如何规范政府招商引资执法行为

杨娜

(中共哈尔滨市委党校，哈尔滨 150080)

如何规范政府招商引资执法行为

杨娜

(中共哈尔滨市委党校，哈尔滨 150080)

规范政府招商引资执法行为有利于实现招商引资根本目标，有利于提高招商引资水平，有利于预防腐败。目前地方政府在招商引资执法活动中还存在着法律意识淡薄、执法行为不规范、监督机制实效不高等情况。对此，地方政府应当通过增强执法人员的法律意识、严格按照法定权限和程序行使行政权力、强化监督机制等途径，来实现对政府招商引资执法行为的规范。

政府;招商引资;执法行为

著名经济学家钱颖一曾指出:“现代市场经济作为一种体制的根本游戏规则就是基于法治的规则，而法治则是通过其两个经济作用来为市场经济提供制度保障的。法治的第一个作用是约束政府，约束的是政府对经济活动的任意干预。法治的第二个作用是约束经济人行为，其中包括产权界定和保护，合同和法律的执行，公平裁判，维护市场竞争。”法治的首要作用是约束政府行为。在招商引资的过程中，政府部门在制定、完善招商引资法律、政策的同时，还要保持这些法律、政策的稳定性和连续性，努力为投资者创造统一、稳定、透明、可预见的法律环境和政策环境。目前地方政府在招商引资执法活动中还存在着法律权威性不高、执法行为不规范、监督机制实效不高等情况，因此地方政府应当规范招商引资执法行为，由此建立政府招商引资工作展开的合法性平台。

一、规范政府招商引资执法行为的重要意义

1.规范政府招商引资执法行为有利于实现招商引资的根本目标。地方政府招商引资的最终目标就是增加地方财政收入和发展地方经济，从而提高群众的生活水平，维护最广大人民的根本利益。要实现招商引资的这一根本目标就必须规范政府招商引资执法行为。只有严格依据法律的规定实施的招商引资行为才能切实保证实现最广大人民的根本利益，从而防止招商引资行为演变成谋求部门利益或个人利益的行为，防止招商引资行为演变成损害群众利益的行为，防止招商引资行为演变成损害法律权威、政府形象的行为。

2.规范政府招商引资执法行为有利于提高招商引资水平。从现实情况看，我国大多数地方政府都在从事招商引资行为，但各地区招商引资的水平差距很大，招商引资的效果也大相径庭。导致这种情况发生的原因很多，其中一个很重要的原因就是政府执法水平的差异。政府在执法的过程中是否为投资者营造了公平、公正、诚信的市场环境，是否为投资者营造了程序正当、权责统一的法制环境，是否为投资者营造了稳定、和谐的社会环境，这些都直接关系到招商引资的效果。政府不仅是招商引资活动的发起者，更应该是招商引资活动的秩序维护者，只有严格、规范的执法行为才能保证招商引资活动的顺利进行。

3.规范政府招商引资执法行为有利于预防腐败。近些年来，一些地方政府在招商引资的过程中，由于法律意识淡薄、招商引资执法行为不规范，腐败行为时有发生。有些公职人员在招商推介过程中，吃拿卡要、铺张浪费、公款私用、中饱私囊;有些公职人员在谈判签约过程中，利用公权力向投资商索取好处;有些公职人员在审批服务过程中，唯利是图，没有好处不审批，给了好处乱审批。这些腐败行为助长了不良社会风气，严重影响了党群、干群关系，影响了招商引资活动的健康有序运行。规范政府招商引资执法行为，既是保障招商引资工作顺利进行的客观需要，也是惩治和预防腐败的内在要求。地方政府要把反腐倡廉要求落实到招商引资工作中，不断规范招商引资执法行为，优化招商引资法制环境。

二、政府招商引资执法行为存在的问题

1.法律意识淡薄。地方政府在招商引资过程中法律意识淡薄，行政法、经济法等法律、法规没有得到应有的尊重和重视。法律意识淡薄具体表现在两个方面:一是忽视政府自身利益。地方政府在招商引资的过程中为了吸引投资者，不惜损害当地税收、土地出让金等利益，以此追求招商引资目标的完成。二是对投资者权益保护的意识不强。由于法律意识淡薄，导致政府及工作人员在招商引资中存在执法不严、服务意识差、以权谋私、工作效率低下、随意分割或封锁市场、地方保护主义突出等一系列问题，这些不规范执法行为的存在不仅损害法律与政府的权威，也严重损害了投资者的利益，降低了这一地区招商引资的吸引力。

2.执法行为不规范。招商引资执法行为不规范在税收、环保、土地管理部门表现得较为典型，这些部门执法行为的不规范造成了地方政府税收利益受损、环境污染加重、土地资源浪费等严重问题。

一是税收执法行为不规范。税收执法行为不规范在税务部门实施的抽象行政行为和具体行政行为两个方面都有体现。首先，在税务部门实施的抽象行政行为方面，不少地方政府的税务部门在制定税收优惠政策时突破了国家税收法律法规及中央政策的底线，由此导致税收优惠政策本身违法。其次，在税务部门实施的具体行政行为方面，也存在着执法程序不规范、监督查处不力、纳税评估不到位、核定征收税负不平衡或畸重畸轻等情况。

二是环保执法行为不规范。目前，人事权、财权都掌握在地方政府手中的环保部门在招商引资中只能服从地方的“大局”，执法时很难做到依法行政。地方保护主义和行政干预阻碍环保执法的情况普遍存在。一些地方政府擅自放宽环保准入标准，绕开环保审查，引进了一些明令淘汰的落后工艺或污染项目，形成了引进容易治理难、关停更难的局面。一些地方政府以保护企业为借口，给予环保部门或明或暗的打压，阻碍环境执法部门现场执法。环保部门的执法不到位，直接导致当地政府以牺牲环境为代价换取经济发展。这种只顾眼前的做法，使生态环境受到了严重破坏，给人民生活和健康带来严重威胁，同时也难以满足人民群众日益提高的环保需求。

三是土地管理部门执法行为不规范。土地管理部门在执法的过程中违反、规避土地管理法律法规的情况呈现出多样化的特点。有的地方政府“以租代征”，以此规避建设用地审查报批、农用地转用审批和新增建设用地有偿使用费的缴纳。有的地方政府搞假招拍挂、假投资，在挂牌出让中按照事先指定的开发商，量身定做竞争条件，排挤其他竞标者。有的地方政府通过修改土地利用总体规划和采用拆分手段，化整为零批地，逃避国务院对于占用基本农田的审批。这些违法行为违反了土地利用总体规划，破坏了土地市场秩序。

3.监督机制实效不高。作为地方政府发展经济的主要手段，招商引资一直被各级地方政府当做快速发展经济的“法宝”。然而，再重要的经济活动都不应该成为法律监督的空白地带。政府的招商引资行为必须接受广泛的法律监督。目前，一些地方政府招商引资法律监督的状况不尽如人意，甚至出现监督缺位的情况。主要表现在以下几个方面:

一是招商引资法律监督主体缺位。法律监督的主体应当包括国家机关、社会组织、公民。目前，在招商引资过程中发挥法律监督作用的主要是纪检监察部门、公检法部门，社会组织、公民个人对招商引资行为进行的监督数量较少。纪检监察部门、公检法部门对招商引资活动进行的法律监督更多情况下是事后监督，这种监督形式的使用往往是出现违法犯罪行为时才会启动，而此时违法犯罪行为的危害后果已经产生。

二是招商引资法律监督内容缺位。招商引资法律监督的内容应当包括对招商引资规范性法律文件的合法性监督、对招商引资行政执法活动的合法性监督和招商引资司法活动的合法性监督。而目前比较突出的表现是，由于对地方政府制定的法定权限外的优惠政策缺乏有效的法律监督，致使一些违法的优惠政策得以实施;由于对招商引资执法部门执法中出现的不作为、乱作为的情况监督薄弱，致使一些执法部门在执法过程中存在缺位、越位、错位的情况。

三是招商引资法律监督客体缺位。招商引资法律监督的主要客体是国家机关及其公职人员的招商引资行为，即公权力的拥有者与运用者具体操作公权力的行为。为确保招商引资顺利落地，很多地方政府针对具体项目成立了协调领导小组，甚至还有很多地方建立了领导包保制，由当地主要领导协调项目落实，这在客观上给一些招商引资项目提供了护身符，不利于对项目进行监管。此外，对于主要领导包保项目监督的缺失，也使一些由领导负责协调的招商引资项目很容易演变成牟取个人利益的工具。

三、如何规范政府招商引资执法行为

1.增强执法人员的法律意识。良好的法治环境是实现招商引资的关键，而增强执法人员的法律意识是营造良好法治环境的重要因素。当前，很多投资者对过去那种“法外施惠”的形式已经失去了兴趣，投资者更多关注的是执法的公正与效率，希望通过法律来约束投资者和政府的行为，从法律制度的实施上切实保障投资者和经营者的合法权益。对于招商引资过程中执法人员法律意识淡薄的问题，我们应当加强对执法人员的法律知识培训，使执法人员不仅要学法、懂法、熟练掌握相关法律规定，更要理解法的精神。同时，各执法队伍也应该录用法律专业人才，充实执法队伍，提高执法人员的整体法律素养。

2.严格按照法定权限和程序行使行政权力。

市场经济体制下的政府必须是法治政府。政府既要保护企业和客商的合法权益，又要支持职能部门依法行使职权。

一是招商引资过程中要严格遵守实体法规定。招商引资过程中涉及多个政府部门的多项执法行为，这些政府部门都应严格执行相关法律、认真履行法定职责。在招商引资项目的审批阶段，规划部门、环保部门、财政部门等要严格依照《行政许可法》、《城乡规划法》、《环境保护法》等法律的规定依法行使审批权。严格遵守自己的审批权限，严禁违反法律规定越权审批，或规避法律规定变相越权审批。在招商引资项目土地供应阶段，土地管理部门要严格遵守土地管理法律法规规定的审批权限，搞好项目建设所需土地的审批工作。在土地供应阶段，除涉及政府的土地审批问题外，其中一些土地的供应还会涉及房屋拆迁问题。房屋拆迁问题近些年已经成为各地区招商引资项目建设过程中的难点问题，地方政府部门在处理拆迁问题时必须依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《土地管理法》等法律规定进行拆迁补偿、安置工作。尽管拆迁工作的法律依据很多，但在复杂、具体的拆迁过程中仍然存在着有些问题无法可依的情况，这种情况就要求我们的执法人员根据公平正义的法律精神发挥自己的执法智慧来予以解决，毕竟“依法行政”中的“法”不仅包括具体的法律条款，也包括法律精神。在招商引资项目建设阶段，执法人员要认真贯彻执行《建筑法》、《招投标法》等法律，切实避免工程建设项目施工过程中违法现象的发生。工程建设项目在施工过程中最容易发生腐败和不廉洁。因此，在项目建设的具体施工过程中必须规范执法行为。

二是招商引资过程中要严格遵守程序法规定。行政程序制度主要包括信息公开制度、回避制度、告知和听取申辩制度、听证制度等。目前，我国还没有一部专门的行政程序法，单行的行政程序法律制度主要有《行政处罚法》、《行政许可法》、《政府信息公开条例》等。在招商引资过程中，行政机关要认真执行这些法律、法规，严格按照法定程序行使行政权力，力争做到程序公开、公平、合理。尤其应当做好信息公开工作，关于招商引资的信息公开要做到公开内容全面、信息更新及时、公开形式高效，通过招商引资信息公开，确保行政行为的合法、透明和规范，构建行政权力阳光运行机制，减少腐败和偏私。

3.强化监督机制，严格法律责任。为了提高招商引资监督机制的实效，避免盲目招商、违法招商，应从以下几方面强化招商引资监督机制。

一是扩大招商引资法律监督主体。地方政府在对招商引资工作进行法律监督的过程中应该更加注重发挥社会组织、公民个人的监督作用。充分发挥投资者的监督作用，建立投资者对执法人员执法效能的评价制度。充分发挥群众的监督作用，让群众评议干部勤廉表现、评价项目综合效益、检验招商引资政绩。充分发挥新闻媒体的监督作用，对招商引资中发生的违纪违法等腐败问题，及时进行曝光。

二是健全招商引资法律监督工作制度。强化招商引资法律监督工作，一个至关重要的措施就是健全招商引资法律监督工作制度。只有健全了法律监督工作制度，才能保证监督内容的完善以及监督客体的全面。对于健全招商引资法律监督工作制度，我们应当从以下三个方面入手:(1)成立招商引资权益维护中心。该中心负责统一处理招商引资相关的行政违法案件，对于一些行政机关的不作为、乱作为行为及时进行查处，切实保护投资者的合法权益。(2)建立定期走访制度。主动登门征求意见，对发生的各种违纪行为严肃查处，组织投资者不定期地对主要执法管理部门进行评议，定期了解招商引资项目进程，及时解决有关问题，确保项目落户发挥效益。(3)建立招商引资奖惩机制。在招商引资工作中表现突出的人员要给予奖励，而对于延误或阻碍招商引资工作的人员要给予一定的惩罚，以此激励、鞭策行政机关工作人员做好招商引资工作，营造廉洁、高效的政务环境。

D912.1

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1008－8520(2012)01－0093－03

2011－09－23

杨娜(1979－)，女，黑龙江哈尔滨人，党风廉政教研部副教授。

［责任编辑:梁桂芝］