施与建立长效机制结合起来，进一步完善地方政府债务的管理制度，增强地方政府防范与化解债务风险的能力。

3．加强地方政府融资平台等主要债务主体的债务管理

地方政府融资平台可以说是地方政府为了满足有关建设投资的需要成立的，通过这类平台可以绕过法律法规及有关制度对地方政府不能举债的规定进行债务融资搞建设。据调查，截至2010年底河南省地方政府融资平台的债务近750 亿元，在政府性举债主体中举债所占比重达26%。为了防止地方政府融资平台向地方政府转嫁债务风险，应整合规范融资平台公司，通过兼并重组、改制、关闭、引进民间投资等方式，促进融资平台公司投资主体多元化和法人治理结构完善。除法律和国务院另有规定外，不得再通过融资平台公司变相举借政府负有偿还责任的债务，坚决整改、制止为融资平台公司等单位举借债务、违规提供担保和承诺。指导、督促、检查地方政府融资平台、地方政府部门和机构以及国有事业单位的债务管理，建立健全内部控制制度，搞好风险控制，防止它们向地方政府转嫁风险。