平潭综合实验区社会治理模式初探

陈辉庭

（中共福建省委党校法学教研部，中国福州 350001）

平潭综合实验区社会治理模式初探

陈辉庭

（中共福建省委党校法学教研部，中国福州 350001）

平潭综合实验区建设“两岸人民的共同家园”，为两岸在社会乃至政治领域的合作提供了一个试验平台。实验区在建设“小政府、大社会”目标模式中要合理设置政府行政权力，大力培育社会力量，发挥政府、社会和公众在社会治理中的合力；在社会治理模式的具体构建中应促进政府行政管理体制的规范化，合理配置社会资源、培育社会力量促进社会自治，坚持两岸同胞平等原则，探索积累适合实验区发展的民主制度；应高度重视平潭合作共建的法制保障，正确处理中共作为祖国大陆执政党在实验区的地位和作用，并充分发挥政府在实验区建设初期的主导作用。

平潭；综合实验区；共同家园；治理模式

一、探索平潭综合实验区社会治理模式的背景和意义

平潭综合实验区建设是在两岸制度性合作逐步深入的背景下展开的。

以 2008年来两岸签署一系列协议为标志，两岸交往与合作关系取得了重大的突破，两岸关系的和平发展阶段得以确立。两岸关系的和平发展阶段是一个长期的历史时期。对于两岸关系的本质，“胡六点”深刻地指出：“1949 年以来，大陆和台湾尽管尚未统一，但不是中国领土和主权的分裂，而是上个世纪40 年代中后期中国内战遗留并延续的政治对立”，“两岸复归统一，不是主权和领土的再造，而是结束政治对立”。①因此，两岸分歧的关键并不是主权和领土之争，而是由国共内战遗留下来的政治对立。这种对立的本质是对不同社会制度和发展道路的选择。当年双方曾试图用战争方式加以解决，但并没有完全解决。此后，两岸各自走上不同的现代化发展道路，而政治对立则延续至今。显然，在时空转换的历史背景下，用战争方式来解决两岸政治对立已不合时宜。以和平谈判方式解决祖国的统一问题，最为符合当今世界历史的背景和发展潮流，最为符合两岸广大人民的根本利益，也最为有利于中华民族走向现代化的长远目标和利益。[1]鉴于两岸 60多年来发展道路和社会制度的巨大差别，两岸政治谈判绝不可能一蹴而就，这就明确了国家统一前两岸关系将长期处于和平发展的历史阶段。

两岸关系的和平发展，将为两岸政治谈判创造有利的社会基础和历史条件。“必须把两岸的和平统一融入到两岸和平发展的大战略中，不是先统一再发展，而是应在两岸关系的前进和发展中求统一。”[2]以和平发展求统一，就是要首先搁置高阶的政治争议，聚合两岸政治认同与政治共识，逐步巩固和深化两岸的政治互信基础。与此同时，要优先发展两岸之间的经济、社会和文化交流与合作，不断推进两岸经济与社会的渐进性融合。[3]

目前，两岸已签署的以ECFA为核心的大部分协议及其内容都是围绕经济合作展开，并以经济合作带动相关社会和文化领域的合作。由于两岸之间的政治和社会制度差异明显，两岸之间的政治和社会合作仍面临着较大的障碍。在此背景下，平潭综合实验区建设为推进两岸制度性合作提供了一个新的重要平台。平潭综合实验区的发展目标是通过“五个共同”方式，建设“两岸人民的共同家园”。经过平潭综合实验区先行先试过程中的制度创新和实践检验，可以探索两岸同胞能够共同接受的制度模式和生活方式。这就为两岸在社会乃至政治领域的合作提供了一个试验平台。

对平潭综合实验区社会治理模式的探索，是落实先行先试政策的核心内容。社会治理模式既涉及到社会管理方面，也与政府行政管理密切相关。平潭综合实验区所要确立的“小政府、大社会”的社会治理目标模式，既涉及社会自治功能的培育，又涉及对政府行政管理权力的规范和约束。以探索和完善平潭综合实验区的社会治理模式为立足点，来落实两岸同胞以“五个共同”方式建设“共同家园”，可以部分淡化两岸在政治分歧方面的敏感性，避免不必要的政治障碍；同时又能够进一步深化两岸之间的制度性合作，成为两岸关系和平发展的重要增长点。

二、平潭建设“小政府、大社会”社会治理目标模式的法理探讨

平潭综合实验区作为两岸制度性合作的试点，在社会治理模式上既要考虑到两岸的制度差异，又要顺应大陆地区社会发展的形势需要，探索一种既符合大陆地区的社会发展规律，又能为两岸同胞所共同接受的社会治理模式。

近年来，大陆地区随着经济社会的持续快速发展，累积的社会问题日益增多，社会矛盾也呈现不断激化的态势。社会问题多发有诸多因素的影响，其中一个重要因素就是现有的社会管理体制难以适应经济社会快速而深刻的变化，这就迫切要求改革和创新社会管理体制。加强和创新大陆地区的社会管理，已经成为中共执政党在新时期面临的一项重要任务。②当前，大陆地区正经历从“人治”走向“法治”的社会治理模式的重大变革。原有的社会治理模式以高度行政化的控制为主，社会自治力量薄弱。为适应市场经济条件下民众日益多元化的需要，就应当改变计划经济条件下政府包揽社会治理的传统模式，创造各种有效方式，由人民群众依法进行自我管理，逐步形成“小政府、大社会”治理模式。

平潭综合实验区建设“两岸人民的共同家园”，应当确立“小政府、大社会”的社会治理目标模式。这一模式主要包含以下几个方面的内涵：

第一，合理设置政府行政权力，并充分利用社会力量对其进行严格的监督和约束，防范政府公权力的滥用。社会治理模式的变革与行政管理体制改革息息相关。社会治理模式的变革即是将原有过于集中的政府行政管理权力归还给社会，改变政府包揽一切的做法，加强社会的自治和民众的自我管理。从社会契约的角度，民众建立政府的目的是为了更好地使之提供公共服务，维护公平合理的社会秩序。因此，一方面政府公权力的设置和运转应当处于社会民众的掌控之下；另一方面，政府的公权力只在必要情形下才能得以设置和行使，不得任意干涉社会民众既有的自治权。因此，政府行政机构所承担的职能是必要的引导、规范和服务。正确处理政府与社会的关系，是确立“小政府、大社会”社会治理模式的基础。

第二，重新分配与使用原有的社会资源，大力培育社会力量，加强社会自治能力。人民群众是历史的创造者，是市场经济和社会管理的主要参与者，是社会资源的真正拥有者。因此，民众的社会自治应该构成社会治理的基础。以往，政府尤其行政管理机构掌握了大量的社会资源。但由于过度集中，这些社会资源无法得到合理的配置，利用效率较为低下。与此同时，由于政府承担了过多的社会责任，许多社会工作无法得到有效开展，导致社会矛盾日趋尖锐，政府承担的社会压力日益加大，成为民众发泄不满的焦点和对象。社会管理创新，就是将本该由社会承担的事务交还给社会，将政府所掌握的大量社会资源交还给民众，由民众通过各种方式进行自我管理，并通过市场机制提高社会资源的使用效率。这样既减轻政府承担的社会压力，又培育了社会力量，加强民众的政治和社会参与。民众通过政治和社会参与，剥离政府过于臃肿的机构和职能，减轻公共开支负担，同时也能对政府权力运行进行更为有效的监督，增加政府运转的合法性。

第三，要充分发挥政府、社会和公众在社会治理中的合力，使几方面的力量协调运转。社会力量在社会治理中承担最为基础的作用，是配置和运用社会资源的基本力量；政府行政机构专注于提供公平规范的竞争和合作环境，并提供必要的社会公共服务。公众则通过社会参与成为社会组织和社会力量的主要承载者，并通过政治参与促进、监督和约束政府的运转，增强政府权力运行的透明度和合法性。

三、平潭综合实验区社会治理模式的具体构建

从长远目标看，平潭综合实验区要建设成为“两岸人民的共同家园”。它首先要求对在平潭定居或工作的两岸同胞一视同仁，无论其是大陆籍或是台湾籍，均享受同等的居民待遇。同时，充分保障两岸同胞以“五个共同”方式参与平潭综合实验区的建设，畅通社会参与和政治参与的渠道，充分发挥社会自治在公共事务管理中的作用。然而，平潭综合实验区的建设是一个相对长期的过程，不可能一蹴而就。因此，在平潭综合实验区建设的初期阶段，需要充分发挥政府的主导作用，逐步地培育社会力量。

第一，促进政府行政管理体制的规范化，是构建平潭“小政府、大社会”社会治理模式的重要组成部分。

从机构设置来看，平潭综合实验区管理框架由政府、政府下属职能部门、功能区办公室和乡镇派出机构组成。政府下属机构包括公安、发改、工信、商务、工商、财政、税务等职能部门，在原有行政职能基础上进行适当归并。原先下辖的部分乡镇政府撤销，部分改为平潭综合实验区管委会的派出机构，并在四大功能区的基础上成立功能区办公室。各派出机构属垂直管理，代表综合实验区负责办理户口、工商、税务、土地管理、农林水利设施等事务，对辖区居委会具体指导。各功能区办公室负责实施本区发展规划、项目招商、基础设施建设等。通过一段时间的发展，逐步实现乡镇派出机构和功能区管理机构彻底合并。[4]到“十三五”期间，平潭综合实验区将出现以功能区为核心的行政架构。各功能区办公室职责除了原有的工作任务之外，还要为区内的居民和企业提供基本的公共服务。

第二，合理配置社会资源，培育社会力量，促进民众的社会自治是构建平潭“小政府、大社会”社会治理模式的关键部分。

社会力量主要是指企业、非政府组织和个人。社会力量的参与范围广泛涉及规划、环保、教育、卫生等社会公共事务。促进社会组织积极参与社会治理，可以更为有效地配置社会资源，更好地满足民众日益增长的多元化需要；同时也能减轻和缓解政府在行政管理方面的压力，增进其合法性基础。

社区是平潭综合实验区提供公共服务最基本的载体，社区自治是社会自治最基本的表现形式之一。社区自治模式的形成，在构建“小政府、大社会”社会治理模式中发挥着重要的作用。目前，大陆地区的社区管理机构主要包括居委会和物业管理部门，前者属于基层政府派出的办事机构，后者则是营利性企业单位。在以往政府包揽一切的管理模式下，社区自治功能受到严重抑制，社区组织所提供服务往往难以满足民众日益增长的多元化需求。从平潭综合实验区的实践发展需要看，应当赋予社区管理机构更高的自治权利，充分发挥社区的自治功能，由以往单纯的“自上而下”管理模式，逐步发展为“自上而下”和“自下而上”相互结合模式，并最终发展为以社会自治为主的社区治理模式。在此过程中，社区居委会应当逐步实现从传统的管理型机构向服务型机构转变。以往，社区居委会的社区管理主要体现地方政府的意志并统揽各项社会事务；而在社区自治模式下，社区管理工作应当更加体现社区居民的意志，并满足其日益增长的多元化需求。传统社区管理机构的部分职能如社会治安、环境整治等也可以逐步分离出来，由民间社团和个人志愿者承担。通过更多的社区参与，有利于培养居民的社区归属感。在社区自治模式下，还应充分重视社区民主化建设，通过民主选举来组成和变更社区的自治机构，如社区居委会和社区监事会等。

此外，应当充分注重发挥非政府组织在社会治理中的重要作用。作为政府与公众沟通的有效平台，民间组织能够提供社会服务，通过社会互济互助活动，实现社会资源的有效整合和利用。例如在香港，政府完全依靠民间服务机构开办各类社会福利和社会服务事业，如老人院、幼稚园、心理辅导、家庭治疗等等。这些机构不仅可以收取较低的服务费用，而且还有机会得到政府的资助金。在平潭综合实验区建设过程中，应当重视以立法方式扶持、培育和规范非政府组织的发展，使之成为两岸民众进行社会参与的重要组织形式。对于目前平潭已经存在的各类行业协会和农民专业合作社等社会中介组织，应当进行重点培育和扶持。

第三，平潭综合实验区社会治理的人员参与方面，应坚持两岸同胞平等参与和平等待遇原则，积极鼓励台湾同胞参与平潭治理，促进平潭发展。

从平潭现有的行政管理架构上看，在综合实验区管委会层面上，通过公开招聘和委托推荐等方式，台湾同胞可担任平潭综合实验区管委会的任何职务，以体现两岸同胞的平等性。在基层公共管理层级中，一方面，可以在现有基层公共管理机构中大量引进台湾地区人员参与各类园区、社区管理；另一方面，可以在以台胞为主的园区或社区实行台湾同胞自我管理。最终形成以大陆管理人员为主体、台湾管理人员为主体和两岸人员共同管理等多种形式的基层公共管理体系。[5]

在平潭合作建设模式中，要明确规定和充分保证参与平潭合作建设的两岸人员、组织和机构享受完全一样的待遇，必须服从完全一样的权责安排，能够拥有完全一样的发展机会和发挥才干的空间。为鼓励和保障台湾同胞参与平潭建设的平等权利，应积极推进平潭综合实验区内两岸人员流动的自由化，建立便捷两岸人员往来的政策和管理机制。进一步放开两岸人员往来交流的政策，进一步完善台湾地区民众进入祖国大陆的入境管理办法，对台湾地区非官方人员凭台湾地区签证落地免签，承认台湾地区相应权威机构与组织授予的技术职称的有效性；同时放宽祖国大陆民众赴台的规制，下放审批权以缩短审批时间、简化审批手续，进而促进两岸各界交流与往来的开展。要确立居民待遇原则，台籍居民到平潭经商、就业、旅游和上学，都能享受与本地居民同等的待遇，并享有相应的政治权利。允许台湾居民与企业设立自我管理组织。

吸收台湾公务人员参与平潭综合实验区的共同管理，需要两岸在人员流动方面制定更为宽松的政策。最适宜的方式是通过两岸协议加以解决。然而，由于两岸之间的政治互信仍有待进一步深化，目前平潭建设只能由大陆地区单方主导进行。在平潭任职的台湾人员，可以委托相关机构在台湾招募符合公务人员条件的人员，经录取后，祖国大陆认可其资格，并视同具备祖国大陆公务人员条件。两岸人员同职同薪，且不低于双方任何一方的标准。如果将来选择在祖国大陆定居，还享有相应的医疗、社会保险与退休金。[6]这种做法需要台湾方面的配合。随着两岸和平发展关系的进一步深化，这一问题有望取得进展。

第四，积累探索适合平潭综合实验区发展的民主参与制度。

由于两岸分隔了 60多年后，政治和社会制度差异明显。如何弥合两岸政治分歧，目前尚不具备全面的条件。正因为如此，划出平潭这一特殊的地区，专供两岸社会制度性的衔接与弥合进行社会试验具有重大的意义。它有助于促进两岸同胞的互信与融合，探索两岸同胞能够共同接受的社会制度和生活方式。

目前，在机构设置上，可以考虑先在平潭综合实验区管委会之外创设平潭综合实验区咨政会，作为平潭综合实验区两岸合作建设初级阶段的协调委员会。咨政会在现有“促进平潭开放开发顾问团”基础上设立，主要由关心平潭综合实验区两岸合作共建的政界、学界、实业界的人士等组成。它的职能主要是对平潭两岸合作共建具体实践过程中的具体事务发挥参政议政作用。待到两岸同胞共同参与平潭建设达到一定的水平和规模之后，可尝试建立平潭立法院，行使地方立法权。立法院委员采取全民推选形式，从包括台湾同胞在内的所有平潭居民中产生。[7]依照张亚中先生的建议，立法院民意代表初期可由两岸人民自行分别选聘，即所谓“协和式”（consociational）民主，待条件成熟后再由选区或依政党比例代表选出。[6]

在平潭综合实验区行政管理机构组成人员方面，也将由上级政府任命逐步过渡到公开选拔和全民选举的阶段。积累探索民主化进程，实行党政分开，政府主要负责人可由不同党派和无党派人士通过竞选产生，最后由上级政府通过任命形式对外公布，每届政府任期五年，最多可连任两届。民意是政府官员执政的基础，立法机构可根据民意解散现任政府管理团队。按照聘用制办法进行人事管理体制改革，行政管理机构取消公务人员和事业单位人员用人体制，改为管理队伍的全员聘用。平潭综合实验区党委除负责本区党务工作之外，不再直接干涉政府事务，但可享有监督政府运行的权利。[4]150

四、探索平潭社会治理模式应注意的几个问题

从两岸关系的实践来看，要推进两岸在社会领域、政治领域的合作交流，显然要比经济领域中的合作交流发展复杂得多。平潭综合实验区在两岸社会和政治领域的合作方面发挥着重要的先行先试作用，这也决定了平潭合作共建问题的复杂性。在探索平潭“小政府、大社会”社会治理模式过程中，应重点关注以下几个方面问题：

第一，要高度重视对平潭合作共建的法制保障。

平潭社会治理模式的设定和有效运转，取决于相关法律的充分保障。政策手段的最大不足在于其相对不稳定性，容易出现“政策随人，人亡政息”的弊端。祖国大陆和台湾地区都是如此。目前，台湾地区已经实施了政党轮替的定期选举制度，这决定了台湾地区当局所执行的两岸关系政策将不可避免地随着政局的变动而变动。在这种背景下，过度依赖于政策手段必然会使两岸和平发展关系陷入反复起伏的不稳定状态。因此，政策手段在平潭建设初期具有重要的主导作用，但随着两岸同胞合作共建的深入，它难以满足平潭综合实验区长期发展的需要。法律手段所具有的长期稳定性、可靠性和可预期性等特征，决定了它在平潭发展建设过程中具有不可替代的地位和作用。

从台湾同胞的角度来说，由于两岸关系的不确定性，及两岸法律与政策的互斥状态，台湾同胞进入平潭定居，可能损失在台湾地区当地原有的既得权益。如果缺乏法律的可靠保障，台湾同胞参与平潭合作建设将面临巨大的法律和政策风险。因此，如何为平潭两岸合作制度建设提供可靠、全面的法律保障，关系平潭发展建设的全局，意义重大。

第二，要正确处理中共作为大陆地区执政党在平潭建设中所发挥的地位和作用。

平潭是两岸制度性合作的试验区，其合作的领域既涉及经济领域，又涉及社会领域和政治领域。这就需要综合考量两岸同胞所能共同接受的社会制度和生活方式。在平潭建设的初期，仍然要发挥中共作为执政党的主导作用；但随着平潭综合实验区合作共建的深入，应当逐步实行党政分开，党委不再直接干涉平潭综合实验区的政府事务。中共作为大陆地区执政党，其作用应当集中在控制两岸关系发展的全局，通过全国人大立法方式确立平潭在两岸制度性合作中的地位，从宏观角度正确处理平潭与中央的关系。平潭事务的具体管理，主要通过平潭高度自治的方式加以解决。

第三，充分重视发挥政府在平潭综合实验区建设初期的主导作用。

平潭综合实验区的开发建设是一个逐步深入的过程。平潭现在发展最大的瓶颈是基础建设不足，支撑未来发展所需的产业尚未形成。同时，城市发展所需要的各方面人才急需引进，人口结构和人口素质均需要全方位调整和提升。在这一过程中，应当充分发挥政府的主导作用，以加快平潭的资金投入和开发建设。待到平潭综合实验区建设初具规模，台湾同胞的参与逐步深入时，政府应当及时将公共资源向社会倾斜，培育社会力量，并不断强化社会自治功能，以推动“小政府、大社会”社会治理模式的形成。

注释：

① 胡锦涛，携手推动两岸关系和平发展 同心实现中华民族伟大复兴――在纪念《告台湾同胞书》30周年会上讲话，2008年12月31日。

② 2011年7月1日，胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年大会上的重要讲话中，强调要加强和创新社会管理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，建设中国特色社会主义社会管理体系，全面提高社会管理科学化水平，确保人民安居乐业、社会和谐稳定。

[1] 陈辉庭.两岸关系法治化的必然性和可行性探讨[J].闽台关系研究,2012(1).

[2] 李家泉.改革开放三十年与台海形势[J].百年潮,2008(10): 43-45.

[3] 刘国深.两岸政治互动的象限管理刍议[J].台湾研究集刊,2011(5): 17-22.

[4] 黄速建,李鸿阶.平潭综合实验区开放开发研究[M] .北京:经济管理出版社,2011: 149.

[5] 台盟福建省委员会.创新合作建设模式,将平潭建设成两岸同胞的共同家园[A]//宋炎,王秉安.平潭综合实验区两岸合作共建模式研究[C].北京:社会科学文献出版社,2011: 18.

[6] 张亚中.对于将平潭定位为“两岸共同体实验特区”的意见[A]//宋炎,王秉安.平潭综合实验区两岸合作共建模式研究[C].北京:社会科学文献出版社,2011: 217.

[7] “关于拓展闽台交流合作前沿平台的研究”综合报告课题组.平潭综合实验区“五个共同”两岸合作新模式的研究[A] //中共福建省委政研室.调研文稿[C]. 2011(29): 13－16.

D927.57

A

1674-8557（2012）03-0018-06

2012-09- 01

陈辉庭（1974-），男，福建泉州人，法学博士，中共福建省委党校法学教研部副教授。

陈 驰）