公共租赁住房研究*

2012-08-15彭建林

河南城建学院学报 2012年2期

彭建林

(福州职业技术学院，福建福州350108)

住房问题是关系国计民生的重要问题，党中央、国务院历来十分重视居民住房问题。1998年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度加快住房建设的通知》决定停止实物住房分配，实行住房分配货币化。为了实现新旧体制的平稳过渡，同时提出要建立以经济适用住房为主的多层次住房体系。2003年，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》要求发挥房地产业的支柱产业地位，坚持住房市场化的基本方向。市场成为居民解决住房问题的首选，住房保障体系建设逐步停滞。自2004年以来，在城镇化步伐加快、地方土地财政以及全球流动性过剩等因素影响下，我国房地产市场价格快速上涨，超过了普通居民的承受能力。重建住房保障体系，解决中低收入家庭的住房问题成为当前经济政治工作的重点。但是原来以经济适用住房为主，包含廉租住房的保障性住房体系并不适合于当前实际。廉租房和经济适用住房保障范围都偏小，廉租房满足了最低收入人群的住房需求，经济适用住房满足了低收入人群的住房需求，而城市中大量存在的中低收入人群的住房需求和大量进城务工人员、新就业职工的住房需求得不到满足。对此，住房和城乡建设部等七部委《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》和国务院《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》提出要进一步加快以公共租赁住房为主的保障性安居工程的建设力度。2010年，新建公共租赁住房为40万套，2011年，公共租赁住房新建220万套，2012年不低于220万套。以上数据表明，公共租赁住房是住房保障体系的重要部分，除应引起政府和业界重视外，值得学术界深入研究。

1 公共租赁住房的范畴

目前，关于公共租赁住房的范畴并没有明确界定。公共租赁住房，更多是一种类型来阐述，如韩国的国租房(national rental housing)、日本的公团住宅、美国的公共住房(public housing)、新加坡的公共组屋等。韩国的国租房由大韩住宅公社和地方政府开发建设，以优惠租金出租给有住房储蓄的低收入人群。日本的出租型公团住宅是由都市振兴机构(住宅公团)建设的，面向中等收入人群的保障性住房。美国的公共住房并没有类似我国的公共租赁住房，更多的是采取基金、债券等金融手段来帮助低收入人群到市场上租房。新加坡的公共组屋是由新加坡建屋发展局以较低的市场价格出租或出售给给中低收入人群的福利住房。

《福建省公共租赁住房建设导则》认为公共租赁住房是指以城市中等偏下收入住房困难家庭、新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员等居住困难群体为主要供应对象的住房。《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》规定，公共租赁住房是指政府投资并提供政策支持、限定套型面积和按优惠租金标准向符合条件的家庭供应的保障性住房。谷俊青认为，公共租赁住房是由政府或者多元化投资主体提高政策支持、限定户型面积、供应对象和租金水平、面向“夹心层”群体出租的政策性、公共性社会保障性住房［1］。由此可以看出，福建对公租房的界定侧重保障对象，重庆和部分学者则强调政策支持。由此可以看出，公共租赁住房的完整定义应该涵盖政策支持、保障对象、建设标准、租金标准和进入退出机制等内容。

2 公共租赁住房与住房保障体系

早在20世纪初，西方一些发达国家的政治家、学者和专家就逐渐认识到政府有责任帮助一些中、低收入者解决住房问题，主要文献集中在关于住房政策分析方面。梅尼将福利国家类型与住房产权类型相结合，提出了一个由单一租房系统和双重租房系统组成的出租住房系统的住房政策分析模型［2］。Chou Koh认为租赁住房(Rental Housing)是被普遍认可的解决低收入人群住房问题的最适宜方式［3］。

国内的相关研究分为两个阶段。2008年，全国住房工作会议重新确定住房制度改革的重点是发展保障性住房。而长期以来我国的保障性住房政策以经济适用房和廉租房为主，其覆盖面较少。为此，温家宝总理在2009年的政府工作报告中，提出大力发展公共租赁住房解决保障性住房覆盖面问题。这是公共租赁住房首次出现中央政府文件之中。在此之前，涉及到公共租赁住房的研究主要是关于“夹心层”住房问题的研究。赵路兴、浦湛针对“夹心层”住房困难，提出在住房保障供应体系中，增加具有保障性质的租赁型住房供应。他们所提出的可支付租赁住房其实就是公共租赁住房的雏形［4］。刘佳燕、万绪东提出租赁性公共住房可以有效解决当前我国所面对的住房阶段性困境，应当作为公共住房政策的重点［5］。杨鸿、贾生华将“夹心层”住房困难的根本原因界定为支付能力不足。因此解决“夹心层”住房问题必须要针对问题本质，即提高其支付能力［6］。

2009年政府工作报告之后，对公共租赁住房研究逐渐开始多起来。在公共租赁住房模式研究方面，强真认为应该调整目前的限价房、经济适用房、公共租赁房和廉租房为以公共租赁房为主，包含廉租房的公共住房体系，并对其土地价格形成机制进行了探讨［7］。郭士征、张腾提出“三元到四维”住房保障体系的构建，要求将廉租房作为解决最低收入群体住房困难的主要途径;将公共租赁房作为解决中低收入群体住房困难的主要方式;将限价房作为满足中等收入群体住房需求的主要手段;将住房公积金和住房信贷等方式作为实现高收入群体住房需求的主要措施［8］。

学者对住房保障体系的研究成果在政策层面得到体现，住房和城乡建设部联合相关部门在2010年4月22日发布了《关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》和《关于加强廉租住房管理有关问题的通知》，并于2010年6月8日发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》。至此，一套包含经济适用住房、廉租房和公共租赁住房的住房保障体系得以完整建立，其中公共租赁住房的地位得到突显。

3 公共租赁住房融资模式研究

资金是住宅产业的重要助推器。公共租赁住房的公益性决定了其不大可能通过完全的市场化来供应，其资金融通也不可能完全通过市场来解决，必须通过创新资金融通模式，有效整合政府部门、金融机构和投资企业等各种主体，多渠道、多方式进行资金筹集。

早期公共租赁住房的融资渠道一般为政府资金和租赁补贴，如美国的地方住房管理局、英国的住房协会、新加坡的建屋发展局和香港的房屋委员会等专门负责公共租赁住房的建设和运营。美国地方住房管理局主要通过发行由联邦政府还本付息的债券，英国的住房协会通过政府补贴、社会捐助和金融机构贷款，新加坡建屋发展局通过政府贷款和中央公积金贷款，香港房屋委员会通过政府免费划地、拨出资本和提供贷款以及出租商业楼宇、出售自置居所来筹集公共租赁住房资金。可以看出，早期主要有政府直接出资、发行债券等建设公共租赁住房，由租户承担公共租赁住房的运营支出。20世纪70年代以来，英美等国涌现了大量的融资新工具，如资产证券化(ABS)、房地产投资信托(REITs)、公私合作关系(PPP)、建造移交(BT)等，如 Gorden H.Sellor［9］(Grigsby.William［10］、Noah Kofi Karley［11］等对 ABS 以及 REITs模式的相关研究，Martha Minov［12］、Paricia M Austin［13］等对PPP模式的研究等。这些新融资工具也成为西方国家公共租赁住房的重要渠道方式。

我国保障性住房的资金来源主要于财政拨款、土地出让金收益以及出租保障性住房及配套设施的收益。为了扩展融资渠道，学者对保障性住房，特别是公共租赁住房的融资方式进行了研究。应红认为应该发展合作建房、资产证券化、房地产信托投资等多种形式的融资方式［14］。喻燕、胡高原、易晓莎［15］，任海军、谢雯婷［16］等提出用PPP、REITs等模式进行保障性住房融资。杨赞、沈彦皓借鉴发达国家政府在保障性住房融资中的作用，认为我国保障性住房需要获得多元化途径的资金来源。在支持符合条件的企业通过发行中长期债券等方式筹集资金的基础上，探索运用保险资金、信托资金和房地产信托投资基金等新型住房金融工具，拓展公共租赁住房融资渠道［17］。李晶指出，保障性住房建设中，可以通过新的融资协议逐步解决，包括建筑公司与地方政府签订建设—移交协议、房地产投资信托融资、保险资金投资以及使用住房公积金［18］。韩林年提出了利用ABS融资模式引入公共租赁住房建设［19］。赵鹏提出以公共租赁住房投融资平台为核心、政府部门和多重社会力量参与、多种融资方式共同作用、融合ABS模式、PPP模式等的公共租赁住房融资模式框架［20］。田浩［21］、李锋［22］探讨了利用住房公积金来支持公共租赁住房建设的可行性。

4 公共租赁住房租金标准研究

租金标准确定是公共租赁住房研究的重要组成部分。市场化的租金定价标准主要有收益还原法和市场比较法等。公共租赁住房作为公共产品，租金受政府管制，Alan Gilbert调查研究了智利、哥伦比亚和南非三个国家实施货币住房补贴的情况。通过比较分析，认为货币住房补贴措施要优于公共住房建设模式，欧美国家根据各自具体国情选择了不同的住房保障模式，并相应地制定了不同的公共住房政策以解决中低收入家庭的基本住房需求，在公共住房租金配租标准方面，由于不同国家对影响租金的因素考虑不同，因而标准各有千秋。主要的定价方法有成本回报法、运行管理成本法和市场租金加补贴定价法。成本回报法考虑公共租赁住房投资和运行管理成本的回收，按保本微利原则制定租金价格，该方法制定的租金水平与市场化租金水平较为接近。运行管理成本定价法主要是从保证房源运行管理费用的角度出发来制定租金价格，不考虑政府投资等建设成本，采取此方法制定的租金价格要低于正常市场租金。成本回报法有利于吸引社会资本参加公共租赁住房建设，政府财政负担较轻，但公共租赁住房的保障性得不到有力体现。运行管理成本方法能有效解决租赁户支付能力不足的问题，体现公租房的保障性，但政府需投入大量资金进行公租房建设，财政负担较重。目前，市场上主要采用的市场租金加补贴的标准，租金按同地段、同质量住房的市场租金的一定比例确定，同时根据保障家庭收入不同给予不同的租金补贴。［23］

目前国内对公共租赁住房的租金标准研究尚全面展开。租金标准可以从实物配租和租金补贴两方面来论述。

实物配租是政府直接向保障家庭提供符合基本居住功能和面积标准的住房，并按照规定标准收取租金的一种保障措施。对租金的计算，一般先用房地产估价理论中的收益还原法测算基本租金，然后加上物业管理费、维修费和税金，四者之和即为廉租住房实物配租时的租金价格。芦金锋、刘建松将租金划分为三类:一是成本租金，包括住房折旧费、维修费、管理费、利息、保险费、土地使用费、税金;二是准成本租金，包括住房折旧费.维修费、管理费;三是住房租金，按家庭收人的一定比例确定，一般取家庭收人的5% －25%。然后，再根据房屋所在的具体位置、环境状况、使用年限、楼层、朝向等条件进行适当修正，最终确定该廉租住房租金［24］。这两种方法测算出的租金标准往往过高，难以体现住房保障的福利性，为此，刘颖提出把廉租住房租金标准区分为四个不同层次，实行层次性的计租标准［25］。

租金补贴是政府从低收入群体对廉租住房需求出发，直接向保障对象发放补贴租金，由其到市场上自行租赁房屋的一种保障措施。其目的在于提高保障对象对市场租金的支付能力。刘晓君等用多元线性回归的方法构建了一个廉租住房租金配租定价模型，确定了租金补贴标准的四个影响因素，即上年GDP、城镇居民人均可支配收入、当年地方财政收入和平均租赁价格［26］。白玉、张洪运用全国29个大中城市的相关数据进行面板分析，建立了基于Panel Data的廉租房租金配租方式的计量经济学模型［27］。

在实践方面，我国香港地区公屋的租金一直维持在低水平，仅为市值的三成，租金一般包括差饷和管理费。租金标准的具体确定是根据低收入家庭的家庭收入水平划分，一般是以“租金与入息比例的中位数”为参考指标的负担能力将家庭划分成不同层次，然后进行梯度补贴。租金水平一般占家庭所得收入的5% －15%，针对特殊住户的租金有时会低至家庭收入的2.5%，并且规定总体租金与入息比例的中位数不得超过10%，实际这个比例一直保持在9%。另外租金的厘定还考虑公屋座落的地区、楼宇设备、屋村环境及交通设施。福州、长沙、贵阳和郑州等地按照市场租金70%，广东按照市场租金80%，重庆按照市场租金60%核定公租房标准。

5 公共租赁住房实践研究

各国根据各自具体国情选择了不同的住房保障模式，并相应地制定了不同的公共住房政策以解决中低收入家庭的基本住房需求。比如新加坡的组屋、香港的公屋、韩国的永租房和国租房、美国租金优惠券证、英国的议会住房、日本的公团住宅等。

范嵘、孙雯雯通过与香港的公屋制度比较，提出深圳公共租赁住房应该放宽准入条件，提供良好的配套设施［28］。方和荣在比较分析深圳和厦门在公共租赁住房保障对象、租金标准、保障方式、房源供应以及管理机制的基础上，提出了我国公共租赁住房在覆盖面、房源供应、建设融资以及管理机制的改进建议［29］。陈杰、张鹏飞对韩国公共租赁住房体系发展历程、主要内容、发展经验和不足等方面内容进行了详细阐述，认为我国公共租赁住房建设应改营造充分的政策环境、改善公共住房金融体系，成立专门机构进行管理，加强住房档案建设［30］。

综合国内外研究可以看出，国外并没有对公共租赁住房作为单独的理论研究，而是将其放在住房模式里面，国内的公共租赁住房制度理论主要起始于2009年，主要阐述是将目前的以经济适用房和廉租房为主的住房保障体系转向以公共租赁住房为主的保障体系，在公共租赁房住房的具体运作上，仅有对其融资模式进行了理论研究，缺乏对其房源供给、租金标准、保障对象、规划设计等方面的理论和实证研究;从实践研究上看，国外对公共租赁住房的研究较为透彻，而国内仅仅是对已经实行公共租赁住房的一些城市的政策研究，这些城市的公共租赁住房并没有成为住房保障的主体，使得研究缺乏代表性。另外，国内的研究主要是对一些问题、现状和对策的研究，缺乏理论支撑。

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