论弱势群体的行政法保护

邵清清

(广西民族大学，南宁 530006)

论弱势群体的行政法保护

邵清清

(广西民族大学，南宁 530006)

弱势群体保护作为国家建设和政府工作的重要内容，应从行政法的角度予以分析其存在现状和法律保护上的问题。行政法律的规定和制度的设计，要秉承发展的理念，做到立法具体切实、司法高效务实、执法具体落实、法律监督严格全面，才能真正体现其保护弱势群体之价值。

弱势群体;保护;行政法

进入新时期，中国社会发展进入了社会转型和管理体制转型的“两个转型”时期，弱势群体的大量存在和不断扩大已成为构建和谐社会的重大障碍，引起了政府和社会各界的广泛关注。因此，完善我国弱势群体保护的法律体系，促进社会稳定和经济可持续发展，是政府行政迫在眉睫的问题，也是行政法学研究责无旁贷的事情。

一、弱势群体的含义及法律保护的必要性

(一)弱势群体的含义

弱势群体，也称社会脆弱群体、社会弱者群体，20世纪的美国成为世界上最早将“社会弱势群体”作为研究对象的国家。但是直到目前，我国理论界还没有对“弱势群体”形成统一的学术概念，学者们根据自己不同的研究方向，从各自的角度对弱势群体进行界定。“有的学者从社会工作的角度出发，认为弱势群体是指在遇到社会问题冲击时自身缺乏应变而易于遭受挫折的社会群体;有的学者从政治和法律的角度出发，认为弱势群体是指在经济、文化、体能、智能、处境等方面处于相对不利地位的社会群体;有的学者从经济角度出发，认为弱势群体是指由于各种内在和外在的原因，在生产和生活上有困难的群体”。［1］

显然，弱势群体作为一个集体名词、抽象名词，不是一个严谨的法学概念，更多地体现着社会学的学科特点。弱势是与强势相对的，因此，弱势群体就是一个相对概念，是将社会人群根据一定标准进行比较的结果。从这个意义上讲，弱势群体是对在政治、经济、文化以及生理健康等方面处于弱势地位的人群的总称。在法律语境下，所谓弱势群体，是由于自身能力、自然或社会因素影响，其生存状态、生活质量和生存环境低于所在社会一般民众，或由于制度、法律、政策等的排斥，其基本权利得不到所在社会体制保障，被边缘化、容易受到伤害的社会成员的概称。

(二)法律保护的必要性

第一，保护弱势群体是维护法律公平正义的体现。正义包括形式正义和实质正义，“法律面前人人平等”是形式正义的典型表达，但是社会中因个人的天赋、性格和生存条件等原因导致了社会各群体综合能力的差别。如果仅有形式上的平等，就会造成结果上的极不平等。因此，我们应在坚持形式平等的基础上，对弱势群体实行有差别的倾斜保护，以矫正形式正义的不足，体现人类社会的理性发展，实现法律对实质正义的追求。

第二，保护弱势群体是实现公民宪法权利的体现。我国宪法赋予了公民享有劳动权、受教育权和物质帮助权等基本人权，规定了“男女平等，保护妇女的权利和利益”、“帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”和“禁止虐待老人、妇女和儿童”等内容，这是宪法保护弱势群体权益的具体原则和制度。因此，社会运行的各方面对弱势群体予以保护，是落实宪法赋予公民权利的实践需求。

第三，保护弱势群体是我国健全和完善社会主义法律体系的体现。弱势群体不仅是法律保护的对象，而且应当是法律优先和特殊保护的对象。保护弱势群体及其权利和利益，也应当是法律制度建设必不可少的重要内容。只有不断健全和完善保护弱势群体的各项法律制度，才能使社会主义法律体系建设更加完善和完备［2］。

二、行政法律保护弱势群体的现状

自新中国成立以来，我国在社会保障方面作出了多项规定，陆续颁布和实施了有关养老、医疗、工伤、扶贫救灾、社会福利和优抚安置等多方面的法律、法规和规章制度，这不仅在弱势群体的利益保护上发挥了重要作用，也为今后的相关立法奠定了基础。但是，我国弱势群体的法律保护方面仍存在着严重不足。以行政法的视角，总结起来看，主要有以下几个方面:

(一)行政立法中的问题

1．保护弱势群体合法权益的行政法律制度建设严重滞后于政治经济体制和社会管理体制的改革。我国在经济体制、行政管理体制、社会管理体制等改革之前，没有现成的行政法律制度进行引导、规范、保障和监督，导致了改革政策的落实得不到法律制度上的保障，随之而带来的弱势群体保护等社会问题更得不到法律制度及时、有效妥善地解决。

2．保护弱势群体合法权益的行政法律制度立法层次低，涵盖面窄，与社会发展有所错位。目前，我国保护弱势群体的制度规范大都通过一些暂行办法或者通知、规定等来实施的，并且受保护的都是城市的人口，而对我国当前最需要保障的农民、农民工则关注很少。

3．保护弱势群体的行政法律制度对权利内容的规定过于抽象和笼统，没有很好地确定法律上的权利义务关系。存在倡导性、鼓励性、原则性的内容太多，而保障性、保护性、监督性的内容太少，表现出政治口号化的严重倾向。

(二)行政执法中的问题

1．行政执法对弱势群体的法律保护可谓乏善可陈，因执法方面的主动性和无责任性而导致弱势群体的权利受到侵害的现象普遍存在。同时，执法态度和执法方式等原因有时还会引起新的问题和矛盾。

2．“行政执法权力与责任脱节，只有政治责任而无法律责任，只有机关责任而无个人责任;或有职责而无权力，或有权力而无责任”的行政体制使得行政执法中的不利局面得不到及时的遏制［3］。行政执法人员只向“领导负责不向法律负责”的“唯上”意识，在很多情况下更使得弱势群体的合法权益保护如履薄冰。

(三)行政司法中的问题

1．对弱势群体进行的保护只重视政策保护，忽视司法保护。长期以来，我国对弱势群体的保护采用的是政策制度的手段，依靠的是政府的支持，缺乏司法保护手段，没有建立起与我国的国情相适应的司法保护制度和实施措施。

2．对弱势群体的保护缺乏行政诉讼制度作为后盾，法律援助和救助的范围狭小。目前，行政诉讼法对有关部门没有履行保护弱势群体的职责并没有规定可以提起诉讼。同时，司法救助的方式主要是缓交、免交诉讼费，形式过于单一，救助的力度也明显不够。

3．判决执行难。官司打赢了只是第一步，重要的是判决能够执行，如果执行不了等于白打。在我国目前的司法实践中，“赢了一阵子，输了一辈子”的现象屡见不鲜。连垫付的诉讼费都无法执行回来的案件，对那些生活困难的人来说，无疑是雪上加霜。

(四)行政法律监督中的问题

1．弱势群体保护立法和政策虽然多，但是对法律的执行监督却远远不足。各级人大作为权力机关，监督难以到位，监督作用名不符实。

2．执法部门、主管机关以及信访机关之间缺乏有机的衔接与整体的监督。各机关之间有利益时相互争抢，有责任时相互推诿，找不到解决问题的单位，最后苦的只能是弱势的群众。

3．司法监督效率低下，存在一定的司法腐败的现象，使弱势群体不敢或不善于进行诉讼。同时新闻媒体等社会监督机制不完善，监督体制漏洞百出。

三、行政法律保护弱势群体应秉承的基本理念

行政法作为调整有关国家行政管理关系的法律规范，以行政关系为调整对象，比较于其他部门法，对于弱势群体的保护，有着更直接的优势和更显著的作用。因此，树立科学的法律保护的基本理念，对于制度的合理设计和法律的具体规定起着提纲擎领、指挥全局的作用。

(一)责任的理念

《中华人民共和国宪法》第45条明确规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。……国家和社会帮助盲、聋、哑和其他有残疾的公民劳动、生活和教育”。这就意味着，获得物质帮助是公民的一项宪法性权利，而保障这些需要帮助的弱势群体的权利是国家和政府必须履行的宪法义务。因而，我们所有的制度设计和法律规定都必须以明确国家和政府的责任为基本理念和前提。对弱势群体的保护绝不是政府的一种“恩赐”，更不是弱势群体向社会的一种“乞求”，而是实现生存权、发展权、平等权等公民基本权利的必然要求，是落实人权的重要体现［4］，是任何国家和政府的天职。只有这样，我们才能真正找到保护弱势群体的正确道路和有效途径。

(二)公平的理念

法律的基本价值和目标是实现人人平等，捍卫人类的公平与公正事业。就我国目前的实际情况而言，除了因先天性和自然性原因形成的弱势群体外，如残疾人、受自然灾害影响的灾民，我国目前大部分弱势群体的出现是由于国家发展过程中刻意的制度倾向和社会权利分配不公造成的。因此，转变国家发展规划中的制度倾向，同时注重社会资源和社会权利的平等分配，是行政法律建设中必须要树立的首要的公平理念。另一方面，我们不能为了单纯的公平而公平，而所谓的社会公平正义也不等同于均等，更不是搞平均主义。这就意味着在弱势群体的法律保护中，尤其在行政法律的设计和政府的行政行为中，实现社会公平并不是要完全消除弱势群体与强势群体之间存在的差距，更不是要求政府所有相关的行政行为一味的求全责备，而是要求国家和政府通过各种法律途径和行政手段把“先后”、“优劣”和“强弱”的差距调整并控制在合理、适度的范围之内。

(三)发展的理念

“发展才是硬道理”这一著名论断，不仅使我国的改革开放和国家建设取得了举世瞩目的成就，同时也为我们解决社会主义社会的各种问题指明了前进方向。在当代中国，坚持发展是硬道理的本质要求，就是坚持科学、全面、协调、可持续发展。一方面，国家要牢牢抓住发展的重心不放手，着眼于整个社会的发展，在改善地区经济不平衡、扶植和促进中小企业发展等方面完善法律规定和制度保障，改变落后地区的经济实力和社会保障局面，从根本上改善弱势群体的经济境遇和生存状态。另一方面，我们必须深刻认识到，对弱势群体的保护，所有的法律手段和制度方式都是外力，真正改变弱势群体的弱势地位的方法是提高弱势群体本身的生存技能和个体素质。因而，保护弱势群体还要从社会整体发展观出发，通过提高弱势群体的受教育水平和公共卫生水平，从整体上提高弱势个体的文化素质和身体素质。就国家和政府而言，其行政行为和行政法律如何秉承发展的理念处理好“授之以鱼”与“授之以渔”的关系就尤为重要了。

四、弱势群体的行政法律保护

对弱势群体的保护，是为了解决其生存和发展的问题，实质上是对人权的保护问题。行政法作为与政府和百姓联系最为紧密的部门法，对于保护弱势群体可谓是最有力、最直接、最可行的。结合上述行政法保护存在的问题，笔者认为，可以从行政立法、执法、司法、法律监督四个方面进行保护。

(一)行政立法保护

1．正确处理好行政法律制度建设与改革发展稳定、保护弱势群体之间的关系，加快创立新法的同时重视对旧法的及时修订和废止，使行政法律制度建设对改革发展稳定大局和保护弱势群体具有前瞻性、引导性和保障性。

2．完善对弱势群体保护的立法，构建多层次立体化的法律保护体系，扩大覆盖面，并针对不同的弱势群体制定相应的倾斜保护政策，制定与之配套的法律制度，完善保护弱势群体的专门法的内容。

3．针对不同时期不同弱势群体对象，增强弱势群体保护行政法律制度的适应性和可操作性。

(二)行政执法保护

1．全面树立保护弱势群体是国家和政府的责任的行政观念。政府应在政治经济改革和社会管理等方面尽可能地考虑弱势群体的利益，为弱势群体的生活保障和生存发展提供方便。

2．确立和坚持行政法治原则、程序正当原则，做到依法行政、公正执法。行政主体应贯彻行政法治原则，在涉及弱势群体的行政执法中坚决克服形形色色的歧视性执法，保证弱势群体的权益免遭权力滥用的侵害。

3．行政执法人员要做到积极主动执法，防止行政不作为。行政执法机关的权力是国家通过法律赋予的，是一种职权，同时也是行政执法机关的一项法定职责，作为执法人员必须严格按照法律的规定，积极地行使其行政职权，履行其法定职责，防止行政不作为。

(三)行政司法保护

1．从只重视法律的实体保护到实体保护和程序保护并重。因没有实体规定而导致法律漏洞，会使程序保护缺乏实体法律依据;但若仅有实体规定而没有程序保障，弱势群体的实体权益将无异于画饼充饥。因此，在不断呼吁完善立法的同时，更要顾及法的实施状况。一方面，司法行政机关应切实履行其对弱势群体的实体性保护职责。另一方面，必须确保程序公正，并以最后所达到的保护效果为评价依据。

2．在司法程序上对弱势群体予以帮助。其一，“对于涉及抚养费、赡养费、退休金、劳动报酬、工伤赔偿金等与弱势群体生活密切相关的案件，要快立案、快审结、快执行，减少当事人讼累”［5］;其二，对符合法定救助条件的当事人，依法实行合理、有效、可行的救助方法，确保经济困难的当事人打得起官司，确保有理无钱的当事人打得赢官司;其三，对符合法律援助条件的当事人，在法律允许的范围内对其加强诉讼指导，帮助其尽早避免诉讼风险，及时有效地行使自己的诉讼权利。

(四)行政法律监督的保护

1．逐步完善信访制度、听证制度、信息公开制度的实施，提高弱势群体的参政机会和人数比例，疏通政府信息公开的渠道，加强弱势群体与政府之间的沟通，使这些制度真正成为弱势群体利益的表达机制。

2．加强社会舆论的监督作用，鼓励公众积极参与国家关于弱势群体的政策方针的制定。近年来，民众通过媒体等途径曝光了许多起政府部门与弱势群体发生冲突的恶性事件，为我们敲响了维护群众利益的警钟，也让我们看到了社会舆论的力量。

［1］李昌麒．弱势群体保护法律问题研究——基于经济法与社会法的考察视角［J］．中国法学．2004，(2)．

［2］任刚军．弱势群体保护的法律制度建设研究［C］．北京:中国法学会行政法学研究会，2010．

［3］李进芳．浅论我国弱势群体的法律保护［J］．现代信息科学，2009，(3)．

［4］魏继华．我国弱势群体法律保障问题研究［C］．北京:中国法学会行政法学研究会，2010．

［5］董皞．公平正义误区及其矫正——以弱势群体的视角［J］．法律适用，2006，(8)．

On Vulnerable Group Protection of Administrative Law

SHAO Qing-qing

Protection of vulnerable groups as an important content of nation-building and public work should be analyzed in the light of the current situation of administrative law and legal protection issues．Administrative provisions of the law and the design of the system should adhere to the principle of responsibility，fairness，and development．Legislation to achieve specific practical，pragmatic and efficient administration of justice，law enforcement concrete implementation of a rigorous and comprehensive legal supervision，can truly reflect the value of the protection of vulnerable groups．

vulnerable groups;protection;administrative Law

DF391

A

1008－7966(2012)01－0033－03

2011－10－25

邵清清(1986－)，女，山东滕州人，2010级诉讼法学专业硕士研究生。

［责任编辑:李 莹］