重大责任事故背后渎职犯罪难以成案原因及对策

杨慧亮，张祚勋

(上海市闵行区人民检察院，中国上海 201199)

重大责任事故背后渎职犯罪难以成案原因及对策

杨慧亮，张祚勋

(上海市闵行区人民检察院，中国上海 201199)

从全国范围看，几乎每一起重大生产安全责任事故背后，都存在国家机关工作人员的渎职犯罪问题。但是，根据统计，闵行区近几年重大生产安全责任事故频发，却未查处过一起国家机关工作人员的渎职犯罪，这一状况不仅使得打击渎职犯罪的工作力度得不到体现，同时还在一定程度上损害了检察机关形象。应当加强研究，落实措施，尽快扭转这种局面，在查处事故背后的渎职犯罪上有所突破，切实履行好检察机关法律监督职能，更好地服务于区域经济发展。

重大责任事故;渎职罪;成案难

2006年2月23日，最高人民检察院、监察部、国家安全生产监督管理总局联合下发《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定》，明确了重大责任事故调查应邀请检察机关进入事故调查组，同年10月28日，上海市闵行区人民检察院(以下简称闵行区检察院)与闵行区安全生产监督管理局(以下简称闵行区安监局)签订了《重大责任事故调查处理的联系配合制度》，并及时介入闵行区重大责任事故的调查处理工作。现阶段闵行区处于经济高速发展时期，重大安全生产责任事故也相应地呈频发态势。重大生产事故的发生，无疑对人民群众的生命和国家、集体及个人的财产安全造成了严重危害。纵观近几年对事故相关责任人员的处理，虽不乏追究行政责任的情形，但鲜有追究刑事责任的案件，更未查实过一起事故背后的渎职犯罪案件。因此，如何发现事故背后隐藏的渎职行为，如何破解查办事故背后渎职犯罪案件难的问题，值得引起我们深刻的反思。

一、近年来重大责任事故及追究相关责任人员刑事责任之概况

2007年至2010年11月底，上海市闵行区共发生死亡一人以上重大安全生产伤亡事故计118起，死亡120人。其中，2007年为33起重大事故，死亡33人;2008年为31起重大事故，死亡32人;2009年为31起重大事故，死亡31人;2010年为23起重大事故，死亡24人。这118起重大事故中，建筑业46起、死亡47人;服务业36起、死亡37人;制造业29起、死亡29人;交通运输业3起、死亡3人;化工、电力、林业及其他行业各1起、死亡各1人。其中，高处坠落为36起，死亡36人;触电16起，死亡16人;物体打击21起，死亡22人;机械、起重及车辆伤害29起，死亡29人;中毒、窒息5起，死亡6人;坍塌10起，死亡10人;其他伤害1起，死亡1人。

在上述118起重大安全生产伤亡事故中，公安机关以涉嫌重大责任事故罪立案3件，共有9名相关责任人受到了不同的刑事处罚，但均未查获事故背后的渎职案件。

二、事故背后渎职犯罪难以成案之原因

4年当中，闵行区检察院也曾对有关重大安全生产伤亡事故背后的国家工作人员渎职犯罪进行过调查，但均未成案，究其原因:

(一)涉及行政监管职能部门领域的事故相对较少

从上述118起发生于闵行区生产区域的重大事故的单位类别看，大多为建筑、制造、物流、服务等企业单位，且大多属于不直接受政府行政监督管理的，即使事故直接或主要责任人负有监管职能需追究其刑事责任的，也是属于公安机关管辖的普通刑事案件范畴;而属于检察机关管辖的负有行政监管职能部门领域的事故案件相对较少。因此，这在客观上造成了查处事故背后渎职犯罪的“先天不足”。

(二)对重大责任事故主要责任人的刑事责任追究不够有力

1997年刑法修订以前，对重大责任事故案件及其背后发生的渎职犯罪案件，均由检察机关管辖并由检察机关直接查办。从当时闵行区检察院的办案实践看，平均每4至5起重大责任事故中能立案1件，追究事故相关责任人员刑事责任的比例高达20%至25%，其罪名不仅包括重大责任事故罪，也涉及玩忽职守等渎职罪。1997年刑法修订以后，重大责任事故案件由公安机关管辖，从4年的办案实践看，公安机关对上述118起重大责任事故仅立案3件，追究事故相关责任人员刑事责任的比例尚不足2.6%。一般而言，重大责任事故的渎职犯罪成立的条件，是以公安机关查办的重大责任事故罪原案和其背后的行政违法性造成的严重后果为前提，“原案”案源的不足，必然导致渎职犯罪线索的匮泛。

(三)同步介入事故调查的具体规定缺乏、力度不够

同步介入事故调查力度不够，具体表现为:一是虽有2006年10月闵行区检察院与闵行区安监局签订的《重大责任事故调查处理的联系配合制度》，并以此可介入事故调查组的调查，但在如何同步介入、如何参与调查等具体问题上并无明确具体规范的细则规定，因而影响了实际的操作;二是闵行区检察院反渎部门虽有专门人员分别联系事故处理的区安监局和技监局等职能部门，但往往未能在第一时间收到事故发生的信息，从而难以掌握事故现场和事故综合情况等第一手资料;三是有时虽在第一时间收到发生事故的信息，但因正在办理其他案件、办案力量不足等原因无法在第一时间赶赴事故现场。凡此种种，一定程度上影响了对事故背后是否隐藏渎职犯罪的判断乃至查处。

(四)查处事故背后渎职犯罪的法律规定存在缺陷与认识不足

目前相关法律客观上尚存在对安全生产事故直接或主要责任人惩治不严、法律规定不够细致、伸缩性过大等缺陷，尤其是对于各监管职能部门对事故发生应负何种责任，法律上并无明确的规定。由此造成事故发生后，安全生产监督职能部门及事故调查组往往将查处的眼光投向事故发生的相关当事人和企业负责人，而忽略了对负有监管职能的人员在事故发生前如何监督管理的质询和调查，从而在查找事故原因时，很少从事故本身向事故背后作进一步深入拓展。

三、查究事故背后渎职犯罪之对策

查处并追究重大责任事故背后的渎职犯罪，是法律赋予检察机关反渎职侵权部门义不容辞的职责。因此，应以检察机关法律监督职能为立足点，创新思路，改变观念，破解难题。在参与事故调查中，一方面应摆正位置，积极参与事故调查组的工作，另一方面应以法律监督者的身份，依法主动查办隐藏在事故背后的渎职犯罪。在工作中，除加大宣传力度，不断强化对查处重大责任事故背后渎职犯罪重要性的认识外，还应采取切实可行的对策与措施。

(一)完善检察机关适时参与事故调查的工作机制

立足检察职能，在法定职权范围内开展工作，加强与事故调查组各参与单位尤其是处理事故的职能部门的联系和沟通，既有职责分工，又能紧密配合。进一步完善与各职能部门之间在事故发生后及时通报信息和互通情况等工作机制，实现信息、资源共享，从而及时掌握监管不力、有法不依、执法不严等渎职方面的信息和情况。

(二)推进检察机关同步介入事故调查的工作

一是在得知事故发生的信息后能第一时间赶赴现场，便于掌握事故第一手情况。对危害后果重大的事故及事故背后可能涉及渎职犯罪的事故，应及时独立或会同事故调查组依法开展现场勘查、收集相关材料、询问当事人等事故调查工作，及时固定相关证据;二是在事故调查过程中，适时保持与事故调查组单位尤其是安监、技监等职能部门的联系与沟通，以便及时了解、掌握事故调查进展的全面情况;三是在由事故调查组和相关部门参加的事故分析会上，对事故背后涉嫌渎职犯罪的事故应做好充分的会前准备，充分发表意见、善于运用各种证据，从而使事故调查报告采纳检察机关的意见，以利于对事故背后渎职犯罪的查究。

(三)加强检察机关与公安机关执法的协调

充分发挥检察机关的法律监督职能，在事故调查过程中，一方面与事故调查组保持密切的联系沟通，另一方面与公安机关紧密配合，及时沟通情况、互通信息，对于涉嫌重大责任事故罪的行为人，应适时向公安机关提出立案的建议。对于双方就是否立案有异议的案件，可通过检察机关侦查监督部门依照侦查监督程序办理。由此，既可惩治重大责任事故犯罪，严肃法纪，又可保证作为查究事故背后渎职犯罪条件的“原案”渠道的畅通。

(四)充分运用法律赋予的各种侦查手段

一是完善事故调查组、公安机关掌握的证据与检察机关掌握的证据之间的衔接，以提高办案的时效性;二是对于已确定重大责任事故背后有渎职行为且事故危害后果严重、尚不能确定犯罪嫌疑人的，可先行决定以事立案，以保证取证的及时与到位;三是灵活运用、用足用好各种侦查手段和措施，增强侦查工作的强制性，发挥侦查取证、诉讼保障功能，保证案件质量。

(五)加强反渎力量，提升业务素质

一是在现有基础上，进一步充实反渎部门队伍，配备必要的技术装备，以加强对事故背后涉嫌渎职犯罪查办的力度;二是重视并抓紧对反渎部门人员的业务培训，针对事故频繁集中发生的领域，开展多层次、有针对性的各项业务培训，以增强反渎部门人员的专业知识和业务素质;三是结合事故调查处理，在办案中提升现有人员应对事故调查及查办事故背后渎职犯罪的能力，塑造事故类渎职案件的专业人才和办案能手，为查办此类案件打好扎实的基础。

Difficulties in Forming Cases of Duty Dereliction in Major Accidents＆Countermeasures

YANG Hui－liang，ZHANG Zuo－xun
(The People’s Procuratorate of Minhang District，Shanghai China 201199)

There is a problem of duty dereliction by staff of state organs behind nearly every major production safety accident in the whole country.However，according to the statistics，no staff of state organs has been investigated and hence punished because of the deeds of dereliction of duty although major production safety accident often appears in Minhang District.This situation not only makes the efforts of fighting such crimes incompetence，but also harms the image of the procuratorial organs.We ought to strengthen research and implement measures to change this situation.We should also get a breakthrough in the aspect of investigating and punishing the crime of dereliction of duty in order to fulfill the function of legal supervision of the procuratorial organ.Only in this way can we better the serve to the regional economic development.

Major accidents;Crime of dereliction of duty;Difficulties of forming cases

D925.2

A

1008－2433(2012)03－0084－03

2012－02－20

杨慧亮(1973—)，男，上海人，上海市闵行区人民检察院副检察长;张祚勋(1955— )，男，上海人，上海市闵行区人民检察院反渎职侵权局检察员。