旅游业消费者权益的法律保护问题初探

何仲新

(漳州满天星外国语翻译有限公司，福建 漳州 363000)

旅游业消费者权益的法律保护问题初探

何仲新

(漳州满天星外国语翻译有限公司，福建 漳州 363000)

旅游消费者是旅游产业发展的生命线。然而，目前我国旅游业旅游消费者权益的法律保护状况不容乐观，旅游消费者权益被侵害问题严重，消费者权利救济困难。为此，我们应当以建立对旅游消费者的信息支持制度为中心，完善旅游消费者权益保护立法，加强执法，并不断完善我国旅游业旅游消费者权益纠纷解决机制，以切实保护旅游消费者的合法权益。

旅游业;消费者权益;法律保护

一、旅游业旅游消费者权益法律保护中存在的主要问题

(一)旅游消费者权益被侵害问题严重

根据《消费者权益保护法》的规定，消费者享有安全保障权、知情权、自主选择权、公平交易权、求偿权、获得尊重权和监督批评权等权利。目前，旅游消费者的以下几种权益被侵害较为严重:

1．旅游消费者的安全权得不到有效的保障。旅游是一项涉及吃、住、行、娱、购、游等六大方面内容的复杂消费活动，依赖于自然环境和社会环境的支持，因此旅游业中有关安全权问题的纠纷比较常见。如2004年4月8日，由于旅游公司经营管理不善，管理部门严重失职等原因，陕西省渭南华阴市通往华山主景区的陇海铁路人行涵洞内发生特大拥挤、踩踏安全事故，酿成了17人死亡的惨剧。

2．侵犯旅游消费者知情权的现象较为普遍。一些旅游经营者通过虚假广告的形式对旅游商品(服务)的范围、内容、标准等做夸大的、虚假的、引人误解的宣传。如在陕西西安市，就有几家博物馆用文物复制品替代真品展出而未向参观者作出任何的说明。

3．旅游消费者的自主选择权与公平交易权时被侵犯。有些旅游经营者为了自身利益，不与消费者签订旅游合同，致使旅游消费者的合法权益得不到任何保障。一些旅游经营者虽然与旅游消费者签订了旅游合同，但合同中规定了一系列不公平的“霸王条款”，以达到免除或部分免除自身责任、排除旅游消费者权利的目的，而旅游消费者由于地位上的劣势只能接受或不接受。即使在旅游合同的履行过程中，强买强卖的现象也时有发生。比如，某些黑导游为了私拿回扣，带游客到固定商店进行强制购物消费等［1］。

4．旅游消费者获得尊重权欠缺保障。实践中，旅游消费者的获得尊重权屡屡遭受侵犯。有的旅游服务人员肆意辱骂旅游消费者，威胁消费者强制消费，对旅游消费者进行搜身。一些旅游经营者因为老年人、儿童消费能力弱，就要求加收团费，这其实都是对旅游消费者极不尊重的行为。

(二)旅游消费者权益被侵害之法律救济困难

1．通过民事方式救济。首先，我国的旅游消费者都乐于采用协商或调解的方式与旅游经营者解决纠纷。其次，与协商、调解相比，仲裁具有更广泛的内容和更完备的形式，并具有国家强制力保证执行的法律效力。在我国，旅游消费者可以采用仲裁的方式维护自己的合法权益。然而，从各地仲裁机构的案件受理情况来看，仲裁制度在救济旅游业旅游消费者权益方面发挥的作用非常有限。再次，旅游消费者还可以通过诉讼的方式解决权益纠纷。然而，大部分旅游消费者却并不愿意通过诉讼的方式解决纠纷。

2．通过投诉方式救济。旅游投诉是具有我国特色的旅游纠纷解决方式，指“旅游者、海外旅行商、国内旅游经营者为维护自身和他人的合法权益，对损害其合法权益的旅游经营者和有关服务单位，以书面或口头形式向旅游行政管理部门提出投诉，请求处理的行为”。它是我国旅游活动中一项相对完善的法律制度。然而，根据国家旅游局发布的《2009年全国旅游投诉情况通报》，目前我国旅游投诉制度运行的情况并不理想。

二、我国旅游业旅游消费者权益法律保护中存在主要问题的原因分析

(一)信息不对称是导致我国旅游业旅游消费者权益被侵犯的根本原因

首先，旅游产品是一种集食、住、行、游、购、娱于一体的综合性产品，而旅游消费者则是一个个单独个体，他们在面对因产业链紧密联系的各类旅游经营者时，必然处于一个弱势的地位，获取信息的能力显然不足。其次，旅游消费者难以像购买其他一般商品那样通过视觉、听觉、味觉、触觉和嗅觉了解旅游产品的信息。由于市场主体具有“经济人”的特性，旅游业的信息不对称为旅游经营者侵犯旅游消费者权益提供了可能［2］。

(二)旅游消费者权益被侵犯的法制原因分析

1．旅游消费者权益保护立法不健全

(1)旅游消费者权益保护立法体系尚未形成。时至今日，《最高人民法院关于旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》刚刚出台，这与我国旅游业蓬勃发展的态势极不相称。鉴于旅游消费与其他一般性消费行为的显著差别，运用保护消费者权益的一般性法律解决旅游消费者权益保护的特殊问题在实践中已经出现了诸多难题。同时，虽然目前我国针对旅游业的特殊性制定了诸如《旅行社条例》、《导游人员管理条例》等一些行政法规、规章，确实也在一定程度上起到了弥补法律不足的作用，但它们在整个法律体系中只处于较低的层次，权威性不高。这些问题都直接影响了旅游消费者权益的保护。

(2)旅游格式合同缺乏有效的法律规制。《合同法》尚未将旅游合同作为一种典型合同纳入其中，没有将旅游服务中的一些现实的问题如旅游经营者的义务问题在法律制度中予以明确规范。因此，实践中，执法部门只能援用《民法通则》、《合同法》、《消费者权益保护法》等一般性规定来解决旅游合同纠纷。由于这些规定较为宽泛，缺乏针对性与操作性，旅游合同纠纷的处理难度大，效果也不甚理想。

2．旅游消费者权益纠纷解决机制不完善

(1)民事救济方式的缺陷。首先，协商或调解的方式的最大缺点是它必须以双方当事人自愿达成协议为前提。一旦遇到分歧严重、争议较大的纠纷时，这种方式便没有了适用的可能。其次，仲裁申请同样是以双方当事人自愿达成仲裁协议为前提，否则仲裁委员会不予受理。再次，诉讼方式的最大局限性在于诉讼程序复杂、成本高昂。由于旅游纠纷多为小额纠纷，因此当事人往往基于维权成本的考虑不喜欢选择这种救济方式。

(2)投诉救济方式的缺陷。一方面，由于旅游服务的生产与消费同步进行的特征，旅游行政管理部门很难对旅游投诉中的损害行为进行调查取证，从而极大地影响了处理投诉事件的效率以及作出处理决定的公正性;另一方面，根据《旅行社质量保证金暂行规定》和《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》的规定，旅游行政管理部门只能处理因旅行社自身过错达不到合同约定的服务质量标准，旅行社服务未达到国家标准或行业标准，旅行社破产造成旅游消费者预交旅行费损失等三种情形，赔偿范围则仅限于直接经济损失。这样过窄的赔偿范围和赔偿标准显然保护不了旅游消费者的精神权益。

3．我国旅游执法问题严重

(1)旅游执法主体资格与执法权限问题。目前，我国旅游行政执法主体主要有三类:第一是各级旅游行政管理部门，如各地的旅游局或者旅委会;第二为受理关于旅游服务质量的投诉，各地成立了省、市、县三级旅游质监所;第三，某些省市如云南、成都等从公安、工商、旅游、物价、交通等部门抽调人员，成立了旅游综合执法大队、执法大队或旅游监察大队，统一执法。从目前的现状来看，负责对旅游市场进行执法检查、受理旅游投诉的大多为旅游执法大队、旅游质监所等。而它们往往以旅游局的名义执法，不独立承担法律责任。

(2)旅游执法经费严重不足。执法经费直接影响旅游执法的效果。目前，我国大多数旅游质监所、执法大队等都属于“自收自支”的事业单位，享受不到行政拨款的资金支持。由于我国旅游企业规模普遍不大，而且市县级的旅行社数量有限，这就使得这点经费来源恰似杯水车薪，难以支付包括人员工资、交通费用、通讯开支、执法人员加班补贴等各种费用。特别是在一些边远山区，由于执法经费不足，旅游执法部门没有专用车辆，甚至只能靠乘坐公交车或者步行执法，大大影响了旅游执法的效果。比如，某些旅游风景区的执法人员的主要扑火设备竟然是村民家中的柴刀和锄头［3］。

4．旅游消费者的法律保护意识不强。首先，一些旅游消费者不了解法律法规，不重视甚至不知道旅游消费者究竟享有哪些权利。这就为旅游经营者提供了极强的侵权动机，比如借机通过虚假广告形式欺骗消费者消费。其次，旅游消费者在签订和履行旅游合同的过程中缺乏自我保护意识。一方面，旅游消费者在接到旅游企业出示的旅游合同时不注意审查合同条款就匆匆签字，结果常常掉入“陷阱”;另一方面，在合同的履行中，旅游经营者往往通过擅自减少服务项目或改变旅游路线的方式侵犯消费者利益，然而很多消费者却在旅游经营者的“花言巧语”之后对这些侵权行为表示了“理解”，甚至“表示满意”。再次，即使一些旅游消费者意识到自己的权益被经营者侵犯，却也常因为维权成本等原因的考虑，选择了“默默忍受”，这无异于助长了旅游经营者的侵权气焰。

三、强化我国旅游业旅游消费者权益法律保护的对策思考

(一)旅游消费者权益保护的立法完善

1．完善旅游消费者权益保护法律体系

为了最大限度地维护旅游消费者的权益，改变旅游市场上信息极不对称的局面，最好的办法当然是出台我国旅游基本法，以明确旅游市场各主体(旅游消费者、旅游经营者、旅游管理者以及境外旅游组织等)之间的具体权利义务关系。当前我们要着重加强旅游业专项立法建设，主要以旅行社立法、景区立法和饭店立法为重点，以旅游消费者权益保护为中心，及时弥补法律空白，并对一些不适应旅游经济发展的法律法规作出及时的修订和完善。

2．强化对旅游格式合同的法律规制

(1)将旅游合同典型化。为了促进现代旅游业的发展，西方发达国家纷纷在《旅游法》、《民法》和《合同法》中增加了旅游合同法律规范，以解决旅游消费者和经营者之间的信息不对称以及旅游消费者权益的保护问题［4］。为了适应我国旅游业蓬勃发展的形势，切实保护旅游消费者的权益，我们在尊重我国现实国情的基础上，可考虑借鉴吸收德国、日本等国在推行“标准旅游合同”方面的成功经验，尽快将旅游合同予以典型化。

(2)强化旅游格式合同提供者的义务。由于旅游市场上的信息不对称，旅游消费者往往不能充分了解旅游经营者提供的格式合同的内容，从而为旅游消费者权益被旅游经营者侵犯埋下了隐患。因此，将旅游合同典型化的核心内容就在于强化旅游格式合同提供者(旅游经营者)的义务。在这一方面，我们可以借鉴一些《保险法》中关于规制保险合同格式条款的规定。如:必须明确旅游经营者的说明义务。

(二)旅游消费者权益纠纷解决机制的完善

1．设立小额旅游纠纷法庭。小额诉讼程序起源于美国，随后日本、德国以及我国台湾、香港等国家和地区相继引进。其最大的优越性在于能简便、快捷、廉价地解决诉讼纠纷，极大地减轻了当事人的诉累。比如香港就设有小额钱债审裁处，专门受理消费者小额经济纠纷［5］。我国各地可以根据本地区的实际情况，在这一方面作出适当借鉴。

2．建立和完善旅游投诉公示制度。所谓旅游投诉公示制度，是指定期将被投诉旅游经营者的信息向社会公众公开的一种制度。这种制度主要有两方面的作用:一方面，它给旅游消费者增加了一个了解旅游经营者信息的渠道，提高了对旅游经营者不法侵害行为的认识水平;另一方面，它可以对旅游经营者的活动起到监督作用，促使其自觉合法经营。目前，在我国仅有重庆等个别地方初步建立了旅游投诉公示制度。

(三)加强旅游业旅游消费者权益保护的执法对策

1．拓宽与完善执法渠道，加强行政沟通与行政协调。由于旅游业是一个综合性的行业，要加大旅游执法力度，就必须不断拓宽执法渠道。一方面，我们要加强对旅游从业人员的监督管理，提高旅游消费者对旅游业进行监督的积极性，充分发挥日常执法手段的作用;另一方面，我们还要注重执法机制上的创新。从目前行政管理体制改革的方向来看，综合行政执法或集中行政处罚权是未来探索和发展的一个方向。今后各地旅游管理部门必须重视各行政管理部门之间的沟通与协调，最终探索出适合本地实际的旅游综合执法模式。

2．多渠道筹集旅游执法经费。执法经费确实是困扰我国旅游执法的一大难题。要防止巧妇难为无米之炊的现象发生，旅游执法部门就必须多渠道筹集旅游执法经费。比如，国家应尽快将各省、自治区、直辖市、各省会城市的旅游质监所纳入行政编制，由财政核发人头经费、办公经费、办案经费，并将旅行社质量保证金产生的利息作为办案经费的补充，切实保障旅游质量监督执法［6］。

(四)提高旅游消费者的维权意识，加强社会监督

旅游消费者是旅游消费的主体，要保护其合法权益，就必须提高旅游消费者自身的法律保护意识。消费者协会、旅游行业协会应以消费知识、法律知识讲座的形式提高人们对于消费和法律的认识，从而提高其自觉维权意识。同时，我们要充分借鉴发达国家的经验，充分发挥大众媒体对旅游消费者权益保护的舆论监督作用。

［1］张莹．中国旅游消费者合法权益的法律保护［J］．郑州航空工业管理学院学报(社会科学版)，2010，(4)．

［2］吕晓亮．中国旅游消费者权益保护法律问题分析［D］．湖南大学，2008．

［3］赵红梅．大理市苍山旅游风景区森林防火现状及对策［J］．林业建设，2008，(2)．

［4］郑赤建，姜军松．旅游消费者合同及其消费权益的保护［J］．湘潭大学学报(哲学社会科学版)，2007，(2)．

［5］徐徐．论我国旅游消费者权益的法律保护［D］．华东政法大学，2009．

［6］赵英男．我国旅游消费者权益保护研究［D］．华侨大学，2007．

Primary Research on the Problem of the Protection of the Rights and Interests for Tourist Customers in Tourist Industries

HE Zhong-xin

The customers of tour are the supporters of tourist industries．However，at present the condition of the protection of rights and interests of tourist customers is still far from being satisfactory．The rights and interests of tourist customers are severely impinged and the relief of them is very difficult．Therefore，we should construct the information supporting system for the tourist customer as the center in order to improve the legislations of the protection for the rights and interests of tourist customers and strengthen the law enforcement as well as constantly improve mechanisms to solve the dispute of rights and interests of tourist customers in tourist industries to protect lawful rights and interests of tourist customers．

tourist industries;the rights and interests of customers;legal protection

DF529

A

1008－7966(2012)01－0092－03

2011－11－22

何仲新(1977－)，男，福建厦门人，总经理，2010级民商法学法律硕士研究生。

［责任编辑:刘晓慧］