河南省宗教文化资源开发中政府职能优化探析*

庞媛媛

(信阳师范学院历史文化学院，河南信阳464000)

宗教，自古以来就被视为人类社会各种文化形态的神圣之源。河南地处中原，历史上是华夏文明的发源地和发展的核心区域，宗教文化发展较早、类型多样、积淀深厚，宗教文化旅游资源优势突出。宗教文化作为一种极其特殊的旅游资源，已成为当今旅游业发展的新热点。宗教文化资源的科学开发需要各级政府认真对待，优化政府职能尤为重要。对河南省宗教文化旅游资源进行合理、有效、有序地开发，加快宗教文化旅游转型升级，对于推动河南宗教文化的传承、研究和弘扬，促进河南由旅游大省向旅游强省的快速转变具有重要意义。

1 宗教文化资源是一种特殊资源

宗教文化作为一种旅游资源，具有一般旅游资源的共性，但因其与宗教紧密相连，又具有特殊性。

1.1 宗教文化资源的永恒魅力

宗教文化资源的永恒魅力及其对终极价值的关怀成为吸引世人的重要因素。宗教文化作为一种特殊的旅游资源，其所产生的宗教建筑、雕塑、绘画、书法、音乐、仪式、武术以及养生之道等，具有深厚的文化内涵和较高的审美价值;宗教既能适应不同阶层民众不同层次的精神需要，包括获得慰藉的需要、摆脱恐惧和孤独的需要、群体交往的需要、追求平静的需要、情感宣泄的需要等，也能迎合现代人对恬淡生活方式和和谐生态环境的需要。譬如，佛教要求戒杀、放生、相互关心、和平共处，反对无度占有和浪费。宗教中还包含了相当多的具有终极价值的道德准则，如禁止偷盗、诚信互助、公平交易、孝敬父母、诚恳待人。在宗教与社会主义相适应的前提下，如何弘扬优秀的宗教文化，促进和谐社会的构建，需要政府部门加以引导。

1.2 宗教文化资源的独有性

宗教文化资源的独有性集中表现为宗教圣地的不可模仿和不可替代。宗教圣地一般都经过千百年的积淀与锤炼，其地位根深蒂固、不可替代。譬如，享誉世界的“天地之中”历史建筑群，历经汉、魏、唐、宋、元、明、清，绵延不绝，是现存仍在发展的佛教、道教文化传统的见证，也是儒、释、道三教合流的典型代表;登封中岳庙是历代皇帝祭祀中岳神的地方，是我国现存最早、规模最大的道教建筑群之一;济源的王屋山为道教“十二洞天”之一，是唐代著名道长司马承祯携玉真公主出家修道的地方;佛教传入中国后，第一座佛寺白马寺就建在河南洛阳;洛阳的龙门石窟是佛教三大艺术宝库之一，已被列入世界文化遗产名录。这些宗教圣地都是在特定的背景下形成的，并且与周围的历史、民族、文化深深地融合在一起，脱离这个环境，它的价值将会锐减、甚至消失，并不是各地掀起的“新造神运动”可以取而代之的。因而，政府必须高度重视宗教文化圣地的特殊价值及地位，政府在开发中的科学引导、科学规划亟待加强。

1.3 宗教与旅游业具有天然的密切联系

旅游作为一种经济行为晚出，但作为人类的一种文明和文化行为却古已有之，并且大体上与人类历史共演进，这就使宗教与旅游不仅结缘，而且有了双向促进和依赖的作用［1］。宗教信徒是宗教文化旅游的强大而稳定的客源。同样，宗教的无形力量也一直感召着非信徒。从非信徒的旅游者对旅游地的优先选择规律来看，他们总是愿意选择神秘性较强、知名度较高的目的地［2］。而宗教总是给世人一种神秘性的印象，并且宗教圣徒、宗教建筑、宗教绘画、宗教音乐等也拥有极高的知名度。因而，著名宗教圣地总是成为旅游者频频光临的旅游胜地，其神奇魅力已并非主要来自宗教本身。“如今的游客少了几分虔诚，多了几分清醒，他们更感兴趣的是中国美轮美奂的宗教文化遗产”［3］。政府应高度重视宗教与旅游业的密切联系，积极引导宗教文化资源的深度挖掘，以促进文化强省和旅游立省战略的实现。

2 宗教文化资源开发中存在的问题及政府职能缺陷

2.1 宗教文化资源开发中存在的问题

近年来，河南宗教文化资源的开发取得了一定的突破。以嵩山少林寺、登封“天地之中”历史建筑群、洛阳龙门石窟等为代表的宗教圣地以独特的文化内涵和别具一格的特色享誉全球。但总体来看，河南宗教文化资源的开发工作仍处于低级阶段，明显存在着旅游观念落后、开发层次低、制作水平粗、文化精品少等突出问题。河南省宗教文化资源的开发空间仍然很大，开发层次仍有待提高，宗教文化资源的开发对文化强省的现实促进作用未能得到充分彰显。目前，省内宗教文化资源开发中存在的问题主要表现为:

2.1.1 竞争优势与资源优势不相称

河南省宗教文化资源不仅历史悠久、声名远播、种类丰富，而且具有无可替代的先天优势。但在资源开发的程度上，与先进旅游省份相比仍有很大差距。比如作为世界级文化名人的玄奘，其故里的保护与开发现状，就与玄奘在宗教文化中的地位很不相称;又比如成为旅游胜地的曲阜孔子故里，与亟待开发提升的鹿邑老子故里，也是鲜明的对比［4］。资源优势向竞争优势的转型仍任务艰巨。

2.1.2 宗教文化内涵挖掘水平低

宗教文化作为一种特殊的资源，其所产生的宗教建筑、雕塑、绘画、书法、音乐、仪式、武术以及养生之道等，都具有深厚的文化内涵和较高的审美价值，这些都可以为旅游业的发展提供高品位的旅游资源。但是，现实开发状况不容乐观。省内大多数宗教文化旅游仍停留在宗教观光这一低层次产品的开发上，仅仅进行一些固定设施的建设，如塑造佛像、修建庙堂、设置功德箱等，很少进行宗教文化内涵的挖掘。宗教届人士，也大多从事开光、诵经等活动，基本不与游客进行宗教文化上的交流，致使游客无法得到更深层次的文化熏陶，从而降低了宗教文化旅游对部分游客的吸引力。就目前的开发水平来看，造成的结果就是博大精深的宗教文化要么被束之庙堂，要么被歪曲利用，这不仅不利于宗教文化的保护和传承，而且也使宗教文化在构建和谐社会中无法发挥应有的积极作用。因而，如何充分借助这些高品位的宗教文化资源来提升旅游也是现阶段宗教文化旅游中亟待解决的问题。

2.1.3 缺乏高质量的文化创意

旅游的一个重要特性就是寻求创意的差异。省内文化旅游产业的发展并不缺少资源，而是缺少高质量的创意。大型实景演出《禅宗少林·音乐大典》是全新概念的创意性文化产业项目，它兼有名胜风景和文化演出相结合的优势，为河南文化旅游产业向文化创意产业转型提供了示范［5］。

宗教文化深厚的文化内涵必须通过创意的方式才能为旅游业提供高品位的旅游产品。从文化创意的角度对宗教文化旅游产品进行重新打造，是激活市场和满足市场的关键。在日益激烈的文化产业竞争中，用创新的思路和创意的理念指导文化旅游产品的开发关系到旅游业由资源优势向竞争优势的转型。但整体来看，省内高质量文化创意成功的范例并不多。

2.2 宗教文化资源开发中政府职能存在缺陷

2.2.1 旅游资源开发观念先行

河南各级政府对现代旅游理念认识不深刻。一是，政府对宗教文化旅游资源的重视和保护意识不到位。谈到开发宗教文化资源就想到要重新建庙，忽视真正挖掘现有宗教的文化资源，也对生态环境和社会资源造成了破坏。二是，各级政府的文化旅游整体发展意识薄弱。开发时各地各自为政，旅游开发呈零散格局，各相关部门及地方政府间缺乏合作，缺乏整体发展意识。

2.2.2 缺乏合理的开发规划

在宗教文化旅游资源开发规划的制定和监管中，政府部门责无旁贷。但是，目前省内存在着诸多由于开发规划不合理引起的一系列负面影响。有很多旅游项目的开发不结合宗教文化旅游产业发展规律和现状，没有立足于当前的旅游业发展实际，更忽视了全国旅游业的趋势和世界旅游业的发展潮流，这不仅对于旅游业当前的发展没有实际指导意义，而且对于未来的发展也没有导向作用。譬如一些宫庙建筑的开发由于缺乏规划而导致过度的城市化、商业化、娱乐化，使得宗教文化面目全非;政府对宗教文化开发未能做出正确的文化导向，比如有些地方在开发宗教节庆文化中，打着传统文化的旗号，宣扬鬼神迷信等时有发生、文化层次低俗、缺乏整体吸引力;政府对宗教文化旅游项目品牌建设和宣传重视不够，旅游产品缺乏创意，品牌优势不明显。

2.2.3 体制束缚，监管不力

河南发展文化旅游产业深受体制束缚，条块分割使文化旅游资源完全部门化、利益单位化，管理机构之间相互牵制、推诿扯皮，严重阻碍了文化旅游资源的开发，致使许多高级别的文化旅游资源开发低劣、保护不力、惨淡经营。省内各地出于发展本地经济目的，出台了相应的地方保护政策，形成了一道道无形的行政壁垒，这显然不利于旅游业整体的协调发展。

地方政府受经济利益的驱动，放任对宗教文化旅游资源的开发，忽略或无视过度开发对自然资源及环境产生的消极影响;旅游业监督方面的法律、法规不健全，使得旅游业发展中的诸如市场秩序不协调、削价竞争、旅游服务的欺骗等问题难以得到有效解决;政府对旅游开发经营者的资历和信誉没有严格评审，在旅游运输、安全、价格、食品安全等方面疏于管理，出现问题也未能及时出台相关管理规定，从而影响市场环境。这些政府部门滥用权力、监管不力的行为对也宗教文化资源的合理开发造成了恶劣影响。

2.2.4 投融资体系不健全

文化旅游开发是一个投入多、开发难、回报慢的行业，造成省内一些地方政府和私人资金进入文化旅游开发时犹豫不决。此外，由于资金不足，政府对景点的修缮、改造，难以进行后续开发，容易导致许多宗教文化旅游资源得不到充分利用、科学开发，难以做大、做精、做出特色，可能逐渐丧失持续发展的能力。因而，政府在投融资促进政策和措施方面的职能亟待优化。

3 政府在推进宗教文化旅游开发中职能优化的措施

在构建和谐社会的大背景下，政府和谐行为成为关键性的要素。这种和谐行为主要表现在制度的合理性、管理的科学性、政策的远瞻性、措施的有效性和发展的可持续性［6］。旅游业发展水平的高低在某种程度上取决于政府的组织与决策能力。遵循旅游业发展的自身规律，结合河南宗教文化的特点，针对宗教文化旅游开发中政府行为的缺陷，各级政府部门应从建设和谐社会的战略高度出发，树立科学的旅游发展观，制定科学的规章制度和开发规划，实现旅游与社会、旅游与经济、旅游与文化、旅游与环境的统筹协调、共同发展。

3.1 增强现代旅游理念

旅游业包含面广、关联度高、综合性强，它渗透到众多行业之中，并与之相融合。旅游业“超然于产业之上，关系到国民教育、社会进步、生存价值的社会经济综合体系”［7］。这种观念催生了大旅游的政府职能理念。政府必须跳出旅游发展旅游，着力构筑大旅游格局。政府要在“转理念”上下功夫，确立旅游即生活，旅游即产业，旅游即城市，旅游即文化，旅游即环境理念。宗教文化一般具有不可再生性，古迹、生态等资源一旦被破坏，其损失无法挽回。在开发过程中应认真执行文物保护法和宗教法规，坚持“保护中开发，开发中保护”的原则，树立可持续发展的和谐观，做到共生、共建、共享、共赢，力争实现自然、社会、经济的和谐发展。

3.2 制定科学的宗教文化旅游资源开发规划

要保证宗教文化旅游资源开发的合理性、科学性，必须做到规划先行。国内在宗教文化旅游资源开发中存在的一些问题，很多是事先没有规划或规划贯彻实施不到位所致，河南也不例外。鉴于宗教文化旅游在文化旅游中所占的重要地位，宗教文化旅游资源的开发规划已成为旅游规划系统中的重要组成部分。科学的规划要求政府站在国际和国内旅游市场发展的整体高度，建立战略性规划体系，以提升旅游业的整体竞争力为核心导向，立足长远、适度超前、科学论证、合理布局。

3.3 加大政府管理体制创新，强化公共监管力度

实施旅游立省战略，必须把体制创新摆在更加突出的位置，激发旅游业发展的内在动力和活力。宗教文化旅游行业综合性非常强。从宗教文化旅游资源的开发到旅游景区的管理，再到整个旅游经济的发展，涉及到诸多领域、部门、环节，而且其中的许多事项都需要不断地协调。这对旅游管理部门来说，很难单独完成，特别是在遇到跨区域障碍的时候，必须借助政府各部门的合力。优化政府管理体制，就要积极推进所有权、管理权、经营权相分离，加快景区的产业化进程，强化政府的规划引导、宣传推广、政策调节、市场监管等公共服务职能。可以考虑成立专门的省级宗教文化研究和开发机构，在全省范围进行统一的宏观调控和指导，领导和协调现有文化旅游资源所属的文化局、宗教局、旅游局和负责城市规划建设的城建规划等部门，还要不断加强和宗教界的沟通，协调与宗教界的关系。另外，省内要加强各地区政府的合作，大力整合各地宗教文化资源，努力提升河南宗教文化旅游产业的综合竞争力。

在公共监管上，首先，必须坚持依法治旅的原则。政府部门必须加快宗教文化旅游相关法规的制定，进一步提高依法行政的自觉性和治理违法违规案件的力度，加强对宗教文化旅游市场的监管，努力营造安全、文明、优质、有序的宗教文化旅游市场环境，保障宗教文化旅游持续、健康和快速的发展。其次，针对各级行政区划乃至开发主体间的无序竞争，一些地方对宗教文化资源进行破坏性建设，出现过度的城市化、商业化、娱乐化问题，政府部门必须要加大对宗教文化资源开发规划的监管力度。开发规划的贯彻实施，必须以一定的经济手段、法律手段和行政手段加以保障。这一点对依托性和关联性很强的宗教文化旅游产业尤为重要。省政府可以考虑对宗教文化资源的规划实行省级审批、监管，执行国家旅游局颁布的旅游规划单位资质认定制度，严格评审旅游开发经营者的资历和信誉，限制开发的范围，确定进入宗教文化旅游区的最大游客流量，为旅游者和投资者提供一个优良的旅游和投资环境。

3.4 完善资金促进政策，建立多元投融资体系

文化产业作为新兴行业，资金短缺问题严重。文化旅游产业发展资金既不能只靠政府，也不能只靠银行。政府部门应该担负起引导多方主体投入开发的责任。政府要搭建一个相对宽松而稳定的投融资平台，建立行之有效的投融资促进政策，促进一个健全而活跃的资本市场的形成，以更好地聚集社会资本投入宗教文化旅游产业。在具体措施上，政府部门要放宽资金进入文化产业的准入方面的规定，尽力争取民营资本和外资进入文化产业，实现文化产业投资主体多元;还可以考虑建立宗教文化旅游发展基金，由政府投入一定的启动资金，根据谁投资谁受益的原则，鼓励社会资本参与，积极发展海内外各界人士捐赠，多方面拓展基金来源;政府部门还要大力支持文化企业建立现代企业制度，鼓励实力雄厚、信誉好、有条件的大型文化企业利用资本市场的融资功能，进行上市融资。

3.5 促进开发水平的提升，加大对文化创意产业的扶持

现阶段，中国旅游产业发展正在经历从资源导向到市场导向的转型。资源已不再是文化旅游发展的决定性因素。在现代传媒条件下，资源有限，而创意无限。政府部门需要用创新的思路和创意的理念指导产业开发方向，挖掘、整合和激活河南旅游资源的“文化之魂”。“文化产业的目的就是创造一种文化符号，然后销售这种文化和文化符号”［8］，并强调文化旅游的“文化”是一种生活形态，“产业”是一种生产行销模式，两者的连接点就是“创意”。《禅宗少林·音乐大典》就是采用现代科学技术，对少林文化进行挖掘和创新的创意性文化旅游项目，也成为享誉海内外的河南宗教文化旅游的知名品牌。但它有着巨大的成长性和环境资源的唯一性，同时又是一项在投资、艺术和技术方面都投入巨大的繁杂系统的工程［5］。文化创意工程的繁杂系统单靠某个企业是无法单独完成的，各级政府应该必须积极行动，从制度、政策、人力、物力等方面为文化创意产业的发展提供全方位的支持与服务。

当前，河南省宗教文化产业的发展既面临着严峻的挑战，又有难得的发展机遇。政府部门应该充分发挥宗教文化资源丰富的优势，采取科学的战略举措，增强现代旅游理念，推动宗教文化旅游上规模、上水平、上档次，提高河南省文化生产力水平，实现由资源优势向产业优势的跨越。各级政府必须在行动上积极，措施上务实，保障上有力，文化产业才能有大的起色和跨越。因此，优化各级政府在宗教文化资源开发中的职能，对于加快文化强省建设、实现旅游立省战略、促进河南和谐发展具有重要而深远的意义。

［1］沈祖祥.中国宗教旅游［M］.福州:福建人民出版社，2005.

［2］蒋宝华，俞树彪.菩提树下任逍遥:浙江宗教文化旅游创新［M］.北京:北京大学出版社，2008.

［3］章采列.中国宗教特色旅游［M］.南京:江苏人民出版社，2002.

［4］张锐，李庚香.河南文化发展报告(2009)［R］.北京:社会科学文献出版社，2009.

［5］戴松成，李同昌.河南文化产业发展报告(2007)［R］.开封:河南大学出版社，2008.

［6］刘向红.浅谈政府在旅游经济发展中的作用［J］.现代商业，2005(14):7－7.

［7］罗来武，赵波，尹敏，等.旅游市场研究［M］.北京:经济管理出版社，2005.

［8］孙福良，张乃英.中国创意经济比较研究［M］.上海:学林出版社，2008.