《行政强制法》视野下的消防行政强制适用

袁晨钧

（北京警察学院，中国北京 102202）

《行政强制法》视野下的消防行政强制适用

袁晨钧

（北京警察学院，中国北京 102202）

行政强制法是规范政府行政行为的重要法律，对保障和监督行政机关严格依法履行职责，提高行政管理效率，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益意义重大。为准确理解和适用行政强制法，确保公安消防依法履行职责，理性、平和、文明、规范执法，有必要结合相关消防法律法规，就消防行政强制的适用进行若干探讨。

消防；消防行政强制；消防行政强制措施；消防行政强制执行

我国的公安消防，作为公安机关的一个重要机构，担负着灭火救灾、抢险救援、反恐处突和社会救助等多种任务，是大型灾害的第一出动力量，也是和平时期战损率最高的部队。

《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）已于2012年1月1日起施行。为准确理解和适用行政强制法，确保消防警察依法履行职责，理性、平和、文明、规范执法，有必要结合相关消防法律法规，就消防行政强制的适用进行理论结合实际、抽象结合具体、宏观结合微观的探讨，权作抛砖引玉之用。

一、消防行政强制的概念界定

《行政强制法》首次明确了行政强制的概念，即行政强制主要包括行政强制措施和行政强制执行，使得长久以来对这一法律概念的混乱认识在基本法律这一层面上获得了统一。

依据《行政强制法》，消防行政强制是指公安消防行政主体为维护行政管理秩序，预防、制止社会危害事件或者违法行为的发生，依照法律规定，针对特定公民、法人或者其他组织的人身、行为及财产，进行临时处置的限权性强制行为，包括消防行政强制措施和消防行政强制执行。[1]

消防行政强制措施，是指公安机关消防机构在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。消防行政强制执行，是指公安机关消防机构或者公安机关消防机构申请人民法院，对不履行消防行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。

需要补充说明的有两点：一是关于消防行政强制措施，除了把握其“暂时性使用”的特点外，要特别注意“四类情形”，即“制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大”，其主要是为了揭示行政强制措施的特点，同时也为设定行政强制措施的具体事项提供指引，而不是普遍授权，不能直接作为实施行政强制措施的依据。消防实施行政强制，可以依据新法有关设定权的规定实行单行法中具体设定消防行政强制措施，即依据现行的《人民警察法》、《消防法》、《安全生产法》等设定的具体消防行政强制措施。

二是关于公安消防行政强制执行，应当意识到：一方面，公安消防行政强制执行的目的是保障其行政决定内容的实现，其本身只是一种过渡性中间手段，不是终极制裁手段，若视为终极制裁手段则会与执法目的背道而驰；另一方面公安消防行政强制执行包括公安消防自行强制执行和申请人民法院强制执行两种方式，不是所有的公安消防行政强制执行都必须由公安机关自身执行，这里存在着选择执行的可能性，尽管在实际消防执法过程中法律已经赋予了公安消防机关极大的行政强制执行权。

二、消防行政强制的原则

强制并不仅仅意味着权利的限制或者剥夺，义务的设定或者增加，负担的要求或者赋课，它还意味着对权利的实现或者张扬，义务或者负担的合理化，从而有利于从根本上构筑和谐社会。行政强制原则的确立就是为了维护公共秩序和保护公民权利之间的利益平衡。[2]

《行政强制法》规定的五个法定原则分别是法定原则、适当原则、教育与强制相结合原则、禁止谋利原则、权利救济原则，公安消防机构在实施行政强制时应严格遵守。

一是坚持法定原则。合法性是行政权的正当性所在，也是对行政权的最基本要求。消防行政强制作为一项重要的行政权力，其合法性原则体现在设定和实施行政强制应当依照法定的权限、范围、条件和程序。如公安消防机构在行政强制结束后返还财产、补偿损失、恢复原状都是必须要严格执行的程序。

二是秉持适当原则，又称之为合理性原则。公安消防机构在选择执法方式和执法时机时，应当根据实际情况全面考虑，对行政强制应当持慎重态度，情节轻微的，能不实施就不实施。比如违法行为显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。公安消防机构查封、扣押的财物价值应当适当。公安机关的查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。公安消防机构在依法强制执行时，所选择的强制手段应当适当。在多种强制手段都可以实现行政目的的情况下，公安消防机构应优先选择对当事人损害最小的方式，比如优先使用代履行和执行罚等间接强制手段，在使用直接强制手段时，注意选择对相对人人身、财产损害最小的强制措施。针对当前行政执法难度大的现实，常使公安消防机构更加偏爱行政强制措施。特别是在消防集中整治、专项治理行动中，为加大打击力度，强化整治效果，消防行政强制措施往往作为行之有效的手段被频繁使用。正确理解和运用行政强制适当原则，对于公安消防机构“理性、平和、文明、公正”执法，推进消防执法规范化建设意义重大。

三是落实教育与强制相结合原则。现代行政法注重参与型行政的理念，强调行政行为的可接受性和自愿接受性，但同时并不排除行政行为以强制为后盾，并不排除通过强制手段来实现义务的履行。在现实的公安消防行政执法过程中，光教育，没强制，社会就会面临危险，这是由人性的特点决定的，也是不以人的意志为转移的。但当事人经教育而自觉改正违法行为，履行法定义务的，就不应再采取行政强制。比如，采取临时查封或者强制执行“三停”行政处罚的目的都是为了推动火灾隐患整改。在执法中不能一封了之，置之不理。要推行理性、平和、文明、规范执法要求，要在查封后加强整改工作指导和与当事人的沟通联系。对于整改完毕符合解除临时查封或者恢复使用、生产、经营条件的，应该及时解除临时查封，恢复企业的正常生产经营活动。

四是恪守不得利用行政强制权谋利原则。公安消防机构依法代表国家行使行政强制权，行政经费统一由财政纳入预算予以保障，一旦与民争利，有了利益冲突，势必无法保持中立地位，更遑论公正执法，履行法律赋予的职责，因此绝不允许公安机关有自己的利益。公安消防机构，一方面要做到不得使用被查封、扣押的财产；另一方面不得收取保管费，实行收支两条线，确保财务信息公开。

五是保障权利救济原则。一旦行政强制被启动，就意味着针对相对人的侵害已经开始。《行政强制法》非常注重对行政相对人权利的保障和救济。一切权利都需要有救济途径，否则权利就得不到真正的保障，可能只是纸面上的权利。同时，权力需要监督，行政相对人的监督有着不可替代的作用。考虑到当事人监督中个人与行政机关的力量差距悬殊，公安消防机构行政强制中，必须严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。[3]

以上五大原则体现了立法者对行政强制立法之理想状态的憧憬和向往，公安消防机构在实际行政强制执法过程中要努力做到高度的原则性，形式上做到依法办案，规范执法；同时兼顾高度的灵活性，内容上做到具体情况具体分析，在行政自由裁量的范围内把握情理法兼容的平衡点，实现法律效果、社会效果和政治效果的高度统一。

三、消防行政强制的种类界定

由于《行政强制法》没有列举出事实上也无法列举出所有的行政强制措施和行政强制执行。一个现实的问题摆在公安消防执法工作面前，即如何界定消防行政强制事项？

基于《消防法》既赋予公安消防机构处罚权，也授予其强制执行权，笔者认为结合《行政强制法》、《消防法》、《安全生产法》等相关法律法规，“特征比对法”不失为一个操作简便的方法，即将不符合行政强制特征的消防行政执法事项剔除出来，剩下的只要符合行政强制定义的消防执法事项就判定为消防行政强制事项。

根据《行政强制法》中对行政强制的定义，消防行政强制主要特征可提取概括为：

一是行政性，消防行政强制是发生在消防行政管理领域中，为了实现行政管理目的，由公安机关消防机构依照行政程序，针对特定的行政相对人及行为或特定的物，就特定的消防行政管理事项所作出的具体行政行为，可以通过行政程序进行救济。

二是强制性，消防行政强制是由公安机关消防机构单方面实施，当事人必须服从，无自由选择的余地。

三是暂时性，消防行政强制不是最终行政行为，最终行政行为一经作出，行政强制措施即须解除，恢复其本来的状态。

四是非制裁性，消防行政强制重在临时或暂时约束，限制行政相对人的人身、财产或其他利益，不是最终的制裁或处罚，没有剥夺行政相对人的权利。

基于消防行政强制的特征分析，经过归类整理，对消防行政强制事项和非消防行政强制事项可予以如下界定。

（一）消防行政强制措施的具体事项

1. 传唤、强制传唤

传唤是公安消防机构通知行政相对人于指定的时间、地点到案所采取的一种措施。

强制传唤是指公安消防机构对经传唤无正当理由拒不到案接受询问或应当采取行政强制措施的行政相对人依法采取的强制其到案接受询问的一种行政强制措施。

其具体依据为《消防法》第70条第二款和《治安管理处罚法》第82条第二款。《消防法》第70条规定公安机关消防机构需要传唤消防安全违法行为的，依照《治安管理处罚法》的有关规定执行。

执法工作中需要注意的是，公安消防机构在督促整改火灾隐患或者依法实施行政强制执法中，根据需要传唤时，应当使用《传唤证》。不接受传唤或者逃避传唤的，可以强制传唤。手铐、警绳等约束性警械也只在强制传唤时使用，明显加强了对行政相对人的限制力度。

2. 查封、扣押与临时查封

《行政强制法》第9条规定的行政强制措施的种类中“查封场所、设施或者财物”与“扣押”、“冻结”、“限制公民人身自由”等是并列的种类。《消防法》第54条，规定公安机关消防机构在消防监督检查中发现火灾隐患的，应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患；不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，公安机关消防机构应当依照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施。

这里存在的问题是临时查封到底与查封究竟是不是同一个行政强制措施的不同称呼，抑或是二者就是不同的行政强制措施。

笔者以为，虽然二者的具体名称不一致，实际上都是在行政执法中对场所、设施或者财物的暂时性依法强制控制，在本质上其实是一致的，建议立法者在今后《消防法》修订完善的时候为了法律体系上行政强制具体措施名称的一致性，将临时查封中的“临时”二字删除，与《行政强制法》保持一致。

过去公安消防机构发现火灾隐患，得先填发《火患整改通知书》，对重大火灾隐患填发《重大火灾隐患整改通知书》，送达有关单位和个人，限期整改，由于消防部门没有强制措施，只能眼睁睁看着火灾隐患干着急。《消防法》使得公安消防行政机构行政强制执法力度和广度空前加大，一些养患成灾的教训，将会被有效杜绝。《行政强制法》从基本法的层面上对《消防法》中临时查封措施予以了再次确认与认可。

3. 责令暂时停产停业或者停止使用

此处的责令停产停业与《行政处罚法》中的责令停产停业很容易出现混淆，事实上，责令停产停业或者停止使用本身就应当从两个方面来讲：一是强制措施的停产停业整顿，二是作为行政处罚的停产停业整顿。

作为行政强制措施，对在现场检查中发现确实存在隐患，需要立即予以停产停业整顿时，检查人员有权在现场作出强制措施，要求企业立即予以停产停业整顿。这种停产停业整顿在时间上应当是短期的，可以较快地整改完毕，同时也是局部的，常常可以不影响企业的全部生产过程和正常生产。具体依据为《安全生产法》第56条第三款规定：负有安全生产监督管理职责的部门依法对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，行使以下职权：（三）对检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除；重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域内撤出作业人员，责令暂时停产停业或者停止使用；重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用。同时，《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》第9条也规定：市（地、州）、县（市、区）人民政府及其有关部门对本地区存在的特大安全事故隐患，超出其管辖或者职责范围的，应当立即向有管辖权或者负有职责的上级人民政府或者政府有关部门报告；情况紧急的，可以立即采取包括责令暂时停产、停业在内的紧急措施，同时报告；有关上级人民政府或者有关部门接到报告后，应当立即组织查处。

责令停产停业或者停止使用作为行政处罚则是一项对相对方影响重大的行政制裁，应当经过安监部门负责人集体讨论和研究，其隐患应当是重大的事故隐患，不采取停产停业整改的方法，不能从根本上解决事故隐患。这种停产停业整顿，应当是全面性、较长时期的、甚至是需要经过技术改造才能解决的问题。

针对作为强制措施的停产停业整顿，现场检查人员有权作出处理，但应该慎重，应经在场的检查人员全部同意，现场负责人作出判断，必要时向单位负责人口头汇报后实施。对实施行政处罚的停产停业整顿，应当依据国家行政处罚法的规定，经过集体研究讨论，再作出决定。

前一种情形，实际操作比较方便，也不会直接影响企业的整体运行，可以经常性使用；后一种情形，实际操作比较困难，对企业生产甚至整个经济运行都可能产生很大的影响，因此，应当慎用，最好不用。

值得注意的一点是，很多地方规章，如《北京市消防条例》明确规定了责令暂时停产停业或者停止使用这一行政强制措施，依据《行政强制法》的规定，地方规章是无权设定行政强制措施的，这迫切需要各级政府对本地法律法规中涉及到的行政强制措施条文及时进行法规清理，以与上位法保持一致。

4. 责令立即改正

责令立即改正又称责令当场改正，是指公安消防机构在实施消防监督检查、危险物品管理等行政执法过程中，对违反国家有关法律、法规能够当场改正的违法行为。责令当事人立即予以改正，终止违法状态，排除现实危险的行政强制措施。责令立即改正是一个重要的行政管理手段，在执法实践中广泛运用，方式灵活、可操作性强。

责令立即改正的依据是《消防法》第59条的规定：违反本法规定，有下列行为之一的，责令改正或者停止施工，并处一万元以上十万元以下罚款：（一）建设单位要求建筑设计单位或者建筑施工企业降低消防技术标准设计、施工的；（二）建筑设计单位不按照消防技术标准强制性要求进行消防设计的；（三）建筑施工企业不按照消防设计文件和消防技术标准施工，降低消防施工质量的；（四）工程监理单位与建设单位或者建筑施工企业串通，弄虚作假，降低消防施工质量的。

责令改正作为一项具体的行政强制措施，其与行政处罚与有明显区别：

首先，行政处罚具有惩罚性，责令改正不具有惩罚性。行政处罚是指行政主体针对行政相对人不履行行政法律规定的强制性义务、破坏行政管理秩序行为采取的一种行政惩戒措施，主要包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销营业执照、行政拘留等。惩罚性是行政处罚的基本特征。责令改正的目的在于制止和纠正违法行为，不具有惩罚性。

另外，从立法情况看，《行政处罚法》设定行政处罚种类时未将责令改正纳入；同时，该法第23条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为，由此可以推定责令改正不是行政处罚。

有一个特别需要注意的问题，即责令改正在具体适用中的文字表述方式。责令改正通知书中表述的内容应是责令当事人停止或纠正违法行为的意思表示，以及当事人如果未在限定期限内改正可能引起的法律后果。应当避免将责令改正表述为行政处罚或者其他行政行为。

（二）消防行政强制执行事项

1. 当事人逾期不执行停产停业、停止使用、停止施工的强制执行。依据为《消防法》第70条第四款，“当事人逾期不执行停产停业、停止使用、停止施工决定的，由作出决定的公安机关消防机构强制执行。”此处停产停业、停止使用是消防强制执行，针对的是作为行政处罚的“责令停产停业或者停止使用”，而非针对消防强制措施中的“责令暂时停产停业或者停止使用”。

同时，《消防法》第70条将当事人逾期不执行停产停业、停止使用、停止施工决定的强制执行权明确授予了公安机关消防机构。

2. 责令改正的强制执行

依据为《消防法》第60条第三款，“有本条第一款第三项、第四项、第五项、第六项行为，经责令改正拒不改正的，强制执行，所需费用由违法行为人承担。”这里，相关义务的不履行是适用责令改正强制执行的前提条件，对于不构成义务不履行的，如对消防行政强制执法中未到限定期限的义务，就不能采取责令改正的强制执行。

当前，我国处在社会转型的关键时期，矛盾复杂。消防行政强制执行责任重大，担负着保障消防法治秩序有序运行的重大职责。这势必要求强力推进消防行政强制执行的执法力度，注重公平的前下，往往更强调效率的提升。所以，消防行政强制执行一般不宜进行执行和解。但也要知道，在特殊情况下，并不完全排除消防行政强制执行和解，这主要根源于法律规范的滞后性和不确定性，以及法律规范适用过程中诸多裁量余地，如执行机关可以与当事人达成执行协议，执行协议可以分阶段履行，当人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。[4]

四、消防行政强制的执法主体

《行政强制法》第17条第三款规定：“行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施”。本条对行政强制措施的实施主体主要从二个维度进行了严格规范：

一是行政机关是实施行政强制措施的唯一主体。不同于行政处罚权和行政许可权，行政强制措施不可委托，基于行政强制措施的即时性和强制性，决定了它对于公民、法人和其他组织的权益影响更大。所以对行政强制措施实施主体的规定更加严格，只能由行政机关来实施，不得委托给其他行政机关、组织或者个人。

二是代表行政机关实施行政强制措施的必须是具备行政执法资格的行政执法人员，其他人员不得实施。因此，消防强制措施应由取得执法资格的消防警察实施。实际上，根据《公安机关人民警察执法资格等级考试办法》第19条规定：“人民警察今后执法必须取得基本级执法资格。未取得基本级执法资格的，不得办理案件”。可以明显看出，消防强制措施至少应由取得基本级执法资格的人民警察实施。对于没有取得执法资格的人民警察无权代表公安消防机构实施消防行政强制措施。[5]

五、消防行政强制的未来展望

总体来看，公安消防机构在采取行政强制措施时，一般都会对行政相对人的权利义务产生极大的影响，因此，法律明确规定了严格的程序来规范行政主体的此类行为，但是在现实生活中仍然会存在诸多的违反法定原则、程序，无法律依据而损害相对人权利的行为，今后的公安消防行政强制执法需要注意的有：

一方面，公安消防机构及消防警察，也就是消防强制执法中的行政主体，在作出相关处罚或者强制措施时，需要有法律上的依据，按照法律规定的原则、程序，出具相应的凭证，并且对于采取强制措施的财物妥善保管。注意法律上规定的时限，在期满之日如无其他新的合法依据，应当及时将财物返还给相对人或者恢复事物的本来状态。

另一方面，行政相对人应当配合行政主体调查工作的需要，但是同时也要注意自身权利的维护。在自己的合法权利受到损害时，例如超期扣押或者限制人身自由等情形时，要及时向法院提起诉讼，同时需要注意证据的搜集，按照法律的明确赔偿规定，搜寻对自己有利的证据，例如国家赔偿中涉及的直接损失范围内的证据等，这样才能够最大程度地避免损失的扩大化。

公安消防机构的行政强制适用的核心在于国家行政权力和公民合法权益的平衡，随着法律法规制定和执行的逐步完善，公安消防行政强制执法规范化、科学化、人性化建设一定会有更加长足的进步和发展。

[1] 应松年,刘莘.中华人民共和国行政强制法条文释义与案例应用[M].北京:中国市场出版社,2011:11.

[2] 乔晓阳.中华人民共和国行政强制法解读[M].北京:中国法制出版社,2011: 38.

[3] 杨建顺.行政强制法18讲[M].北京:中国法制出版社,2011: 89.

[4] 马怀德.《行政强制法》条文释义及应用[M].北京:人民出版社,2011:7.

[5] 付宵汉.警察权力行使与人权保障[M].北京:理论出版社,2006:2.

D922.14

A

1674-8557（2012）03-0114-07

2012-07-12

袁晨钧（1982-），男，安徽庐江人，北京警察学院行政教研室讲师。

林贵文）