城市化进程中的农民工政府管理创新探讨

★ 蔡微巍

农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军，一头连着城市和发达地区。他们为城市创造了财富，为农村增加了收入，为城乡发展注入了活力，是工业带动农业、城市带动乡村、发达地区带动欠发达地区的有效载体。如何提高对城市农民工的管理水平已成为政府关注的一个问题。

一、农民工政府管理的现状

(一)目前政府管理的特点

1.以城乡二元体制为基础

自上世纪50年代起，我国城乡居民被严格划分为非农业、农业两种户口，并以此为基础，制定和实行一系列不同的就业、教育、社会保障、医疗、住房等政策、制度，形成了“城乡分治，一国两策”的城乡二元体制。实行农村经济体制改革后，农民开始进城寻找工作。由于户籍制度改革滞后，进城务工的农民，虽然已经改变了职业，但却无法改变农民的身份，成了所谓“农民工”。政府对农民工的管理，仍以户籍制度为基础，把原来在空间上分开的城乡分割式的二元社会管理，改变为城市内部的二元社会管理。政府对农民工和市民，规定了不同的权利、义务，提供不同的公共服务。“城乡分治，一国两策”变化为“城内分治，一城两策”。

2.以治安管理为重点的防范式管理

上世纪80年代以来，政府对农民工的管理主要包括:公安部门的暂住户口管理、劳动部门的流动就业管理、计划生育部门的婚育管理等。流动人口的组织管理体系包括劳动、公安、城建、计划生育等部门，而主要以公安部门为主。城市政府领导、协调各部门工作的外来人口管理办公室，就设在公安局。日常管理活动基本就是办证——收费、查证——罚款。遇到证照不全的，还会收容遣送。而农民工迫切需要的就业、劳动保护、住房、上学、医疗等服务，政府却远远不能满足他们的要求，农民工只好寻求不被政府承认的“非法社会服务”。

(二)农民工政府管理中存在的问题

1.就业管理方面

首先，政府就业制度安排不合理。传统体制下城乡分离的就业制度，严重阻碍了农民工在城市的公平就业。其次，政府信息不对称导致农民工择业的盲目性。农民工在劳动力市场上存在着信息不对称，农民工寻求工作有很大的不确定性、不稳定性，习惯于短期行为而不断“跳槽”，形成不了工作经验、职业技能和社会地位的累积，走不出城市中的底层环境。

2.户籍管理方面

近年来，随着农民工问题逐渐得到重视，许多地方政府也相继出台了一系列城市户籍制度改革的政策和措施。农村、城市居民在迁移问题上已一视同仁。单从户口登记这个意义上讲，已经完成了从“二元”到“一元”的城乡户籍一体化改革。但是，由于城乡差别及社会管理“二元化”的客观存在，历史形成的管理部门在制定政策和实际工作中对户籍管理制度的过度依赖，相关配套政策滞后，使得当前户籍管理还存在很多问题。

3.教育管理方面

首先，农民工自身教育培训管理方面。农民工之所以成为弱势群体，非常重要的一点就是受教育水平的低下以及各种知识技能的缺乏，导致他们在就业竞争中处于弱势，限制了他们进入社会主流。其次，农民工子女教育管理方面。近年来，农民工子女教育难的问题，虽然逐渐引起了各级政府的重视和社会各界的关注，教育部门及有关部门也做了大量工作，但还是收效甚微。三是教育公平发生偏差，个别学校和教师歧视农民工子女学生，无情地剥夺了农民工子女学生与城学生同等享有的一些教育权利。四是农民工子弟学校办学条件差，师资弱，流动性大，办学合法化问题难解决。中国流动人口大约1.5亿，随父母进城的农民工子女则有近2000万。他们当中，失学率高达9.3%，近100万名适龄儿童不能及时入学。

4.社会保障管理方面

从失业保障方面看，城市居民在失业期间有失业补助，而农民工却没有，他们在失业期间多是靠积蓄，或向他人借钱维持生计，也有一部分人不得不重回农村老家。从医疗方面看，很多农民工生病以后仗着年轻、身体好、硬挺着不去医院看病;遇到不得不看的病，绝大部分也只能是自费，用工单位通常在不得已的情形下才垫付很小的一部分费用。从住房方面看，农民工是无法享受福利分房或在政府提供补贴的情形下购买商品房的。另外，像养老保险、工伤保险，最低生活保障等就更不必提及。尽管社会保险已在逐渐开始吸纳农民工这一群体，可是参保数量仍旧只占极小的比例。

二、政府对农民工管理的创新

(一)管理理念创新

针对当前农民工进城的实际问题，政府必须在指导思想上按照中央提出的发展要有新思路、改革要有新突破、开放要有新局面、各项工作要有新举措的要求，真正关心农民工、善待农民工，按照“政策引导，加强管理，改善服务”的原则，切实做好有关农民工的各方面工作。

1.坚持以人为本的原则

坚持以人为本的原则，首先要尊重农民工，尊重农民工的劳动和公民权利，要平等对待农民工，消除对农民工的歧视和偏见;坚持以人为本的原则，不但要承认农民工对城市建设做出的巨大贡献，也要树立让农民工共享建设成果的理念;坚持以人为本的原则，就要关心农民工，解决他们在城市工作、生活中遇到的各种问题;坚持以人为本的原则，就要创造条件，让农民工在经济、政治、社会、文化、教育等方面拥有与城市居民同样的发展机会。

2.坚持城乡统筹的原则

城市取得今天的发展成就，包含着农村、农民过去和现在做出的巨大牺牲。在我国进入全面建设小康社会的今天，城市的发展必须自觉服从、服务于国家发展的大局。我国正处于工业化发展的中期阶段，这是农业劳动力向非农产业大量转移、城市化水平迅速提高的时期。适应这一发展趋势，城市对农民工的管理，要由限制农民进城转到支持农民转移进城。城市建设要根本转变计划经济、城乡分割的思维，确立市场经济、城乡开放与统筹的观念。

3.树立现代政府的理念

这包括两方面:一是与市场经济相适应的政府职能理念。要正确处理政府与市场、政府与企业的关系。从这些年的实践看，城市政府在农民工管理中，对企业用工的计划控制，干预了劳动力市场的正常运转，是政府职能错位的表现。政府对农民工权益保护不力，偏离了保护弱者的责任，表现为政府的缺位。二是与现代社会发展相适应的政府管理理念。社会管理要从单一的政府一个中心的管理，走向同群众参与管理、自主治理结合的多中心的社会治理。

(二)管理体制创新

为了做好对农民工的管理服务工作，政府应该将更多的精力放在社会管理和公共服务上，深入研究农民工管理问题的特点和规律，推动管理体制创新，提高政府部门的权威性、有效性和适应性。

1.管理机制创新

建立与社会主义市场经济体制相适应的流动人口控制机制。政府应根据城市发展规划，通过产业政策、投资政策等引导不同行业、不同类型的企业在城市空间上的合理分布，进而实现城市人口的合理分布。从控制人口的流动看，要由注重设置“个人门槛”向注重设置“行业企业门槛”转变，限制和鼓励措施并举。

2.管理制度创新

就业制度创新。在当前的农民工就业制度创新中，应着力抓好以下三件事情:一是大力发展适应农民工特点的就业服务体系，免费为其提供就业信息和职业介绍等基本服务等。二是加强农民工工资管理，要着力抓好以下两项制度:要加快推进工资支付保证金制度，杜绝拖欠农民工工资的现象;严格执行并不断完善最低工资制度，推动农民工工资水平合理增长。三是全面推行劳动合同制度，切实加强劳动用工管理。

户籍制度创新。政府必须加大户籍制度改革和相关政策调整力度，进一步放宽农民工进城落户的门槛，让在城市务工三年以上、有固定就业收入的农民工登记为城市居民户口，在政治权利、就业求职、权益维护、社会保障、子女受教育方面与城市居民一视同仁。

教育制度创新。一是根据农民工的需求，统筹全社会的教育资源，形成多形式、多渠道、多专业、多途径的农民工教育培训的格局。二是农民工的教育培训必须有计划、有步骤、有目标地进行。三是在教育培训学习的形式上，可采取开放、业余、远程教育学习的方式进行。四是农民工教育培训的经费采取低成本、低收费、多方分担原则，由政府、学校、企业和农民工共同承担。

社会保障制度创新。各级政府和主管部门要牢固树立“为农民工服务”的理念，转变管理方式，提高服务质量和管理效率，切实落实好农民工的参保待遇，让参保农民工在享受待遇时能够看得见、摸得着、拿得到，而且手续简便。其次，制度上要完善。所有用人单位必须依法将农民工纳入工伤保险范围，各统筹地区要重点解决农民工进城务工期间的住院医疗保障问题。同时，抓紧研究探索低费率、广覆盖、可转移，并能够与城乡养老保险制度相衔接的农民工养老保险办法。其三，法律上要保障。必须加快农民工社会保障法律制度建设，建立健全农民工社会保障法律运行机制。各级社会保险经办机构，要把办理农民工社会保险纳入目标考核责任制。

(三)管理方式手段创新

1.实施多元化管理方式提高农民工管理实效

农民工管理一直是城市管理中的难题，不仅涉及到当地社会治安，而且关系到农民工群体自身的安全和生活问题。因此，政府的管理服务显得尤为重要。政府在管理中应坚持以政府管理为主导。在农民工管理格局中，政府要担负起宏观管理的主要职能，即集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务;鼓励各种社会组织积极参与。在多元化的管理新格局中，政府还应支持鼓励各种社会组织积极参与到对农民工的管理服务中来。其中尤其是要加快构建以社区为依托的农民工服务和管理平台，加快建设开放型、多功能的城市社区，健全社区管理服务制度，为农民工融入城市、同市民和谐相处创造良好环境和条件;建立农民工组织，让他们实现自我管理与服务，降低政府对农民工的管理与服务成本。

2.采用现代电子政务方式实现农民工管理信息化

建立起全国性和区域性的“劳务信息网络”，通过电子途径传递远程劳务需求信息。建立劳动力市场广域网或局域网，并开展劳动力市场职业供求状况分析和信息发布，为农民工外出就业提供多项信息服务。建立涵盖劳务信息传递、远程面试、务工洽谈、网络培训、维权救助、远程探亲等内容的全国农民工跨地区就业远程监控系统，做到农民工信息的实时监控。建立农民工各类社会管理的个人电子档案，并全国联网［4］，不管其流动到哪里，公民的权利和义务就会随之移动到哪里，以利于对农民工的管理与服务。

［1］D.诺思.经济史中的结构与变迁［M］.上海:上海三联书店，上海出版社，1999.

［2］张波.农民工合法权益保护的十大问题与出路［J］.南京社会科学，2006(5).

［3］林嘉.社会保障法的理念、实践与创新［M］.北京:中国人民大学出版社，2002.(8).

［4］汝信等.中国社会形势分析与预测［M］.北京:社会科学文献出版社，2004.

［5］沈立人.中国弱势群体［M］.民主与建设出版社，2005.

［6］刘炜.城市化发展需正视的八个问题［J］.经济学家，2006(1).