探索河南省农田水利制度创新的发展之路

2012-08-15孙丹丹孟一槟河南省白龟山水库管理局

河南水利与南水北调 2012年8期

□孙丹丹 □孟一槟（河南省白龟山水库管理局）

1.农田水利概况和存在的不足

我国农田水利建设一直以来都是一种政府的行为，大部分的形式都是由政府出资组织当地的基层合作组织，农民投劳筹资兴建。《水利法》中明确规定的水利分级管理和合理负担原则是：“谁受益、谁建设、谁管理、谁负责”。长期以来，农田水利建设在抗御水旱灾害、保障粮食安全、促进农业持续稳定发展和改善生态环境等方面发挥了积极重要的作用。河南省各级党委、政府一直以来重视基层农村水利建设，把农田水利建设作为头等大事来做，并且投入了大量的财力、物力和人力，在不长的时间里，由政府牵头，在各级基层政府的共同努力下，兴建了一大批农田水利工程，已经初步形成了水库、内河及灌区相配套的灌溉排水网络体系。

自从“中央一号文件”的出台和国家在十二五期间对水利的重视与投入，目前河南省水利工程发展较之前快些，但一些老工程由于长期被闲置，年久失修。并且现存的农田水利设施中非经营性资产比重过大，资产沉积较严重。而且管理体制不顺，乡镇水管站处境很是艰难。其实这此问题与农田水利制度方面的不足有关，农田水利制度的不足包括产权制度的缺陷，还有经营管理制度的不足，主要的原因还在于投资主体模糊造成现实中的投资主体缺位。另外还有在我国农村金融制度中，存在很多问题，不能够适应市场的发展。农村信用合作社在我国的农村经济中占据主导地位，我国农村金融市场从建国初期至今都由农村信用合作社一家垄断。农村信用社引起了农村资金的大量外流，加剧了农业投资农田水利所需资金不足的问题。管理体制方面也存在着不足，使其具有公有产权的性质，引起了许多问题；由于产权界定不清，农村一些骨干水利工程管理责任制无法落实，导致许多工程有人用无人管。

2.与国情相结合，与时俱进提出河南省农田水利制度的发展策略

2011年，中央一号文件把已连续8年涉农的聚焦定位在水利上，凸显了该问题的严重性与紧迫性。河南属暖温带－亚热带、湿润－半湿润季风气候，冬季寒冷雨雪少，春季干旱风沙多，夏季炎热雨丰沛，秋季晴和日照足。目前我省农田水利制度均在不同程度上不符合现今形势的发展需求。在新时期如何保持农田水利制度的持续发展，就需要在多方面进行创新。

2.1 明晰农田水利产权，提高其效益

要提高河南省农田水利的效益，就要对产权进行合理的界定，以实现产权明晰，使外部效益内化。在我国，小型农田水利设施产权制度创新的在全国各地都有实际尝试，并在实际的运用中起到了很好的效果，其主要形式有：第一是股份合作，就是把小型农田水利设施的固定资产依据实际划分若干股份，将部分或全部股权出售运用市场化的手段进行进行经营管理，由股东共同出资，共同劳动，共同拥有在该项目或该工程的所有权和经营权，这样就是的股东的权益得到了保障，既取得劳动报酬，又按股分红。第二是对小型农田水利设施的所有权、管理权、经营权、使用权进行公开拍卖。竞价出售。第三就是按照责、权、利相结合的原则，进行农田水利设施的承包和租赁；在实际运用中，把所有权与经营管理使用权分离开来，将小型农田水利设施招标承包或协商租赁，交予有一定经营管理能力的有实力的个体或公司的经营者，使其自主经营；集体经济组织与经营者签订承包租赁合同，由承包者或租赁者按合同规定向集体经济组织交纳承包、租赁费，并维护水利设施的正常运行，这样，就有效的发挥了现有的农村水利实施的作用。

并且，在进行产权改革过程中我们要建立一种组织，一种符合市场化运作的组织，它应具有承担小型农田水利设施所有者的责任。应与时俱应建立一种新型经济组织来承担所有者的责任，负责小型农田水利设施的投资建设、维护、出租、发包等工作，负责租金和承包费的管理和使用。这类组织的建立应依据股份合作的原则，在政府的引导下由农户自愿组织。

2.2 制定出符合国情的、创新的农村水利制度

为了更好的完善农田水利制度，我们需要不断对现存的农地制度创新改革，指定出符合我国国情的的农村水利制度。

第一，要用法律的形式确认农地使用权的物权化，使土地使用权的受益权、处分权、让渡权长期有效。

第二，在土地的使用期限上，应以法律的形式规定维持较长的土地使用期。应规定农户在承包地投资小型农田水利建设的额度达到一定标准时，在承包期到期后，如果有农户还想续包的话，享有优先权，可以继续在新一轮承包中续包；在后续投资达到一定标准后，可以继续承包，如果农户决定放弃承包后应对后续收益进行评估，并且对投资者进行相应补偿，以保障农户对投资回收期有较长的预期，使项目收益期和投资收益期相一致，提高农户投资欲望。

第三，在土地使用权上，国家应以法律的形式明确土地使用权可在法律许可的范围内进行流转，使土地的进入市场花的管理，促进土地的规模有序的经营。

2.3 在合作基础逐步完善的基础上建立农民自我管理组织制度

目前在我国，由于资金问题、添加限制，修建大型水利设施非常困难，国家为了改变这一现状，2005年中央一号文件指出“加快农村基础设施产权制度改革，对受益户较多的大的水利工程，可组建合作管理组织，国家补助形成的资产归合作组织所有”。

这种方式有效的解决了目前农田水利存在的问题，这也是国家从实践中探索出的适合我国当前农业生产的水利制度，也是国家政策和市场的实践活动的有机结合。其实早在国家政策出台之前，我们很多地区的农民已经实践了小型水利的策略。尤其是在河南的一些地区，河南作为我国的农业大省，农田水利的建设尤为重要，农村的基层政府为了扶植农民用水协会等专业合作组织的发展，在政策中予以大力的倾斜，在工程中的建设、使用维修、水费计收等方面都给予了大力的支持。

2.4 农村金融制度创新的改革运用

近几年农村金融制度的创新虽然在一定程度上缓解了部分农村水利设施的资金不足问题，但是从根本上讲，并未达到提高农户投资小型农田水利设施能力的预期目的，因此在解决农户投资小型农田水利设施所需资金不足，实现广大农村金融制度创新方面应从以下几个方面着手：第一，在金融体制中，确立政策性银行在农村金融体制中的主体地位；第二，确立合适利率和期限；第三，规范和引导民间信贷；第四，建立小型农田水利设施建设基金。