国内农村土地保障相关研究综述

2012-08-15胡沐

河北北方学院学报(社会科学版) 2012年4期

胡沐

（1．安徽师范大学历史与社会学院，安徽芜湖241000；2．中共芜湖市委党校，安徽芜湖241000）

进入21世纪，中国社会保障事业随着国家综合实力的提升而获得了巨大的发展空间。然而，不可否认的是，固有的城乡二元经济与社会结构下，中国的社会保障体系仍然处于分割的两个较为独立的层次：城镇企业和事业单位中的就业人员享受着相对较为完善、水平较高的社会保障服务；而占中国人口近80%的农村居民绝大多数游离于社会保障网络之外。时至今日，伴随着农村家庭联产承包责任制的实施与巩固，土地保障仍居于农村社会保障的主体。现实中，土地保障会发挥哪些功能，其保障效用如何，未来的改革趋向怎样，学界对此展开了深入的研究。

一、农村土地保障合理性研究

对于农村土地保障合理性的研究虽然存在争议，但多数学者从中国的现实国情出发给予了肯定态度。李郁芬指出，在面临庞大的保障对象和薄弱的社保基础以及奇缺的资金等困难下，农村社保的理想选择正是家庭联产承包制下的土地保障［1］。温铁军亦强调了在中国建立统一社会保障的重重困难下，土地保障在农村稳定中的长期作用［2］。韩松进一步指出，土地不仅是农民的生存手段，而且在“农民集体享有土地所有权的法权制度下”，土地体现为农民的社会保障［3］。

总体而言，上述学者的观点是基于中国农地制度的发展以及中国的现实国情而作出的判断。他们都客观地认识到当前中国人口多底子薄的现实国情，认识到中国整体社会保障制度建设的问题和困难，认识到了农村土地在承担社会保障功能方面在当前甚至未来相当长的时间内都将发挥重要作用。但不可否认的是，将农村土地作为农民社会保障的基本手段具有诸多局限，也构成了部分学者对土地保障合理性的质疑。主要观点有：1．效率与发展问题。这种观点认为，土地作为农村人口生活保障的载体，必须考虑是否有利于土地资源配置效率的提高，是否有利于农业剩余劳动力的转移，是否符合城市化和现代化的客观趋势，如果答案是否定的，那就必须考虑重新构建农村社会保障制度［4］（P8－9）。2．土地保障功能弱化问题。如王勇、付时鸣从“实物”期权的角度研究后认为，土地不可能分散农民面临的生产和生存风险，不能实现社会保障的功能。因为土地作为生产资料只是给农民提供了就业机会，发挥了就业保障作用。从实物期权的角度看，由于缺乏流动性，这种就业保障作用也是非常有限的［5］。有学者更是严肃地指出，在现有生产情况下，农民几乎入不敷出，自身抵抗风险能力极差，加上土地权利得不到保障，导致农村土地根本无力承担农民的社会保障功能，它只能是农民的“活命田”和“保命田”。如果将土地视作农民的社会保障，是在不能解决问题时对问题的回避和不正视［6］。

二、农村土地保障功能研究

刘红梅、王克强从土地效用角度提出，农村土地的保障功能可以分为生活保障效用、就业效用、直接受益效用、财产继承效用、地产增值效用等内容，并通过对浙江省海宁市农民的调查，对以上6种土地功效进行了实证，并认为对于农村社会保障缺位，土地提供了一种综合性的保障［7］。王守智将土地保障划分为物质和精神两个层面：生活、就业和养老保障等只是属于物质层面的保障，而就精神层面而言，土地却是农民保障其生存发展的一道心理防线［8］。除了从总体上对土地保障功能进行分类研究，部分学者认为，针对不同的农民群体，土地也提供了不同的保障功能：对于一些落后地区的农民来说，它具有生存保障功能；对于一些兼业农民来说，它具有就业保障功能；对于一些年老体弱的农民来说，它还具有医疗和养老保障功能［9］。亦有学者从社会职能的角度将上述3项功能表述为就业岗位、收入来源和社会保障，并认为土地这3项保障功能会因不同的农民群体的具体需要程度而在排序上有所不同。作为补充，徐唐奇、杨俊、张安录还认为，大部分村庄都留有一定数量的公地，其收入除大部分用于为村庄和村民提供公共物品以外，还有一部分作为救济金用于为经济困难的村民提供救济保障［10］。

根据现有的研究分析，虽然对农村土地保障合理性的争论还在继续，但尚无学者从根本上否认农村土地在历史上和现实中对农村居民的保障作用。目前，只是研究的视角及研究对象的方法上存在差异，而对于农村土地保障功能的实际存在，评价基本上是一致的。

三、土地保障功能的绩效研究

对于土地的社会保障功能实际绩效方面的分析，学者们的意见是统一的，即土地的保障功能绩效随着国家经济发展、条件的改变而呈现弱化的趋势。在改革开放之初，依靠土地的保障功能解决了农民的温饱问题和部分人的小康问题，对农村社会起到了稳定的作用，也增强了抵御非农就业风险的能力。但是，随着市场经济的建立和逐步完善，经济发展水平的提升，传统的土地保障功能出现弱化，甚至产生了种种弊端。

关于农村土地保障功能的弱化问题，国内学者的研究多是从土地对农民收入（收益）的影响出发，继而判断土地对农民保障功能的绩效。樊小钢认为土地对农民收入的影响有3个方面：土地经营性收入、土地工资性收入和土地财产性收入，通过对农产品价格、农村人地关系和农地产权等因素的对应分析得到的结论是农村土地保障功能极其有限［4］（P9）。伴随着近年来工业化、城镇化的不断推进以及由此导致部分农民永久失去土地的条件，土地保障功能更存在进一步弱化的趋势［11］。部分学者从社会学的视角进行了分析，认为当前农村人口老龄化速度加快、家庭规模缩小、文化观念变更、计划生育效应等多种因素都在冲击着农村土地保障功能，土地的收益受到明显的影响，因而土地的保障功能被过高的估计［12］。值得一提的是，在鲜见的定量分析中，梁鸿通过对苏州、无锡及常州3市所辖的12个县市调查资料进行实证研究，对土地保障作用进行了最大化估算和一般性估算，得出结论认为，土地保障出现了“虚化”，即相对于生活风险，土地保障实际能力正逐步下降，土地保障更多地沉淀于人们的观念和情感寄托之中［13］。王克强根据对上海市周边农民调查的有效样本资料测算了土地对农民的多重效用值。结论是，土地保障功能不仅十分有限，而且因农地的减少或丧失，土地对一部分农民的社会保障作用将减弱甚至丧失［14］（P67－68）。

关于土地保障的弊端，学界亦有丰富的成果。主要观点在于，现有的土地保障越来越暴露出与市场经济的不相适应性，对农业乃至整个国家发展的不利影响也越加突出。表现在以下几个方面：土地规模效益低，土地作为农民的保障不利于土地利用效率的提高；土地不断调整，不利于土地承包经营制度的稳定；不利于农村劳动力的转移、城镇化发展和农业产业化发展；不利于土地合理流转和合理配置；不利于农村社会保障体制的有效建立；不利于农村计划生育工作的开展等等［15］。更有学者犀利地指出，在国家经济实力成倍增长的今天，如果仍然以土地保障为借口而忽视政府、社会的责任，则是对人权的蔑视、对社会公平的践踏，是不利于和谐社会构建的。

上述对土地保障功能绩效的研究，多以定性方法论证为主，定量分析仍然鲜见，这应是日后相关研究的着力弥补之处。

四、土地保障改革的研究

在对农地保障功能绩效进行不同分析的基础上，结合中国的现实国情，针对土地保障功能的改革和发展的研究主要有以下几种观点：一是强调土地保障在中国农村的稳定作用，主张继续以农地保障为核心来构建农村社会保障制度。温铁军强调继续稳固维持现有土地保障的农村土地产权制度，指出中国现阶段不可能建立涵盖全体农民的社会保障制度，原因是人口太多。如果不顾现在的实力而一味强调全民社会保障的话，结果是“大家都不安全”［2］（P111）。针对农地保障的虚化问题及其与经济效率的矛盾问题，李郁芳以“两田制”和“农村土地股份合作社”的实践证明了变革土地保障形式可以在促进土地使用权流转的条件下实现农地保障功效的提升［16］。李晓茜进一步探讨了承包经营权进行物权化重构的可能性，主张彻底分离土地的要素与保障二重功能，并认为通过“农村土地集体所有权的货币化”可以达到土地保障利益的价值化［17］。作为补充，贺书霞认为，政府应同时辅之以适合农民工流动特点的社会保障制度，适应土地流转的养老保障制度等外部环境的支持，否则改革的视野容易囿于学科视野，因而不充分、不系统［18］。以上观点肯定了农地保障功能在现阶段存在的必要意义，是稳定农村社会的基础。但是在如何克服土地保障在协调公平与效率以及因此而延伸出来的相关问题上，仍缺乏切实可行的依据。

第二种观点截然相反，主张要通过一系列的制度创新，构建和逐步完善农村社会保障制度，以弱化或者替代土地的保障功能。王东进认为，土地保障职能的存在不利于农村农工商的合理分业、土地的规模经营以及农村的城市化。因此，需要弱化土地的保障功能，以便促进农村的现代化［19］（P286）。就具体弱化路径而言，高帆指出，土地保障功能的弱化应是一个渐进的、长期的历史过程。在替代的过程中，应注意“上下互动、城乡结合、多元集资、协调推进”［20］。谢冬梅的研究中强调了政府的责任，指出政府有义务根据国家财力和社会经济发展水平来推进农村社会保障建设［21］。在此基础上，王克强通过对上海市农民的实证研究指出，稳定的工作、住房、社会保障、土地补偿、户口、生活习惯等6个因素在降低土地对农民的基本生活保障效用上有显著作用，是土地保障向社会保险过渡的条件［14］（P70）。上述研究的共同之处在于强调了政府在构建农村社会保障体系过程中的责任，但现实是政府资金匮乏，加之地区发展的不平衡，依靠国家来建立正式完善的农村社会保障体系，困难重重。

第三种观点主张，现阶段中国农村社会保障的理性选择是健全农村社会保障制度和稳定土地保障，使农村社会保障在土地保障和正规社会保障之间逐渐过渡，共同组成农村社会保障体系，最终在条件成熟后在农村建立起完善的社会保障体系［22］。学者们提出的相关措施主要涉及两个方面。一方面，促进土地资本化进程，加快土地合理流转，增强土地市场化进程；促进土地规模经营，提高土地产出效率，增加农民土地收入。同时，加快农村劳动力转移和城市化水平，减少农业人口，提高农民非农就业收入。另一方面，国家加大对农村社会保障体系的扶持力度，出台相关政策，资金上加大投入，从试点地区开始，推进全面覆盖的农村社会保障体系，并逐渐在全国进行推广。此外，岳意定提出，由于农村经济发展的差异性，中国农村人口不断分化。农民已经分化为失地农民、已经市民化的农民工、流动打工者以及传统的农民。不同的农民对土地的依赖程度不同，从而对保障制度的需求不同。作为制度供给的农村土地保障制度的变革要适应农村对保障制度需求的差异性［23］。另有部分学者提出，中国农村土地保障改革可以适时借鉴国外经验。如借鉴日本的农民年金制度，在中国农村试点建立农村土地承包基金，以乡镇或集体为单位承担基金筹集、运作并处理纠纷事宜［24］。

综上所述，近20年来学界对农村土地保障问题进行了积极的探索。虽然在部分领域尚存在争议，但是基于公平、正义、共享的理念而建立统一的全国性的社会保障体系的目标是一致的。只是现有的争论多基于规范性的理论分析，缺乏更有效的说服力。因此，未来的研究中应更多采用定量的实证方法去探索土地保障相关问题，包括土地要素缘何具备社保功能的实证研究、土地保障功能变化与发展趋势的实证研究、土地保障功能在不同区域的绩效实证研究等。其次，农地资本化、土地换保障等近来兴起的制度创新在促进农村土地流转与集中，推进现代农业发展方面起到了积极的作用，在很大程度上避免了土地保障与效率等之间的矛盾。这说明，关于创新制度设计以克服土地保障之种种弊端在未来的研究中仍具有积极的意义。其三，由于中国东、中、西部之间巨大的地区差异，土地保障功能与绩效以及未来的改革不可能采取“一刀切”的模式，而应视各地实际而有所不同。另外，根据中国农民群体的分层现状，农村社会保障体系的构建也应具体问题具体分析，而不必有一个统一的模式。因此，未来中国农村土地保障改革的相关研究应该更具宏观视野和系统思维。

［1］李郁芬．关于建立农村社会保障体制的思考［J］．福建师范大学学报（哲学社会科学版），1995，（4）：27－32．

［2］温铁军．农地制度安排与交易成本［J］．读书，2004，（09）：105－111．

［3］韩松．农地社保功能与农村社保制度的配套建设［J］．法学，2010，（2）：63－74．

［4］樊小钢．土地的保障功能与农村社会保障制度创新［J］．财经论丛，2003，（4）：8－12．

［5］王勇，付时鸣．论我国农村土地的保障性质［J］．经济体制改革，2006，（3）：116－117．

［6］孔喜梅，杨启智．质疑农村土地的社会保障功能［J］．中国土地，2004，（Z1）：47－48．

［7］刘红梅，王克强．浙江省农村土地市场实证研究［J］．中国农村经济，2001，（02）：33－37．

［8］王守智．土地保障功能的蜕化与农村社会保障机制的构建［J］．江南论坛，2009，（7）：42－44．

［9］高帆．我国农村土地的保障功能应逐步弱化［J］．经济纵横，2003，（6）：4－7．

［10］徐唐奇，杨俊，张安录．农地社会保障功能与现代农业发展的现实矛盾与化解途径［J］．农业现代化研究，2010，（6）：641－645．

［11］黎翠梅．土地资本化与农村土地保障制度的创新［J］．财经论丛，2007，（1）：43－47．

［12］王国军．浅析农村家庭保障、土地保障和社会保障的关系［J］．中州学刊，2004，（1）：149－151．