水土保持方案编制的意义作用方法及建议

□薛俊娜（原阳县水利局）

《中华人民共和国水土保持法》颁布以来，各级政府做了大量的工作，开发建设项目水土保持工作逐步被各行业所认同，并付诸实施，开发建设项目水土保持方案编制及实施已成为水土流失防治的重要工作之一。水利部1998年颁布的《开发建设项目水土保持方案技术规范》对水土保持方案编制起到了重要的指导作用。随着水土保持方案编制的不断实践，无论是方案编制的管理还是技术都有了很大提升，但也遇到了一些新问题。针对编制过程中遇到的新的技术问题，水利部已组织有关单位对该标准进行了大幅度修改，并准备升为国标。但长期以来，我国开发建设项目形成的重工程轻生态、重主体工程设计轻生态保护设计、重工程安全忽视生态景观协调、重视工程技术研究忽视生态保护技术研究的状况，并未从根本上得到扭转。近年来，江河水利水电咨询中心编制了多项不同类型开发建设项目水土保护方案，包括一些工程初步设计和施工图设计。同时，对多项开发建设项目水土保持设施进行了验收评估，对水土保持的设计与实施有了较为深刻的认识，也引起了我们对水土保持方案编制与设计的诸多思考。

1.水土保持方案的意义

根据水土保持法及其相关法律法规的规定，水土保持方案是建设项目可行性研究阶段立项必备的技术文件。通过水行政主管部门对水土保持方案审查，明确开发建设项目水土流失影响的制约因素，确定项目是否立项和明确水土流失防治方案、投资、预期效果，并给予批复。因此，水土保持方案作为一种具有法律约束力的立项必备的技术文件，其任务是对建设项目进行水土流失影响评价，并预测可能造成的水土流失，提出水土流失防治方案，并估算投资。

2.水土保持方案的作用

2.1 对主体工程的约束作用

根据水土保持法和环境影响评价法的规定，水土保持方案对主体工程选址、选线、总体布置等在法律上有否决作用，但因水土流失问题多数情况下可以通过采取各种防治措施加以控制，因此通常不会出现否决现象。但也应根据水土保持法有关禁止条款，对位于水土流失突出地段（相当于环境敏感点），如水源地、滑坡泥石流易发区、自然保护区、水土保持试验示范区等的开发建设项目进行分析评估，根据主体工程设计分析判断建设和生产过程可能产生的水土流失影响，以及主体工程总体规划、布置、工程设计、施工组织设计等的合理性，即分析是否存在制约工程建设的水土保持因素。对水土流失影响严重、可能造成不可逆影响的关键问题更应给予足够的重视，对主体选址、选线、总体布置等局部不符合水土保持要求的，应提出修改要求、意见与建议，必要情况下可以对局部布置与设计提出否决性意见；对于不符合法律要求的，应明确要求做出局部替代方案。

2.2 对主体工程优化设计的作用

水土保持方案的另一个重要作用就是对主体工程选址、选线、总体布置、施工组织、移民安置等主体工程规划设计，以及对具有水土保持功能的各子工程项目的设计进行水土保持评价，分析其是否符合水土保持的要求，并提出相应的水土保持要求、意见和建议，以便主体工程优化设计参考。同时，也是建设项目水土流失防治措施布设的前提。

2.3 对主体工程投资控制的作用

在主体工程设计水土保持评价的基础上，初步拟订水土流失防治方案，并估算投资，将其纳入主体工程投资，参与总投资控制。水土保持方案本身的投资一般仅占主体工程投资的1%~4%，对工程总投资的控制影响不大；而方案提出的修改要求和意见在主体工程设计中进一步落实时，反过来对主体工程总投资控制产生的影响可能会更大。由于目前水土保持方案对主体工程设计尚未能起到应有控制与约束作用，因而其对投资控制的影响和作用有多大尚不清楚，这是今后应特别关注的问题。

3.水土保持方案的编制与设计建议

3.1 执法理念

水土保持方案与设计是贯彻《水土保持法》规定的“三同时”制度的一个重要环节。可行性研究阶段水土保持方案是具有法律约束力的，经水行政主管部门批复的设计文件，既是对工程设计、施工、管理的法律约束，又是水土保持后续设计的指导性文件。因此，水土保持方案设计理念首先必须符合有关水土保持法律法规的规定与要求。

3.2 约束性理念

水土保持方案应本着事前控制的原则，树立对主体工程设计的约束性理念，在可行性研究阶段起到对主体工程设计的约束性作用。水土保持方案及设计是主体工程的重要组成部分，离开主体工程设计是不能搞好水土保持方案及设计的。同时，水土保持方案设计应对主体工程设计提出约束与优化的要求，或者说是对主体工程设计提出约束条件。这一理念不仅要求水土保持设计人员必须弄清主体工程设计中与水土保持方案的关键环节，对主体工程优化设计提出合理的建议与要求；同时主体工程设计人员特别是规划、施工组织设计、移民专业的设计人员也应懂得水土保持和树立水土保持设计对工程设计的约束性理念，在设计中落实水土保持专业应与有关专业充分协调，只有这样才能在设计阶段做到“预防优先”。

3.3 生态学理念

水土保持是生态修复的主体内容，方案与设计应树立生态学理念，即本着保持水土，改善生态和环境，提高植被覆盖率，恢复可持续发展的生态系统的设计理念。设计中充分体现植物优先，植物与工程相结合，强化工程设计与生态景观建设的协调。近年来，我国高陡坡、堤防边坡等水土流失治理中已形成了植物与工程相结合的水土保持技术体系，特别是高速公路设计中正越来越多地体现了水土保持设计的生态学理念。

3.4 控制投资的理念

设计投资控制是工程建设项目前期工作的关键，水土保持工程作为工程建设的组成部分也应充分重视投资控制。方案与设计既要从水土保持方面向主体提出优化设计和投资控制的建议，同时自身也必须进行方案比选，不断优化设计，控制投资，以获取最大的生态、社会效益。

4.设计深度与设计变更

4.1 设计深度

4.1.1 项目建议书阶段

工程设计主要是分析工程建设必要性，确定工程任务、规模，比选和初拟方案，进行投资估算和经济评价。本阶段水土保持章节（或专章）主要是分析是否存在影响工程任务和规模的水土流失影响因素，以及不同比选方案可能产生的水土流失影响情况，对水土流失做出初步估测，提出水土流失防治的初步方案并估算投资。

4.1.2 可行性研究阶段

可行性研究阶段工程设计的主要任务是进行方案比选，基本确定推荐方案、估算投资和进行经济分析，重点是通过技术经济分析比较确定可行的方案。水土保持方案主要关注的焦点是：总体布置、施工组织设计，特别是弃渣场、取料场等的布置方案。水土保持方案不仅要对主题工程设计提出约束条件，而且应提出解决的方案和建议，对工程优化设计做出贡献，各设计专业则应充分发挥吸纳水土保持的意见，并在各专业协商基础上取得一致。

4.1.3 初步设计阶段

初步设计阶段工程设计的主要任务是进一步比选和优化方案，并对推荐方案进行详细设计，做出概算。水土保持章节（或专章）设计是对水土保持方案进一步深化设计，应根据初步设计报告复核调整。

4.1.4 施工图设计阶段

施工图设计阶段是在初步设计基础上的深化细化设计，设计做出的施工图预算是工程施工的技术依据。水土保持设计应根据主体工程进一步复核调整并做出设计。

4.2 设计变更阶段

任何工程设计都是通过项目建议书（或预可研）、可研、初设和施工图等不同设计阶段逐步深化设计，并最终达到施工要求。不同设计阶段的水土保持设计深度应与主体工程设计深度相适应，超越设计阶段的要求是不切实际，也是不可能做到的。任何设计方案在实施过程中都有可能会发生变更，水土保持工程属于主体工程的组成部分，应按国家有关设计变更管理规定执行，在初步设计和施工图设计阶段，若总体布置和投资变化不大，设计变更可由设计院、监理、业主协商确定；当主体工程方案有重大变化，水土保持投资突破较大需申请调整概算时，则需原批复部门批复。水土保持方案只是可研阶段的技术性文件，变化是必然的，变化的大小与主体工程可行性研究的深度有关。

5.验收评估中的问题

5.1 对主体约束和优化作用不够

开发建设项目水土流失问题是可以通过主体工程设计优化解决的。目前，在初步设计阶段水土保持设计并没有深化，只是水土保持方案的照搬，对弃渣场、料场等的布置很少优化，多数工程施工过程管理不严，导致主体工程施工完成后，遗留了很多水土流失问题。

5.2 水土流失防治责任范围变化大

验收评估时发现，批复的水土保持方案及初步设计专章（或专节）与实际发生的防治责任范围面积相差较大。大部分水利工程如东改工程、万家寨引黄工程等，由于弃渣场布置进一步优化，弃渣被综合利用，有的项目由于对施工场区做了进一步优化布置，使水土流失防治责任范围面积比水土保持方案批复的要小得多。相当一部分建设项目则因可行研究阶段相对较粗，水土保持方案确定水土流失防治责任范围变化较大。

5.3 生态设计理念不够，水土保持投资明显不足

验收阶段为了进一步提高植被覆盖率和绿化标准，业主多数投入更多的经费来完成绿化工程，一般原方案批复的水土保持植物措施投资明显不足。水土保持工程设计则因在施工阶段不断的修改变化，投资变化较大，特别是对国家投资的建设项目，与水土保持方案设计内容相差很大。许多内容在主体工程设计与水土保持方案编制时均没有考虑。如水利枢纽坝肩两侧高陡坡以及坝前的绿化通常在水土保持方案中考虑不够。公路工程中取土场、弃渣场则因在初步设计阶段确定，且施工过程中变数很大，因此，水土保持方案与施工图设计相差更大。

5.4 工程施工过程中水土保持流失问题

验收阶段遗留的水土流失问题多数是因为施工管理过程中不重视水土保持造成，与水土保持方案本身无关。水土保持方案在可行性研究阶段重点是：主体工程水土保持评价以及相应的约束性规定和要求，主体工程设计的优化要求、意见和建议；水土保持措施体系布局和措施典型设计；要重视投资控制（投资估列应充足），或者说是对主体工程设计可行性和合理性进行论证，保证水土保持方案本身措施布局合理与投资控制的准确性。可以说，水土保持设计的重点是初步设计，因为本阶段主体工程设计详尽，水土保持措施设计深化后才能符合实际。今后应加大对初步设计阶段水土保持章节（或专章）的审查。