采柔性监督，显刚性约束——试论民主党派民主监督的形式和方法

★ 颜桂平

民主监督是宪法赋予各民主党派的一项重要职能。李瑞环同志曾多次提到:“民主党派存在的价值就在于看到共产党自己看不到的问题，说出执政党听不到的话，监督自己监督不了的事”。既然如此，民主党派就要不断丰富民主监督的形式，采柔性监督，显刚性约束，努力增强民主监督的活力和实效。

一、民主党派为彰显民主要力推柔性监督

中国的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，中国共产党领导、多党派合作，中国共产党执政、多党派参政，各民主党派是与中国共产党团结合作的亲密友党和参政党，而不是反对党或在野党，这既不同于西方国家的两党或多党竞争制，也有别于一些国家实行的一党制。由此说来，民主党派的功能与作用，不能象西方国家那样通过冲突对立来获取执政资格，只能通过柔性监督形式，来参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行，以彰显民主党派自身存在的价值，发挥民主监督的应有作用。

民主党派作为各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟，在长期与中国共产党合作中形成了“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的基本方针，这个方针为民主党派发展奠定了宽松稳定、团结和谐的政治环境。中国共产党与民主党派实行互相监督，这种监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督，它不同于党内监督，也不同于法律监督。这种政治监督行为是一种非权力的方式，只能通过柔性监督的形式，反映社情民意，协商社会事务，实现参政议政的最终目的。

当今社会的政治民主化进程中，正在稳步扩大有序政治参与，积极推进政治协商，大力发展民主监督，虽然中国共产党处于领导和执政地位，也需要自觉接受民主党派的监督。目前改革开放正处于纵深推进阶段，各种长期累积的深层次社会矛盾频频暴露，更需要民主党派的民主监督，来监督国家宪法和法律法规的实施情况，监督中国共产党和政府重要方针、政策和制度的贯彻执行情况，监督党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。这种民主监督只能通过柔性监督的形式，来显示反馈、咨询、警示、督责功能，发挥民主党派的沟通、协调、桥梁、纽带作用。

民主党派的民主监督，是在政党层次上开展的监督。因为民主党派所处的位置比较超脱，具有自身独特的多元视角，提出的意见和批评比较客观，其监督具有层次高、范围广泛、形式灵活的特点，因而是一种有组织、高层次的政治监督。它虽然是特殊的政党之间的非权力监督，监督目的却是支持、维护和帮助共产党更好地执政;它虽然是非国家权力性质的监督，监督效用却是国家政治体制内的一种纠错机制和社会的一种反馈机制;它虽然没有法律的刚性监督功能，也没有如人大般的权力监督作用，却是民主政治体制下的一种柔性监督。这种柔性监督，是中国政党制度建设的需要，是政治文明建设发展的需要，是多党合作的重要内容，更是民主党派民主监督的重要形式。

二、民主党派为彰显活力要强化刚性约束力

民主监督既是中国多党合作制度的基本功能，也是中国参政党的基本职能。能否充分发挥民主监督的作用，从而推进社会主义政治制度的自我完善与发展，是实现和发展社会主义民主的关键。早年党外人士李鼎铭先生提出的“精兵简政”就脍炙人口，当时实施的“投豆选举”开启了很好的社会风气。解放后马寅初先生的“人口论”在当时虽未被马上采纳，但历史证实其识见高远。民盟老前辈曾反对“三峡工程”过快上马，为此赢得“民盟贡献最大”的认可。党外民主人士学识高，地位超脱，功利思想淡薄，独立思考意识强，批判性精神充足，他们的民主监督能更好地推进党内民主，减少或纠正决策失误和执政风险，促进执政党的执政能力提高，这也就是制度改革的刚性约束力。

1941年11月，毛泽东在陕甘宁边区参议会上的演说中表示:我们的毛病还很多，我们要加强党内教育来清除这些毛病，还要经过和党外人士实行民主合作来清除这些毛病，这样内外夹攻才能把我们的毛病治好。1945年7月，毛泽东与党外人士黄炎培先生交谈说:我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民监督政府，政府才不敢松懈。只有人民起来负责，才不会人亡政息。1980年8月，邓小平在《党和国家领导制度的改革》讲话中谈到:从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。以上可以说明，相互之间的监督并不是坏事，监督之后的制度规范尤其不可缺少，加强制度的刚性约束很有必要。因为制度是规范工作行为的措施、办法和规定，带有根本性、全局性、稳定性和长期性，用制度管人理事限权，才能真正保证民主监督达到应有的高度和应有的效果。

长期以来，民主党派民主监督的定位不准，民主监督的内容不丰富，不少的监督活动流于形式，监督的跟踪效果不理想，主要体现在:民主党派监督的信息不及时、知情渠道不畅通;监督的组织性不强，整体功能较差;监督产生的实际效果弱，监督的约束力不大;监督的具体行为多，宏观行为少;被动监督多，主动监督少;理论上讲得多，付诸实践的少;形式的东西多，产生实际效果的少。要说其原因，客观上是由于“左”的影响，因“言”而废，因“言”而死的教训，在民主党派人士中历历可数，心中仍有不少内伤，但那应是时代的错误。应该说，当今共产党在主动接受民主党派的监督方面，应是越来越积极，而且在事关国家建设和人民切身利益的重大问题上，参政党已越来越多地在各方面发挥监督作用。主观上讲，在行使监督权时，还有少数人认为民主党派搞民主监督是对中共不信任，是在“找麻烦”，继而采取不作为、不配合的态度，民主党派也存在患得患失的心理，怕担风险，怕得罪人，怕越位，怕惹事，因而很大程度上制约了民主党派民主监督作用的发挥。当前，我国参政党的民主监督整体上处于稳步推进、健康发展的状况，但要完全实现民主监督的功能还有较大的差距，我们应采柔性监督、显刚性约束，力促民主监督职能的发挥程度与整个国家的民主进程相适应。

在力促刚性约束力方面，民主党派的民主监督要适应形势发展的需要，适应社会主义政治文明建设的需要，特别是适应对执政党端正党风和政府廉政建设的监督方面的需要，使之成为监督和制约方面的一支重要力量。在社会现实情况中，当前民主监督的反映情况和提出问题较多，对制度的规范约束注意不够，党内、政府内、被监督单位内的内部控制缺陷无法披露，容易产生屡提屡犯、屡查屡犯、屡纠屡犯的现象，民主监督的刚性约束力不能到位。同时在我国民主政治进程中，法治思想一直未能得到极大地尊重，人治思想仍然充斥我们社会生活之中，权力过分集中造成的官僚主义，严重侵蚀党和政府的健全肌体，必然要采取法律法规和制度办法，来规范我们的党政部门行为，来预防决策的失误、执行的错弊、监督的空洞。目前已推行的决策执行监督三分离、授权审批制、三重一大集体讨论、一把手四个不分管、公开公示制度等措施，让政策制度的公开透明度加大，为民主监督提供了很好的监督条件。民主党派要为这些措施和制度的推进和落实，做深入细致的调查研究和解剖分析，让民主监督的内容和实质扩大，让制度刚性约束力的深度和力度加大。

三、民主监督要充分发挥“柔性监督、刚性约束”的功能和作用

有效发挥民主监督职能，是民主党派存在的价值基础。有效组织化是其履行好民主监督职能，发挥参政党整体功能的基本保证。采柔性监督、显刚性约束是民主政治建设的很好途径，更是民主党派民主监督的有利形式，它采用相对平和的非权力监督的形式，强化内部控制制度的约束，增强风险预防意识，发挥沟通协调作用，为畅通社情民意的渠道，促进民主监督的效能和效果能极大地得到提高。

(一)切实找准民主党派民主监督的工作定位

找准自己的位置，搞好民主监督的定位，是做好民主监督的第一步。从多党合作的实践看，民主监督主要体现在民主党派履行参政议政职能的各个环节中，它虽不具有法律的强制性和行政的约束力，但却总不乏切中时弊的真知灼见。一是在中共举行的协商会、座谈会、情况通报会上，民主党派负责人提出意见和建议;二是在每年召开的“两会”上，民主党派中的人大代表和政协委员以党派或个人身份，提交提案和议案、在大会上发言或发表意见、向有关部门报送信息等;三是在人大、政府和政协组织的各种调研视察、专题检查、民主评议和专题座谈等活动中，民主党派中的人大代表和政协委员就所关心的热点、难点问题提出建议和批评，对一些行政或司法部门进行面对面的协商评议;四是在各级政府和司法机关中，民主党派代表人士担任领导职务，在“一个参加三个参与”的过程中进行民主监督;五是各民主党派代表人士担任特约检查员和监察员，已授予了更广泛的监督权力进行民主监督;六是在与对口单位的沟通联系中，民主党派就政府部门的工作提出意见和建议。因民主监督中必然讲批评，而直接的批评，又往往总让人难以接受，因此，民主党派必须运用好柔性监督，应将自己的职责与国家权力机关、行政机关和司法机关的职责区别开来，坚持非法律监督和非权力监督，将民主监督与政治协商、参政议政相结合，与群众监督、舆论监督等其他监督相结合，站在批判性的、建设性的思维角度，让民主监督的效能和作用得到充分发挥。

(二)始终把握好民主党派民主监督的基本原则

民主监督是一项政策性、原则性、敏感性较强的工作，民主党派在履行民主监督职能时，要坚持原则，把握好度，勇于监督、善于监督，敢于说实话、讲真情，着眼大局维护团结，做到知无不言、言无不尽，确保民主监督顺利健康实施，真正成为共产党的挚友、诤友。要坚持中共领导的原则，按照“思想上同心同德、目标上同心同向、行动上同心同行”的要求，始终维护改革、发展、稳定的大局，以经济建设为中心，围绕党政部门的工作中心，对群众普遍关心的热点、难点问题进行调研和考察，搞好民主监督工作。要坚持非权力制约的原则，民主监督不能超越法律监督、行政监督的内涵，应把握政治监督的“度”，坚决克服“监督力度越大党派威信才越高”的片面认识，在维护执政党地位中有效进行监督。要坚持沟通配合的原则，秉持“走基层路线、做上层文章”的要求，寓监督于支持之中，在支持中开展监督，将民主监督要与党内监督、法律监督、舆论监督、群众监督相互协调配合，通过协商意见、批评建议被国家权力机关采用，甚至于上升为权力监督、法律监督。要坚持重在效果的原则，力求“尽职而不越位，帮忙而不添乱，切实而不表面”，提高民主监督的主动性、针对性、连续性、实效性。既要敢于发现问题，指出问题，又不站在对立面，建有用之言，献务实之策，从不同的建设性角度为全面建设小康社会献计出力。

(三)充分发挥民主党派民主监督的功能作用

民主党派的民主监督，既然定性为一种高层次的民主性质的监督，也就决定了它的监督不是个人的、感性的，而是集体的、理性的监督。支持和帮助执政党和政府加强领导，改进作风，完善和巩固人民民主政权，这才是民主党派民主监督的实质要求。要注意民主监督的方式方法。针对一般的监督问题，可以通过协商会、座谈会、交友谈心中上达解决;针对具体的监督问题，可以通过党派人士的人大代表、政协委员、各种特约员的身份来表达;针对重大的监督问题，可以通过党派书面建议、政协专题发言、集体提案来解决。要强化民主监督的策略手段。民主党派要讲求策略，寻找较好的方式、方法建言献策，纳批评于献策之中，不是横加指责，也不是诉求于社会和公众，更不能不负责任地随意乱说，而是设身处地提出建设性意见和相应的解决办法，直接向所在地党组织、政府组织领导人提出，引起中共及其政府的高度重视，以维护党和政府的权威。以协商建议批评的形式，来达到监督之目的。要提高自身的政策水平、政治敏锐性和政治责任感，提高民主监督的素质和能力，为此要破除一个“怕”字，就政治、经济各领域的问题要敢于监督，敢于提出建设性意见和建议;要不断增强学“识”，把握是非标准和政治大方向，撇开现象抓到问题的本质;要“理”字当先，深入实际调查研究，集思广益充分论证，准确地反馈情况和问题;要讲究“节”度，讲科学、讲方法、讲程序、讲规则，确保意见建议上升到宏观性、科学性、代表性、建设性，促进党和政府利于接受，能够解决，促进其决策科学化、法制化、民主化。

(四)努力构建民主党派民主监督的刚性约束

民主监督作为一种非权力性质的政治监督，具有政党性、政治性、民主性、建设性，是民主政治体制内部的监督，是人民民主政权自我完善的一支力量和一个环节，为此要促进民主监督的有力有效。民主监督要找准切入口。要把监督的切入点放在党的方针、政策落实过程上，在具体地方具体部门贯彻落实的偏差上，把监督的重点放在党政领导意识到了但尚未着手解决的具体问题上，使意见、批评和建议能落到实处，能得到整改纠正。民主监督要围绕高层次问题开展监督。民主党派要围绕大政方针、法律的贯彻实施，围绕“三农”、征地拆迁、就学教育、大病医疗、社会保障、弱势群体、社会治安等方面问题，开展调查研究，运用建设性的意见和建议，支持和协助党和政府扩大民主、加强法治，除弊祛邪，防腐惩贪，协调社会关系，化解社会矛盾，维护社会稳定。民主监督要针对深层次问题实施探究。民主党派要针对政治文明建设的思路，推进基层权力配置的制度建设，树立用制度管人理事限权的理念，促进内部控制制度的建立健全有效，促进各单位有章可循、有约可束、有纪可执、有法可依，形成“有人管事、有钱办事、有章理事、有处议事”的工作机制，从刚性约束力入手，切实防止权力不作为和权力滥用现象的发生。民主监督要以合理的意见、建议、批评来发挥监督制约作用。民主党派对监督对象的情况要实时地反馈，对意见建议要反复推敲形成可供决策的多项方案，对决策失误、政策执行中出现问题、违法乱纪贪污腐败行为、突出社会问题要提出批评，以引起执政党和政府的重视，但不能干涉和牵制决策和执行机关的行为。

(五)切实加强民主党派民主监督的体制机制

为更好地履行参政党的民主监督职能，民主党派的民主监督要立足我国现有政治体制，根据宪法、法律和政协章程的规定和要求，建立可操作性强的民主监督工作程序。要建立以民主监督为基本任务的专门机构，如同政协和各民主党派已有参政议政工作机构一样，来处理民主党派向执政党和政府进行民主监督的有关事宜。要将议政协商的过程当作监督的过程，对拟定监督内容进行系统周密地调查研究，明确监督的目的，选准监督的议题，采取正确的监督形式和手段，善于分析和发现问题，突出检查监督效果，让提出的意见、建议得到贯彻落实和整改，这是柔性监督的归宿。要建立健全民主监督制度和机制。民主党派对民主监督的对象、范围、渠道、形式、方法、反馈等，要作出详尽、具体、可操作性强的明确规定，使之制度化、规范化、程序化，让民主监督有章可循，创造有利于更好地发挥优势的理论、政策、制度和社会条件，从而实现其应有的功能与价值。

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［2］高会洪.“柔性监督”与强制约束力——关于民主党派民主监督的几点思考［J］.中央社会主义学院学报2009(1).

［3］邱梅.对民主党派民主监督职能的几点思考［J］.大观周刊2011(7).