试论平潭综合实验区的性质、法律地位及若干立法问题

熊文钊 ，郑 毅

（1,2. 中央民族大学法学院，中国北京 100081）

试论平潭综合实验区的性质、法律地位及若干立法问题

熊文钊1，郑 毅2

（1,2. 中央民族大学法学院，中国北京 100081）

平潭综合实验区的建设正如火如荼地进行。除了硬件环境以外，法制建设无疑是其制度软环境构建的核心组成部分之一。应当注意的是，平潭的“实验区”定位与之前其他地方“试验区”定位有所不同，这反映了平潭综合实验区的独特性质及其背后特殊的政策安排。在此基础上，该区立法地位和行政地位的法律确认同样具有关键意义。此外，对具体法制建设中所面临的立法定位、制定依据以及立法的内容与特色等问题的关注和回应也同样具有重要的理论和实践意义。

平潭；实验；试验；性质；法律地位；法制建设

2009年5月，国务院正式下发《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》（下称《意见》），其中明确提出：“在现有海关特殊监管区域政策的基础上，进一步探索在福建沿海有条件的岛屿设立两岸合作的海关特殊监管区域，实行更加优惠的政策。”作为贯彻落实《意见》的重大举措，福建省委省政府在深入调研的基础上，于2009年7月作出了设立福州（平潭）综合实验区的决定。2010年8月，福州（平潭）综合实验区升格为正厅级单位——“福建省平潭综合实验区”，并由福州市常务副市长兼任管委会主任。[1]2011年12月，平潭综合实验区转由福建省直管，其重要性可见一斑。2011年3月，国家发改委发布《海峡西岸经济区发展规划》（下称《海西规划》），对平潭综合实验区开发建设设专节进行指引，强调平潭综合实验区的先行先试权。[2]2011年11月15日，福建省委书记孙春兰在《坚持科学发展跨越发展为建设更加优美更加和谐更加幸福的福建而奋斗——在中国共产党福建省第九次代表大会上的报告》中对平潭的开放开发工作给予了“成效显著”的评价。2011年12月国家发改委发布《平潭综合实验区总体规划》（下称《平潭规划》），再次为作为海西经济区前沿的平潭的跨越式发展注入了一针强心剂。

综合实验区的建立对平潭、福州、福建乃至整个台湾海峡地区而言都无疑是一个利好消息。然而对于这个虽属初生、却志在“比厦门更厦门，比大连更大连”的“试验田”来说，[3]却尚有许多法制问题需要理顺。如，平潭综合实验区的性质为何？法律地位怎样？它同近年来如雨后春笋般涌现的其他试验区、示范区、先导区等试点有何不同？它在建设过程中已经面临或将会面临哪些法制问题？应当如何应对？等等。囿于篇幅，本文谨对其中部分重要问题作一管窥。

一、实验与试验内涵之析：平潭综合改革实验区的性质管窥

近年来，国内各类试验区、先导区、示范区如雨后春笋般涌现，而法学界对于地方改革、地方试点等相关问题的研究也正如火如荼地开展。然而，一个鲜有人注意到的问题是，国家之前设立的创新试点改革区域的名称大多为“试验区”，而唯独福建平潭名为“实验区”。①实验和试验，这两个在汉语表述上如此相近的词语，在命名过程中是否映射着国家某种差异化的政策意图呢？

从现代语言学的一般视角来说，“实验”和“试验”几无区别。《辞海》对“实验”一词的解释为：“又称‘试验’，根据一定目的，运用必要的手段，在人为控制的条件下，观察事物本质和规律的一种实践活动。”[4]在当前的媒体新闻和研究成果的表述中，基本持将两者加以混用的态度。②笔者认为这是一种误读。在平潭综合实验区建立和运行的基本依据——《平潭规划》中，对两者实际上是区别适用的。其中，“试验”共出现 2次，除了“潮汐能发电试验基地”的专业称谓之外，“试验”唯一一次作为纯表述性用语出现是在对建设平潭综合实验区基本原则之二“先行先试，大胆创新”的解释中，即：“围绕深化两岸交流合作，在开发规划、经营管理、利益共享等方面先行试验”。除此外，其他应当使用“实验”或“试验”的位置全部以“实验”的表述出现，共 52次之多。如果忽略《平潭规划》本身出现笔误的可能性，那么上述现象至少反映了三个问题。第一，“实验”和“试验”在《平潭规划》的特殊语境下是存在区别的。第二，“实验”在《平潭规划》语境中的重要性和适用性要高于“试验”。③第三，“试验”的出现本身与“先行先试”具有紧密的内在关联性。由此可见，即使平潭综合改革“实验区”同国家之前批准设立的一系列“试验区”相近似，但亦应存在某些差异。

在探讨“实验”和“试验”的区别之前，先来看一个同两者的区别具有莫大关联、且“出镜率”较高的词（《平潭规划》中共出现 14次）——“先行先试”。福建省发改委负责人在作相关解读时曾言：“先行先试是平潭未来继续发展的方向和灵魂所在。所谓‘先行’，就是在没有可借鉴的模式和经验中闯出一条新路；所谓‘先试’，就是要把平潭作为开放开发的试验田，在相关法律与政策框架内，大胆探索，创造性突破”。[5]有学者亦指出：“‘先行先试’是《海西规划》最核心价值之所在，是中央给予福建新一轮改革发展含金量最高的政策支持”。[6]可见，只要明确了“行”与“试”的内容，就应当能够在一定程度上反推出“实验”和“试验”的区别。而《平潭规划》对于“先行先试”的解释无疑最能体现原旨，也最为权威：“围绕深化两岸交流合作,在开发规划、经营管理、利益共享等方面先行试验，创新经济、社会、行政等管理制度，探索两岸合作新模式。”因此，“先行先试”的适用其实被限定在具有特定的语境——“两岸关系”中。基于此，对《平潭规划》中“实验”和“试验”的界分中所隐含的政策意图或可从如下四个方面解读。

首先，从宏观目标上来说，与其他试点地区以“促进本地发展”为主要目标的浓重的地方功利性色彩不同，平潭综合实验区的目标在于为在全国范围中探讨两岸关系的全面发展提供实践经验，定位更为宏观，意义更为深远。试点的建立，一般体现为地方政府从加速当地建设和经济发展的考量出发，向中央索取更为优惠、更为灵活的政策支持，并最终获得中央批准的过程。因此，以获得政策试点的成效为核心目标，以特定政策的创新与尝试为成效实现途径，主要体现为“自下而上”的进路。虽然很多人（包括相当数量的台商）对平潭实验区设立的理解亦存在“将其视为纯粹是解决中国大陆的内部平衡发展问题，认为海西经济区可以为两岸关系产生作用的观点，只是福建省向中央要资源的一项说法而已”的误区，[1]然而事实却并非如此——虽然也有地方政府追求发展绩效的诉求在内，但实际上平潭综合实验区更为重要的身份却是国家为海西经济区的发展乃至整个对台政策的落地而设立的“桥头堡”，而最终地点确定在平潭只是福建省自主选择的结果而已。因此，平潭实验区的设立除了能够促进地方经济发展以外，其更重要的意图则在于国家实践相关政策以及创新和修正实践方式的需要，即主要体现为一种“自上而下”、以国家对台政策的实践和创新为主、地方经济发展为辅的独特进路。

其次，从实施范围上而言，与其他试点地区以某项特定制度或理念创新进行尝试和经验总结的任务不同，平潭综合实验区的主要任务在于将国家的宏观对台战略进行全面的实践。对于一般实验区而言，寻求新的途径，追求更好的发展绩效，就是对特定制度和政策的创新与试验，并总结其经验，以期在国内其他地方进行推广与应用。上海浦东新区和天津滨海新区试验的是“综合配套改革”，武汉和长株潭试验的是“资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革”，山西省试验的是资源型和经济转型综合配套改革，温州市试验的则是金融综合配套改革。而平潭所关注的则是国家对台政策的整体，是兼具政治、法制、经济、文化、社会、管理等诸多方面的一揽子实践。一方面，《平潭规划》中“先行先试”、“试点”、“探索”等词语的运用几乎均以“两岸”为前提限定，因此，即使是具有创新尝试的意蕴，其仍以“五个共同”为核心，④即本质上乃国家对台政策的实践；另一方面，从国家策略的角度来说，许多宏观设想和顶层设计亦亟需找到一个适合的试点来具体实施，而在对台领域兼具地缘、文化、历史等天然优势的平潭也就顺理成章地成为了福建省政府的不二之选。⑤

再次，从创新层面上来讲，与其他试点地区对制度发展策略的尝试与创新的功用不同，平潭综合实验区的主要功用在于国家对台政策具体实施模式的尝试与创新。也就是说，在其他试验区中，国家侧重于划定试验的领域和范畴，而具体的策略和制度则由试点区域在不断的“试验”中摸索获得。而作为海西经济区建设大业中重要一环的平潭综合实验区则不同。宏观来说，国家已经确定了对台战略和两岸发展的方针；中观来说，ECFA及一系列重要协议的签订已经初步提供了实施的策略与原则；所欠缺的，只是微观层面的具体实践——方针、战略、原则最终必须落实到现实操作的层面，而这些现实操作当然也需要突破原来形成的一些经验性认知，以结合客观实践的创新求实践。因此，虽然平潭和其他试点都具有“创新”的成分，但实施创新的领域和层面的侧重显然是不同的。

最后，从问题指向的敏感性上来说，平潭综合实验区的“先行先试”亦应被限定在政策实践方式的领域之中，其在政策制定层面的创新则空间有限。对台政策一向是我国决策层面极为重要而又具有一定敏感性的问题，这在本质上就决定了对台政策的形成过程本身必须具有浓厚的“中央决策”色彩，留给地方能够介入的空间十分有限。但在实施的层面上情况则与之相反——中央所制定的对台政策亟需在特定地方进行全面实验，在实现从宏观到微观、从理论到实践转型的同时，进一步地深化、发展与完善。也就是说，在对台政策实现领域中，中央与地方不同的角色安排就已经决定了平潭综合实验区的“实验”只能在政策实施模式的方面寻求更多的创新和突破。这也就从反面凸显了为何其他试点均名为“试验”而唯独平潭试点以“实验”谓之的深层原因。

可见，虽然“实验”和“试验”都具有“验”（prove）的内涵，但平潭的“实验”应当以实践和具体操作（practice）为主，在此基础上进行实践模式的尝试与创新（try），而一般试点地区的“试验”则恰恰与之相反。这无疑与一般语言学语境下所呈现的两词的内涵关系颇为不同。

综上，平潭综合实验区的性质应当是在福建省设立的、对既定两岸战略、方针和政策进行综合性实践并在此基础上总结实施经验、创新实施模式以实现构建科学的实施制度目标的国家级试点。正如中国城市规划协会会长、原建设部副部长赵宝江所指出的：“平潭综合实验区不是一般的开发区、特区，也不是城市新区，而是要通过探索两岸‘共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益’的合作新模式，努力建设两岸同胞的共同家园”。[7]

二、立法与行政地位之困：平潭综合实验区的法律地位初探

性质决定地位。平潭综合实验区既然兼具级别较高和侧重点明显的性质特征，则其地位（主要是法律地位）也应当与之相适应。然而遗憾的是，作为“指导平潭综合实验区开发建设和编制相关专项规划的重要依据”的《平潭规划》，却并未对平潭综合实验区的法律地位给予实质明确。这就导致平潭综合实验区在自身法律地位的明确过程中亦不得不同样采用“先行先试”乃至于“自行自试”的思路。而事实证明，这种“试点”实际上并不成功。

一方面，从立法主体地位上来说，平潭综合实验区的主体地位缺乏《宪法》和《立法法》基础。《宪法》第30条对我国行政区域进行了明确的划分，而《立法法》则是在此基础上对各类地方立法权进行层层划分的。虽然这类所谓的“试验区”均不属于其中任何一类正式的地方行政区域，但从之前建立的国家级试点来看，却无不以既有的地方政府组织为基础，即不仅具有宪法依据，而且具有明确的立法主体资格。如浦东和滨海试验区的立法主体基础在上海和天津两个直辖市，山西试验区的立法主体基础则在于山西省，即使是武汉城市圈、长株潭等城市群式的试验区，也上有省级立法加以统一协调，下有各市立法（主要是武汉、长沙等较大的市）具体承载。反观平潭综合实验区，虽然在县域建制基础上发展而来，但其行政级别被人为拔高后却已远非传统的县级地方所能承受，从而形成“空中楼阁”似的主体样态—— 枉具“正厅级”身份，却在当前的立法体系中并无任何自主立法之可能。制度创新的核心在于法制的创新，而法制创新的基础则在于能够依据客观实践适时地、自主地制定相应的法律规范。而由于缺乏必要的宪法和法律基础，平潭综合实验区自主性内生立法的制度空间被极大限缩，而只能仰仗外部立法资源的转移性供给。从目前来看，这种外部供给主要来自于福建省制定的地方性法规和规章。而一个现实的突出矛盾却是：当前常规的地方性立法根本无法为平潭综合实验区作为国家级试点的制度创新和法制需求提供有效的立法资源供给。虽然目前许多学者注意到这一问题，并积极主张全国人大常委会对于福建省人大的授权立法，即“提请全国人大及其常委会在平潭实验区的建设方面予以特别授权立法，授权福建省人大及其常委会和福建省人民政府就两岸合作模式创新和‘共同管理’平潭实验区的有关事项制定地方性法规和地方政府规章，在平潭实验区范围内组织实施”。[8]但这一看似最为常规也最为可行的解决进路却并未“对福建省的授权始终不能解决平潭综合实验区对外部立法资源转移的依赖性”这一核心问题作出回应。相关地方政府对于立法权的垄断，使得平潭在法制需求上无法“造血”而只能寄望于自上而下的“输血”，而这种外部供给的“法制之血”在立法级别、立法效率、与实践需求的契合度乃至上级地方的利益保留方面，都将会从根本上对平潭先行先试构想的全面展开形成消极的制度性掣肘，

另一方面，从行政主体地位上来说，平潭综合实验区的管委会亦非我国法定行政机关的任何一种，即不具备法定的行政主体资格。这一缺陷对于这个平潭综合实验区的核心组织机构而言无疑是致命的。有学者即做了如下归纳：第一，增加了管委会的违法风险。欠缺行政主体资格就意味着平潭综合实验区管委会并不能以自己的名义从事行政行为，而只能以接受委托的方式，以委托机关的名义行使行政职权。但实践中出于行政效率的考虑，管委会又不得不对所辖行政事项做出决策迅速、程序简化的反应。这二者之间的矛盾常常会催生管委会超越委托权限或不以委托机关名义行使行政职权的事件。第二，降低管委会执法权威，从而影响其所实施的行政行为效力。第三，不利于管委会责任的承担。理论上，欠缺行政主体资格的平潭管委会也并不能为其行政行为承担责任，这极有可能会导致实践中责任模糊、相互推诿情况的发生。[9]显然，单纯的行政级别高配是一种行政主导性思维的典型体现，主要是在形式上解决平潭扩权之后其行政级别同所承担的实际职能不对等的困境，但却并不能从根本上解决平潭实验区行政主体地位模糊的问题，更不能使平潭获得与其地位相适应的行政资源。因此，当前对于平潭实验区行政主体地位的构建所采取的一系列努力实际上只可“锦上添花”，而难以“雪中送炭”。

那么，上述困境应如何解决呢？笔者认为，根本的进路在于如何令地位悬空的平潭综合实验区既能在国家政策的支持下“仰望星空”，又能在既有的法制框架中“脚踏实地”—— 可参照深圳、厦门未将经济特区范围扩展至全市时的模式，将平潭作为福州市下辖的“类经济特区”概念，⑥或直接理解为基于平潭综合实验区而将福州市辟为新的、近似于“经济特区”的特殊地方。⑦这样做的优势至少有三。第一，能够维持现行的宪法和法律规定，在不对平潭综合实验区试点权予以限缩的前提下，明确其行政地位和立法地位，令其真正“坐实”。第二，不仅未对福州市自身的行政级别以及福州和平潭之间的行政隶属关系造成冲击或影响，也能使平潭能够获得属于自己的、具有一定位阶的特区立法资源。⑧第三，福建省亦可依据之前基于厦门特区而已获得的特殊的地方立法权对平潭的法制建设给予辅助性的外部供给。⑨在此基础上，平潭本身的行政级别为何，已经不重要了。需要强调的是，作为国家综合实验区的平潭同深圳、厦门等一般意义上的经济特区在目标、定位、功能等方面都是具有本质区别的。

三、困境与回应路径之选：平潭综合实验区立法面临的若干问题及其应对策略

平潭综合实验区始于政策，却注定成于法制。而目前平潭综合实验区的建设对台湾地区的吸引力有限，颇有些“剃头挑子一头热”的意味。[3]其中的原因比较复杂，除了政策过为原则性之外，[1]其中的关键，正如台湾综合研究院研三所所长戴肇洋指出的：“若要发展好，除非平潭能像香港一样……有很健全的法制。”[3]那么，平潭综合实验区面临的主要法制问题为何？又应当如何回应呢？

（一）平潭立法的定位问题

综合实验区的各方面制度需要以立法的方式加以确定，则相关的立法应当如何定位？大致可从如下四个方面予以解析。

第一，对台方针的实践法。如前文所述，平潭综合实验区是在福建省设立的、对既定两岸战略、方针和政策进行综合性实践并在此基础上总结实施经验、创新实施模式以实现构建科学的实施制度为目标的国家级试点。因此，平潭综合实验区的立法首要目标是对国家对台政策进行具体实施并加以检验。国家对于台湾问题的处理和应对目前已经初步形成了由宪法、法律和政策所构成的较为完整的体系框架，但大多原则性有余而可实施性不强。这些方针和原则虽符合历史发展规律，并在特定领域得到了一定程度的实施，总体说来依然实现程度不高，亟需积累具体的实践基础和经验。因此，作为对台前沿的平潭综合实验区相关立法就应当充分考量这部分制度需求，争取通过这些对台方针、原则的全面落实而进行综合性实践，探索实施路径、提纯实施规律、创新实施模式、总结实施经验，为这些宏观方针在全国范围内的法制化、体系化和规范化提供先在基础。正如厦门大学台研院李非教授指出的：“台湾与大陆签 ECFA、MOU，目标太过宏大了，最好这些都在福建‘先行先试’，发展好了，再向别的地方推广。”[4]这也是平潭“试点”所蕴含的核心要义。

第二，两岸关系的促进法。在落实对台方针的基础上，平潭综合实验区的相关立法还应当在力所能及的范围内促进两岸关系的深化与发展。就这方面而言，其立法所依据的主要蓝本除了我国的相关立法之外，还应当充分考虑以ECFA为代表的一系列两岸协议的面向和内容。易言之，以ECFA为代表的两岸协议虽然在近年来两岸关系的发展中发挥了极为重要的作用，但是其毕竟不是两岸官方所签署的正式法律文件，尤其在大陆领域内尚无严格的法律执行效力。⑩因此，虽然在两岸关系的蜜月期能够发挥较大的积极作用，但是两岸关系一旦发生动荡，其效力就无法得到法律的全面保障。在当前两岸关系政治化色彩浓重、敏感领域较多的情况下，倘若暂时不适宜由官方对这些协议的效力给予全面承认，那么大可先在特定的区域内赋予其法律效力，提供法制保障，促使其应然效用的最大化发挥。平潭综合实验区立法就提供了这样一个难得的制度可能性和实施样本。

第三，具体制度的构建法。如前所述，平潭综合实验区立法的最大特征就在于试点具体制度的构建，亦即以具体制度的法制化为宗旨。因此，同国家政策规划相比，实验区立法宜实不宜虚；从各领域的综合性规范来看，实验区立法宜聚不宜散。目前，《平潭规划》已经针对综合交通、市政工程、综合防灾减灾体系、高新技术产业、服务业、海洋产业、旅游业、社会事业、生态建设和环境保护等方面进行了专题设计；而福建省的交通、海关、税务等部门也纷纷出台了针对平潭综合实验区的优惠举措；国家质检总局甚至在今年3月专门出台了《关于支持平潭综合实验区开放开发的意见》。目前最重要的，就是如何将这些政策和举措以明确的法律规范的方式确定下来，变松散的政策为集中的法律，为平潭综合实验区具体制度的建立和试点的探索提供坚实的法制支撑。从立法形式上来说，可以考虑构建“一核多极”的格局，即制定一部《平潭综合实验区条例》对宏观性、原则性问题进行统一的规定，成为实验区的“小宪法”，再在不同领域制定相应的法律规范，其法律效力由《平潭综合实验区条例》统一承认。这一格局形成的关键，在于中央对于《平潭综合实验区条例》的概括性立法授权。

第四，台商权益的保障法。平潭综合实验区的重要功能之一是“形成台湾地区高端产业转移的重要基地”，因此除了在立法中考虑如何通过硬环境和软环境（尤其是软环境）吸引台商投资之外，最重要的莫过于如何切实保障来此投资的台商的切实利益。有学者在解读台商为何不看好平潭综合实验区乃至整个海西经济区时指出：“还有人用怀疑的态度来看海西，认为以福建现有的建设，如果台商在优惠政策不明的情形下率然投入，可能会掉进陷阱，因而也是保持观望，谨慎面对。”[1]因此，倘若不以法律的形式将对于台商的种种优惠政策正式确定下来，就难以实现建立平潭综合实验区的基本目标，更遑论以之作为发展与深化两岸关系的先行先试“特区”。根据前文所设计的立法格局，台商权益保障由《平潭综合实验区条例》规定方针和原则，由不同领域的具体规范给予分别确认，其核心在于法定救济途径的建设。

（二）平潭地方立法的制定依据问题

在平潭综合实验区获得了“类经济特区”的地位后，其立法主体问题已经基本得到了解决。而从中央与地方关系的角度来说，作为地方立法的平潭综合实验区立法势必要秉持“先行先试”的宗旨对中央立法形成一定的突破，那么，这种突破是否具有坚实的法律基础呢？当前，对于各种地方改革试点立法的合法性甚至合宪性问题的探讨如火如荼，而以“良性违宪”为代表的一系列法学理论亦在这类问题的分析过程中扮演了重要的注释角色。从分类学的意义上而言，一般试验区以区域经济发展为目标的立法的合法性困境在平潭问题上表现得并不明显——类经济特区的地位本身就解决了当地经济领域立法突破上位法的合法性问题。而对于平潭综合实验区，除了促进本地经济发展的立法之外，更重要的是实践两岸政策方针这一极具政治性色彩领域的立法问题，这也是类经济特区地位所无法回应的。那么，平潭综合实验区立法中的政治性条款如何获得其合法性乃至于合宪性？

首先，关于改革路径的选择问题，我国和西方国家实际上采取了不同的策略。在以美国为代表的西方国家，对于特定中央意志的实现，往往遵循着通过先行立法确立意志的国家性、权威性和司法保障性，而后才通过各项跟进政策进行细化和完善的思路；[10]而我国却恰恰相反，即一般是先由中央出台某项具有宣示性、抽象性的政策，而后在各级地方贯彻落实的过程中最大限度地发掘既有法律规范资源作为辅助性的依据或支撑，最后才就实施过程中体现出的类型化或典型化问题进行法律化。⑪简言之，前者侧重于形式合法性，而后者则侧重于实质合法性。后者虽然形式上对上位法有所突破，但是并未明显违背宪法和法律相关条文中明显的、可明确推导得出的意旨和取向，即可以契合实质合法性而对形式合法性质疑进行抗辩。因此，平潭综合实验区立法中的政治性条款只要在本质上符合宪法与法律的原则与精神，即应可获得相应的上位法基础。

其次，前文提到的“原则与精神”应当如何判断？这涉及到广义上的法律解释（包括宪法解释）的具体适用问题。从理论上来说，法律解释的结果不仅会由于采用不同的解释方法而产生不同，而且也会由于解释者的立场、当时所处的社会历史现实等因素的干扰而产生不确定性。更何况，在解释的过程中是否应当尊重立法者（制宪者）的原旨本身就存在争论。[11]因此实际操作起来非常棘手。为了提高对法律原则与精神把握的准确性，结合平潭综合实验区先行先试本身急需一定让渡空间的实践要求，可选取一种较为宽松的解释标准。蔡定剑教授曾指出：“地方立法‘不抵触原则’中的‘不抵触’是指不能违反禁止性规定，不能行使法定的中央专属立法权，而并不是说上面没有规定，下面就不能规定”。[6]笔者亦认为，只要不违反宪法和法律的禁止性规定，就可以视作上位法为平潭综合实验区立法所提供了充分的规范空间，否则就有违“先行先试”的本意。

最后，对中央政策的契合性会在一定程度上对平潭综合实验区立法补充合宪性和合法性。既然我国体制改革中颇具特色的“政策先行”模式并未对法治原则构成实质的挑战，那么中央政策作为平潭综合实验区立法的渊源之一、并为其补充合宪性和合法性就在理论和实践中具有巨大可能。从理论上说，作为中央政策的《平潭规划》的出台，其本身就应当已经通过了合宪性与合法性的双重检验；从实践中来说，平潭综合实验区立法所涉及的领域和范围亦是以《平潭规划》为基础确定的。因此，在以《平潭规划》为代表的中央政策的基础上进行平潭综合实验区立法，自然也就具备了一定程度的合宪性与合法性基础。

综上，不论在经济领域还是政治领域，平潭综合实验区的相关立法都具有较为坚实的上位法依据。

（三）平潭地方立法的内容与特色

关于平潭地方立法内容的确定，有学者曾描述了一整套精细的思路：“以《平潭规划》为蓝本，从中提取、分析平潭实验区的立法资源和立法事项，接着结合自身的立法职权进行甄别，并将它们与现行法律法规进行对比，明确哪些方面的改革和创新是存在法律空白和法律盲点的；哪些方面的改革和创新存在相关法律规定，但立法滞后，需要改进的；哪些方面的改革和创新有相关法律法规规定，而立法不完善，存在模糊带的；哪些方面的改革和创新有相关规定，却与国际惯例不协调、不适应的。在此基础上列出详细清单，作为向中央申请授权文件的附件的组成部分。”[2]在此，笔者不欲讨论具体事项如何确定的问题，因为除了规划中确定的事项之外，许多范围问题还需要在具体实践中划定。这里仅对“五个共同”的问题作一探讨。“五个共同”在很大程度上是平潭综合实验区的核心，因此平潭地方立法必须要对其作出明确的制度化回应。但问题在于，“五个共同”在法制化过程中面临的境况却是不同的。如果说“共同规划”、“共同开发”、“共同受益”易于实现的话，那么“共同经营”和“共同管理”在目前看来则面临着制度化乃至法制化的困境。台湾方面有观点认为，对于“共同经营”而言，其主要问题在于两岸根本经济制度的差异上。如果在平潭适用大陆的主体经济制度，那么台商的许多诉求就无法完全体现；如果直接移植台湾地区的经济制度，那么无疑会形成更大的制度突破，这种事实上的“一国两制”能否实现亦存疑。⑫如果说“共同经营”面临的只是一个经济上的二选一问题的话，那么“共同管理”所面临的问题无疑更麻烦。正如台湾综合研究院研三所所长戴肇洋所指出的：“说平潭与台湾‘共建共管’我看是不可能的事，请一个台湾人过来管理可能吗？毕竟，政治因素很复杂。”[3]而历任台湾地区“总统府国统会”研究委员、“国安会”副秘书长、现为中华经济研究院副院长的张荣丰教授也认为“共同管理”的创意不错，但是实施起来困难重重。[3]可见，如何在立法过程中巧妙地贯彻相关政策确立的原则和内容，是重要且复杂的，尤其对于“共同经营”和“共同管理”的法制化难题，尚需要深入的调研以及制度革新的创意和勇气。笔者认为，作为一种初步的设想，可将“共同经营”和“共同管理”的实行暂时置于公司合营的层面，即在不过多介入实验区行政管理领域的前提下，通过两岸共同设立的开发公司来负责绝大多数的实验区建设事务，而在这类公司的日常管理中即深入贯彻“共同经营”和“共同管理”的理念，实现两岸的共同规划、共同开发和共同受益。待到适宜的制度环境具备之后，再将“共同经营”和“共同管理”的领域延伸至整个实验区的行政管理领域。

关于平潭地方立法的特色。虽然平潭综合实验区被寄予厚望，每天投入的建设资金超过一个亿，但成效却没有预期或官方宣称的那般辉煌——台湾地区对平潭的回应实可用“冷淡”来形容。从台湾地区官方来说，不管大陆公布任何关于平潭建设的消息，台湾地区政府的态度大多是“三不一没有”，即“不赞成、不反对、不说明、没有回应”；[12]而从台湾地区民间而言，大多台商亦持观望态度—— 要么大陆投资的布局已形成（如东南汽车），要么同平潭主打的转口贸易不契合（如旺旺集团），要么对大陆迟迟不出台细化政策即相关法律的行为犹疑不决，要么在 ECFA的大背景下干脆不愿将投资限制在平潭乃至海西，而是把眼光投向了更为广阔的大陆腹地。[3]因此，平潭综合实验区成败关键，其实不在于历史、文化甚至地缘等既有因素，⑬而恰恰在于足够宽松的政策环境和足够坚实的法律保障。因此，如何体现特色就成为平潭地方立法所需解决的重要问题之一。对此，笔者谨提出三点建议。第一，平潭地方立法应当全面、集中地体现大陆的宏观对台格局，成为集中反映大陆惠台政策的缩影。当前全国各地区虽然都对中央对台政策予以不同程度的贯彻落实，但无不局限在“促进本地经济发展”的狭隘支点之上，因此无法避免对相关对台政策的选择性实施。而平潭综合实验区的设立，很大程度上就是为了对大陆对台政策进行全方位、一揽子地实践，从而摆脱了地方功利主义和地方保护主义的束缚。因此只要在其立法上全面、集中地体现大陆的宏观对台格局，自然就会形成其他任何地方都无法赶超的对台制度的规模效应。第二，在前一点的基础上，平潭地方立法应当在规范化、具体化、法制化、重视具体实施的方面做足功夫。纵观诸多地方试验区的制度实践，不仅一纸规划大同小异，而且在政策的法制化、法律规范的具体化、实现程度等方面的缺陷同样大同小异。这种局面导致了许多政策优势无法真正转化为实践优势。而在台商已经对此有所顾虑的情况下，平潭地方立法更应当吸取这一教训，不仅关注法律规范的制定，更要关注法律的实施，以促进制度优势的真正形成。第三，平潭地方立法应当将祖国大陆和台湾地区各自法制体系的优势进行重组与融合。一方面，台商已经适应了台湾地区的法制环境，如果在平潭实验区的立法中能够对台湾的法制特色加以兼顾，势必会降低台商适应当地法律制度的难度；另一方面，从更为长远的角度来说，在未来正式推行“一国两制”之后，势必也会面临不同法制传统之间关系协调与融合的问题，而平潭的地方立法恰恰可以实现这方面经验的初步积累，这也是其作为综合实验区“先行先试”特征的新体现。

四、结语

虽然平潭综合实验区已经取得了巨大的发展，但相对于硬件建设而言，法制软环境的建设才是关乎实验区成败的核心之战和攻坚之战。本文的浅见尚无法对诸多法制建设的实际问题提供有力的回应，而这同时也仰仗于在实验区建设过程中不断地积累、总结经验。但我们有理由相信，有了平潭的先行先试，海西经济区乃至整个两岸关系都一定会从中大受裨益，这也是平潭综合实验区所肩负的重要历史使命。

矩阵的列向量组和行向量组都是只含有有限个向量的向量组。反之，一个含有限个向量的向量组总可以构成一个矩阵。含有限个向量的有序向量组可以与矩阵一一对应。在解决向量组的问题时，可以表述成矩阵的形式，通过矩阵的运算得出结果，然后把矩阵形式的结果“翻译”成几何问题，也就是向量组的问题。

注释：

① 典型的“试验区”如：作为国家综合配套改革试验区的上海浦东新区（2005年6月）和天津滨海新区（2006年5月），作为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区的武汉城市圈（2007年12月）和长株潭城市群（2007年12月），作为国家资源型和经济转型综合配套改革试验区的山西省（2010年12月），作为国家金融综合配套改革试验区的温州市（2012年3月）等。

② 当然，目前尚未见在探讨平潭综合改革实验区时对“实验”和“试验”的内涵加以专门对比分析的文献，而是体现为在行文过程中下意识地直接相互替代使用。

③ 虽然两者的出现频次（26：1）无法直接作为两者之于规划的重要性的对比关系，但在某种程度上可以之管窥。

④ 即“共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益”。

⑤ 平潭对台交往历史久远，具有对台交往的“桥头堡”重要地位。平潭历史上就是东南沿海对台贸易和海上通商的中转站，清咸丰年间被辟为福建省五个对台贸易的港口之一。是全国最早被批准设立的台轮停泊点、台胞接待站和对台小额贸易县之一。30年多来，平潭接待的台轮和台胞总数居全国各台轮停泊点的前列。平潭县在台湾的乡亲有数万人，两岸既有同名的“苏澳镇”，又有同名的“北厝村（街）”，民间交流交往十分密切。

⑥ 即将福州辟为类经济特区，但是特区政策仅在平潭综合实验区内实施，福州市其他区域依然作为一般省会所在地的城市进行定位和管理。当然，“准经济特区”的称谓在表述上更顺，但“准”却似乎隐含“不及”之意，这与平潭综合实验区在诸多制度突破上要超越经济特区的现实不符，因此暂用“类经济特区”的提法，且供商榷。

⑦ 有学者曾提出类似的观点，即“以某种形式将厦门特区的相关待遇延伸至平潭实验区，使平潭实验区的立法享受经济特区的立法权限。”但这种思路的实现是必须以平潭行政隶属关系由福州转移至厦门为前提，制度振动过大。

⑧ 《立法法》第81条第二款规定：“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。”

⑨ 《立法法》第65条规定：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”

⑩ 2010年8月17日晚间台湾地区立法机构二读表决通过《海峡两岸经济合作框架协议》，ECFA由此在台湾地区正式形成法律效力。然而祖国大陆方面，ECFA的法律地位却一直未得到全国人大的正式确认。因此严格说来，ECFA目前在祖国大陆尚不具备法律效力。有学者甚至认为，倘若不尽早实现ECFA的内法化，会从公法法理方面为“台独”寻找突破口。

⑪从另一个角度来说，由于政策监督与控制在实施过程中可能遭遇各种立法者难以预判的情形，因此在政策实施之后再谋求法律化的进路实际上是一种借由确保法律同客观实践的高度契合性而向实质法治化“致敬”的方式。

⑫戴肇洋就曾指出，平潭若要成功，“除非能像香港一样，完全搞另外一套制度”。

⑬如戴肇洋就曾尖锐地指出：“我看平潭的位置也不是核心的位置啊，就在两岸间，离台湾近些，就靠这点来吸引吗？会不会太牵强了？”

[1] 张亚中.台湾是如何看待海西的[J].中国报道,2009(10):94.

[2] 潘书宏,王书娟.关于平潭综合实验区的授权立法问题探析[J].福建江夏学院学报,2012(1):71.

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[4] 夏征农,陈至立.辞海[Z].上海:上海辞书出版社,1989: 2657.

[5] 李珂.先行先试 加快体制机制改革创新——省发展改革委有关负责人解读平潭《规划》[N].福建日报，2012—1—5(2).

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[8] 杜力夫,许川.两岸“区域合作”实验区立法问题初探——以福建平潭综合实验区为例[J].福建论坛（人文社会科学版），2011(9):134.

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[11] [美]戴维·斯特劳斯.活的宪法[M].毕洪海,译.北京:中国政法大学出版社,2012: 10-11.

[12] 谢明辉.台湾应如何看待平潭综合实验区[N/OL]. 2012-03-29[2012-7-10]. http://www.chinareviewnews.com/doc/1020/5/5/6/102055630.html?coluid=136&kindid=4730&docid=102055630&mdate=0329002041.

D927.57

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1674-8557（2012）03-0003-10

2012-07-02

熊文钊（1962-），男，湖北黄冈人，法学博士，中央民族大学法学院教授，博士生导师，法治政府与地方制度研究中心主任。郑毅（1983-），男，福建福州人，法学博士，中央民族大学法学院讲师，法治政府与地方制度研究中心助理研究员。

陈 驰）