公共政策能力与党的执政能力论析

★ 刘东杰

党的十六届四中全会将党的执政能力建设概括为五大方面:驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力及应对国际局势和处理国际事务的能力。这五种能力建设的效果如何，最终体现在我们党通过社会各阶层利益的聚合与表达，制定出符合中国特色社会主义发展规律的大政方针上，换句话说，党的执政能力建设最终要体现在党的政策能力上，这也印证了毛泽东所说的，“政策和策略是党的生命”的科学命题。但是，在这里必须明确一点:政党政策与国家公共政策是存在区别的，“区分执政党的政策与国家政策，意义重大，相对我国来说，看不到二者的区别，就会容易导致‘党政不分’、‘以党代政’;看不到二者的联系，便会产生国家活动脱离党的领导的危险。”［1］

一、政策能力概念的廓清

(一)政策能力概念

政策科学自20世纪50年代诞生以来，一直作为“显学”吸引着众多的理论学者。半个多世纪以来，公共政策研究的途径、领域与深度不断得到拓展和推进，而应当作为其重要内容的政策能力却少有学者问津。“在阿尔蒙德和鲍威尔那里，政策能力是指政策改变环境的有效程度，它表征着政府在适应和改变环境方面的成功程度。因此，政策能力不是有和无的问题，而只是程度的问题:高或低的各种程度。”［2］本文将政策能力界定为公共权威主体制定、推行具有“公共性”的政策，并有效解决社会公共问题，产生良好社会效果的功用的能力。

(二)政策能力的表现

依据公共政策的不同研究途径，政策能力可以表现为不同方面。从政策研究的过程理论来看，政策能力主要表现在以下几点:

1.政策制定能力。问题是公共政策的逻辑起点。准确地找到问题、合理地界定问题是考验政策主体政策能力的第一步，也是最基本的一步。找到正确的政策问题、规划政策方案、择优备选方案，又是政策主体面临的又一大挑战。众所周知，至今决策理论中并没有形成最佳的决策途径，无论理性决策模型、有限理性抑或是边际调适理论都存在其不足之处。要制定出科学合理的政策，决策权威主体不仅要具备相应的理论知识，还需要拥有超理性的能力。

2.政策执行能力。如何保障政策执行按照“合理性”的途径运行是政策权威主体政策能力要回答的问题。人是有认识局限性和能动困境的，政策执行中的偏差在所难免，关键的问题是怎样尽量地少出偏差，控制偏差的范围;如何最快地发现偏差，纠正偏差，使得执行的起点和执行的终点两者之间的连线能够最短，这对政策主体的政策执行能力提出了挑战。

3.政策评估能力。合理、客观地对政策结果进行评估，是政策主体的一项必不可少的能力。因为，正确的政策评估结果，不仅可以作为政策去留的依据，同时还是判断政策问题是否得以合理解决的根据。这在很大程度上可以使暂时平息的政策问题不会因为错误的结果评估而被掩盖，从而造成难以预期的政策遗留问题。前面已提到，一项政策活动如果解决了现存的问题，而又制造了新的公共问题，那么这项政策活动基本是在做无用功，依此判断政策主体在应对该问题的政策能力上也是较低的。而对于这种结果的得出，是需要对政策结果的合理评估的。因此，这也是考验政策主体评估能力的一个维度。

4.政策终结能力。任何政策如果完成了历史使命，或者根本没有发挥正向功能，于公共问题的解决无益，那么它就需要被终结。如果任其继续存在和运行，要么是在无益地浪费政策资源，要么会对新的政策部署带来干扰和混乱。一项政策的制定、执行往往会产生新的依附利益群体，如果要对政策进行终结，这些群体便会为维护既得利益而进行终结的阻挠。如何在重重阻力下实现政策终结，这里是需要政策主体较强的政策终结能力才能够解决问题。

二、政党与公共政策的逻辑关系

政党政治是当前民主政治的主要形式。执政党甚至非执政党在政策的制定、执行、评估、终结等政策过程中都发挥着重要的作用。目前存在的几种主要政党政治体制有:两党制、多党制、一党制和中国共产党领导下的多党合作制。在两党制与多党制的政党政治中，“政党首先与权力而不是与政策相联系。”［3］也就是说，政党首先要获得选举成功，取得执政地位，然后才能对政策过程发挥权威性的作用。这主要以欧美等发达国家为主要代表。在一党制的国家，该党是国家的唯一执政党，它是应然和实然的国家权威政策制定者，它所制定的政策，往往直接进入国家公共领域，指导经济社会发展，或者通过权力机关的形式上“合法化”而成为国家公共政策，执政党的政策往往就等同于国家公共政策。这主要以二战时期的法西斯政权，当前的安哥拉、几内亚等国家的政党体制为代表。我国的政党体制是，中国共产党领导下的多党合作与政治协商制度，中国共产党是执政党，各民主党派是参政党。我们党对于国家政策过程的影响，主要体现在“政治领导和向国家机关尤其是政府部门推荐重要干部”［4］方面。我们党主要通过各级党代会对当前以及未来的发展战略提出纲领性意见和方针性政策建议，然后经由相应的各级国家法权机关经法定程序上升为国家意志，进而再细化为具体的公共政策。在我国，各民主党派作为参政党，“以党派名义进行的参政议政，在方式上是建言献策型而非直接操作型，基本上集中于决策层面，也就是公共政策制定层面。”［5］它们多以通过其法定的议事机构——中国人民政治协商会议的途径提出各种政策意见和建议，对我国公共政策的制定发挥建言献策的功能。当然，在政策其他环节，各民主党派也发挥着自己的作用。在我国，各民主党派的政策建议和中国共产党出台的方针政策的区别，主要体现在对国家公共政策的权威性影响上。我们党的纲领、路线、方针往往是一定时期内，全党甚至全国人民对于当前和今后一个时期发展趋势的科学把握，具有政治上的权威性和科学的预见性，这些方针政策可以完全通过人大的法定程序上升为国家意志和政府的既定程序直接进入操作领域，成为各个领域的公共政策。而各参政党的政策建议，虽然很多也是对我国各个领域发展问题提出的针对性措施，对我国的经济社会发展也具有一定的指导性和启发性意义，但由于这些政策不具备法定的政治权威性，因此，是否能通过国家权力机关——各级人民代表大会的批准通过和被政府采纳接受，则是留有悬念的，也即，国家法权机关对于各民主党派的政策建议是选择性批准和接受的。

与其他类型的政党体制相比，我们党在聚合和表达社会各基层利益方面具有天然的优越性，这主要表现在我们党的宗旨和运行机制方面:我们党的宗旨是全心全意为人民服务，这就否定了西方政党为集团利益服务的立场，因此，更能切实地从社会公共利益的角度出发去思考和总结社会发展问题;从党的运行机制方面来看，我们党是组织严密的，高度纪律化、政治化和权威化的政治实体，长期坚守民主集中制的决策体制、密切联系群众的工作作风和实事求是的思想路线。因此，更容易实现决策的科学化、民主化、法制化。决策的科学化、民主化、法制化正是各阶层利益得到有效聚合和表达的前提条件。

从以上分析初步得出结论:从普遍意义上来讲，政党是公共政策的重要来源，从我国执政党的特殊性来看，共产党是我国公共政策的权威产生机制。我国经济社会发展过程中，所有重大方针、重大策略都是先由党的组织提出，再经国家法权机构的法定程序上升为国家意志。因此，终结一句话:中国共产党是我国公共政策制定的政治权威机关，我国公共政策要符合党的意志。

三、党政策能力的具体体现

(一)指导政策规划的能力。

众所周知，我们党对于国家的领导主要是，政治领导、组织领导和思想领导。党作为领导整个国家的最高政治组织，对于国家公共政策往往是进行宏观性、原则性的指导和规划。对于公共政策细化后的具体措施，则是各级国家法权机关在遵从党的意志的基础上，循着党的宏观政策方针指导思想而制定的。党的宏观的政策规划与指导，一般并不能作为公共政策直接运用于政策问题的解决，它们只是提供了政策问题的解决思路，政策发展的宏观方向。党的全国代表大会，每五年召开一次，是党的最高领导机关，党的中央委员会是其常设机关，他们出台的政策规划通常具有全国性的最高政治权威，相应的，这些政策规划也最具概括性、宏观性和全局指导性。通常，这些政策规划作为党对国家经济社会发展的建议，由全国人民代表大会和常务委员会或中央人民政府经法定程序上升为国家意志和可操作性的政策条目。地方各级党的代表大会和委员会通常要对党的全国代表大会和中央委员会出台的政策规划结合本地区经济社会发展特点，进一步具体化，然后再经由相应的地方人大会议、常委会或者地方政府直接通过成为具有操作性的、指导地方经济社会发展的公共政策。也就是说，党的政策规划是由中央到地方逐步细化和具体化的。

中国共产党作为我国公共政策最主要的权威来源，其政策规划建议是否正确、是否科学合理、是否具有指导性，都决定着国家主要公共政策群的科学合理及解决公共问题的效力。当下，在党和国家大力倡导科学发展观，加强党的执政能力建设背景下，应当更加注重提升党的政策规划能力，为国家经济社会发展提供科学合理的政策建议。

(二)推动政策执行的能力。

在我国，党的各级组织并不直接参与政策的执行，政策执行是政府机关的公共事务。我们党在国家政策执行中，主要发挥动员、示范、监督等推动政策执行的功用。党的政策规划上升为国家意志，进而细化为国家某一领域的公共政策后，便进入了公共政策执行领域，正如毛泽东同志所说，“如果有了正确的理论，只是把他空谈一阵，束之高阁，并不实行，那么，这种理论再好也是没有意义的。”［6］20 世纪七八十年代后，随着公共政策执行运动的肇始和发酵，人们逐渐摆脱了传统的认知，越来越重视执行在政策目标达成中的重要环节价值，正如美国学者艾莉森所说，“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行”［7］。我们党是执政党，在建国后很长的一段时间内，一直存在着党政不分、以党代政、以党干政的现象，党组织执行国家公共政策的现象长期存在，屡见不鲜，随着政治体制改革的推进，和国外公共行政和公共管理思想在国内的传播、消化、吸收借鉴，如今，我国初步建立了党的宏观领导和政府具体管理服务的党政适当分开的政党政治体制。各级党组织不再直接进入政策执行过程，而主要是通过政治动员、组织领导、思想教育等间接的方式作用于政策执行过程。

(三)评估政策效果的能力。“政策评估作为一种对政策效益、效率、效果及价值进行判断的一种政治行为，是政策运行过程这一有机链条中的重要一环。”［8］这是因为，政策执行的效果如何，是决定政策去向的核心因素，而一项政策的执行结果如何，不能仅仅依靠主观的猜测和推断，而是需要依据客观的标准和合理的程序去评估得出。我们党制定的纲领、路线、方针、政策，经由国家法权机关上升为国家意志和转化为可操作的具体政策措施，并不是将其余的任务转交给政府，从而置于事外，除了继续针对国内经济社会发展问题拟定、谋划新的指导意见外，还需要关注政策执行的效果，党的这种对政策效果的判断能力是党的执政能力的一个重要方面。因为，在我国，共产党作为执政党，是国家的政治领导核心，因此，其所关注的领域、关注的内容，往往也会成为国家政治生活的重要主题或重要方面，一个只管制定政策，而对政策执行效果漠不关心的政党，是不可能善于总结经验、吸取教训，进而完善自己的，故而，也不太可能会发展出有自己特色的政策体系的。党的宗旨是全心全意为人民服务，科学地对公共政策评估，是体现我们党的宗旨的重要途径，进而也成为党的执政合法性的重要基础。因此，我们党必须重视政策评估，及时了解政策效果，做好政策的选择、调整、终结，进而提高运用政策工具的执政能力。

要实现对政策的科学评估，除了对政策内容和精神要有充分的把握外，还需要有相应的政策评估机构和政策评估技术。对于评估技术，陈振明在其《公共政策分析》中将政策评估的模式或者路径分为八种:目标达成模式、附带效果模式、无目标模式、综合模式、顾客导向模式、利益相关者模式、经济模式和职业化模式。无论哪种模式都不完美的，都存在一定的偏颇或者缺陷，政策评估应该针对不同的政策问题和达成的政策目标来选择不同的政策评估模式。目前，在国内较为常用的评估模式主要是目标达成模式和经济模式。

(四)促动政策终结的能力。

公共问题是政策的逻辑起点。当公共问题被解决之后，或者因其他原因而发生改变，当下政策难以奏效的情况下，就面临着政策终结的问题。政策终结为新政策的制定和执行提供空间。一项无效的政策只会浪费资源，甚至于使政策问题变得更为复杂棘手。政策终结往往会面临着各种阻力，特别是该政策的既得利益者。因此，政策能否终结以及能否高效地顺利终结，将是对政策主体自身行为能力的一大考验。我们党是法定的权威政策主体，对政策终结负有政治责任，党在促动政策终结过程中的表现好坏，也是其执政能力强弱的重要体现。政策终结包括政策功能的终结、政策执行机构的终结、政策条款的废除和政策项目本身的终结。其中，宣布取消一项政策项目和宣布政策废除比较容易，这只是政策终结的表层现象。对于因政策而产生的机构组织和该政策过去所发挥的功能，则很难在短时间内终结。对于政策终结，我们党有着丰富的经验，我国社会主义建设的历史，伴随着党的旧政策的不断终结和新政策的不断涌现。比较典型的是，我们党在十一届三中全会上做出的党和国家工作重心由阶级斗争向经济建设转移决定、改革开放政策和世纪之初制定的取消农业税政策等等，都是在适应我国经济社会发展过程中，过去政策难以发挥作用的情况下，做出的重大战略部署，这些政策在现实中起着极其重要的作用，他们决定着我国经济社会发展方向和全国各族人民的前途命运。在这一系列重大政策的终结过程中，不可避免的会出现前面所提到的巨大阻力。面对政策终结的阻力，我们党充分发挥自己强有力的政治优势、组织力量和思想教育功能，在力量博弈中，始终坚守“人民利益至上”、“科学发展为本”的原则，逐步走出了一条自己独特的政策终结之路，表现出我们党强大的政策终结力量，和非凡的执政能力。

四、结语

从公共政策能力的视角研究党的执政能力，是党的建设的现实需要。执政党的意志最终都要通过国家公共政策来体现和实现。过去，我们党过于重视以运动的方式来达成各种公共目标，这在很大程度上是有失理性的，并且运动的效果往往很难掌控。在政策科学背景下，党通过对政策过程的影响，可以间接地达成政党目标，这既是对党政关系的理性梳理，也是党充分建设执政能力的科学机制。随着政治体制改革进程的不断深入，我们党作为权威性的政策主体，将会循着党政关系明晰化的路线，以政策能力的构建为核心来参与公共政策过程，进而建设和提升党的执政能力。

［1］［6］［7］毛泽东选集，第 1卷［M］.北京:人民出版社，1991，145、292.

［2］郭爱君.论政策能力［J］.政治学研究，1996(2).

［3］［4］［8］陈振明.公共政策分析［M］.北京:中国人民大学出版社，2003，77、77、271.

［5］胡旭晟.试论当前民主党派地方组织的参政议政——以省级组织为侧重点［J］.湖南省社会主义学院学报，2003(1).

［7］Allision.G.T Essence of Decision［M］.Boston，Mass:Little Brown，1971，176.