论电网规划对电网建设用地的影响——以电网规划与城乡规划、土地利用规划间的关系为视角

宋柏慧，廉高波

（1．西安理工大学 人文与外国语学院，陕西 西安 710048；2．西北政法大学，陕西 西安 710063）

论电网规划对电网建设用地的影响
——以电网规划与城乡规划、土地利用规划间的关系为视角

宋柏慧1，廉高波2

（1．西安理工大学 人文与外国语学院，陕西 西安 710048；2．西北政法大学，陕西 西安 710063）

电网规划是否纳入城乡规划和土地利用总体规划以及纳入的程度如何将对后续电网建设用地审批、用地物权保障、用地取得方式等诸多方面影响巨大。在当前城乡建设发展迅速，土地资源稀缺性日益突出的环境下，电网企业必须高瞻远瞩，高度重视电网规划的设计和纳入工作，依法确保电网规划纳入城乡总体规划和土地利用总体规划，纳入城乡详细性控制规划，从源头上解决电网建设用地难的问题。

电网规划；城乡规划；电网建设用地

科学的电网规划是建设坚强电网、满足电力需求、保证安全可靠供电的重要前提，也是电网与城市协调发展，解决站点、地上地下走廊等电网长期可持续发展战略资源的保证。作为电网建设项目前期工作中的基础性关键工作，电网规划是否纳入各级城乡规划和土地利用总体规划以及纳入的程度如何都将对后续电网建设用地审批、用地取得方式以及在所取土地上顺利施工等诸多方面影响巨大。在《城乡规划法》颁布实施的背景下，研究电网规划与城乡、土地规划间的关系对电网建设用地的影响，有利于电网企业明晰相关法律要求，加强电网规划设计以及与城乡、土地等规划间的衔接工作，从源头上解决电网建设用地难的问题。

依照相关法律法规结合电网建设实践，电网规划是否纳入各级城乡规划和土地利用总体规划以及纳入的程度如何对电网建设用地的影响主要表现为以下几个方面。

一、电网规划纳入各级城乡规划、土地利用总体规划是获得用地各项许可和通过项目核准的先决条件

城乡规划是城乡建设和城乡管理的基本依据，是保证城乡土地合理开发利用及正常经营活动的前提和基础。建设项目如果不符合城乡规划将无法获得许可施工。

2008年1月1日施行的《城乡规划法》第36条规定：“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。”据此，电网建设项目要申请土地预审、环评、水保等核准都需要首先取得项目规划选址意见书，而选址意见书的发放又必须是以项目符合城乡规划为条件。

《城乡规划法》第37条第1款规定：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。”第37条第2款规定：“建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。”据此，电网建设项目不仅要纳入城乡总体规划，还必须纳入到控制性详细规划，才能顺利获取建设用地规划许可，而该建设用地规划许可又是申请划拨用地的必备条件。

土地利用总体规划是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制，规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据，是审批各类土地利用项目的法定依据。根据《土地管理法》和2009年1月1日施行的《建设项目用地预审管理办法》有关规定，电网建设项目必须进行用地预审、电网建设单位只有在符合城乡规划，取得选址意见书后才能申请土地预审，而用地预审中最基本的审查依据就是土地利用总体规划，不符合土地利用总体规划的土地利用项目不得批准。同时用地预审意见又是有关部门审批项目可行性研究报告、核准项目申请报告的必备文件。

此外，电网建设项目许可施工还需要办理建设工程规划许可证，该许可证的办理依据是《城乡规划法》第40条，根据该条规定，办理建设工程规划许可证同样必须首先符合城乡规划，且规划许可证的办理需提交使用土地的有关证明。

经上述分析可以看出，电网规划纳入城乡总体规划和控制性详细规划、纳入土地利用总体规划是获得电网建设用地各项许可和通过项目核准的先决条件。

二、电网规划纳入城乡总体规划和控制性详细规划是取得预留用地的必要条件，直接影响后续电网建设项目的用地落实

城市规划、镇规划按其内容和任务的不同分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。控制性详细规划以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。其具体包括了详细规划所规划范围内各类不同使用性质用地的界线，规定各类用地的内适建、不适建或者有条件地允许建设的建筑类型以及根据规划容量，确定工程管线的走向、管径和工程设施的用地界线等内容。性质上，控制性详细规划是法定规划，其编制和调整往往是跟随着总体规划，基本上是五年一次。目前我国大部分的城市如北京、上海等在规划管理中均以控制性详细规划为主，从技术手段上看，控制性详细规划主要以土地为控制对象，以“定性、定量、定位”为基本要求，控制的内容主要集中于用地性质、地块红线和地块指标等“数字化”控制要求上。［1］

前已述及，《城乡规划法》第37条明确规定，城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设用地规划许可证的依据就是“控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围”。因此，根据《城乡规划法》以及规划实践，电网规划不仅要纳入总体规划而且要纳入城乡控制性详细规划才能确保取得预留用地。而只有取得预留用地才能在项目前期办理审核手续时顺利获取项目选址意见书，通过土地用地预审，办理环保、水土等各项审批手续，取得建设用地规划许可证以及建设工程规划许可证，从而最终顺利在土管部门获得项目用地，使电网建设项目用地在前期工作中落实，为电网建设项目按期施工奠定坚实基础。

如果电网建设规划未能纳入城乡控制性详细规划中，而如目前所普遍存在的即便纳入规划也只是原则性纳入总体规划之中，就会导致很多项目在城乡规划以及土地利用总体规划中没有预留用地，那么，在电网建设规划落实过程中，因常常涉及城乡规划和土地利用规划调整问题，势必会影响项目审核的顺利进行，进而导致无法按期开工、技术方案修改、为赶工期而支付高额补偿费用等等一系列问题的产生。如陕西省安康市110kV五里变电站、35kV中原变电站土地预审过程中，当地国土资源部门已将其纳入土地调整规划，但由于省国土厅一直未对该县（区）土地利用调整规划进行批复，导致当地国土资源部门不能办理该宗土地的预审手续，致使1年多时间还未完成该项手续的办理。

三、电网规划纳入各级城乡规划和土地利用总体规划是电网建设项目用地取得合法物权的保证

我国《物权法》在用益物权一章中规定了地表、地上、地下可分别设立建设用地使用权。对于地表建设用地使用权（相当于国外的地上权），《物权法》、《土地管理法》、《城乡规划法》等立法中对其取得方式、取得流程、取得登记等均有相应规定。变电站（所）用地即属于地表建设用地，前已述及，变电站站址只有符合城乡规划和土地利用总体规划，才能取得选址意见书、通过土地预审和各项审核、取得建设用地规划许可证，这样才能向土地主管部门申请用地，由土地主管部门划拨土地，并办理建设用地使用权证。因而，变电站（所）项目规划纳入各级城乡规划和土地利用总体规划是变电站用地取得合法物权的保证毋庸置疑。

目前，存在较大问题的是地上和地下建设用地使用权，也即国外很多国家所称的空间利用权（也有国家称为空间地役权）的问题。空间权的体系包括空间所有权与空间利用权。电网建设中的地上线路走廊和地下电缆通道就涉及到空间利用权。空间作为一种重要的财产和资源，与土地具有同等重要的意义和价值，空间所有权的归属一般同土地所有权相同，由国家或集体所有。空间利用权则涉及众多空间使用主体，现行立法对于空间利用权制度还没有整体构建，如权利主体、客体、内容、取得、登记、流转、变更、消灭等内容都没有规定。虽然如此，由于物权法中已经确立了地上、地下建设用地使用权这种权利类型，也就意味着地上、地下空间可以成为建设用地使用权客体，主体一旦对一定空间依法享有建设用地使用权就受到物权保护，其他主体包括所有权主体都不能随意侵犯。而根据各国法律规定，空间使用主体要享有一定空间的利用权，必须先确定空间的范围，否则权利无从成立，而此空间范围的确立各国一般又以“城市规划”为准，不能与城市规划冲突，即对于空间利用权的范围确定，可依规划按规定批准确定。由于规划本身属于公共利益的代表，我国现有规定已经表明我国今后立法肯定会延续并细化此种以规划确定空间范围的标准，如建设部1997年发布并于2001年修改的《城市地下空间开发利用管理规定》中明确规定，城市地下空间是指城市规划区内地表以下的空间。［2］由此，可以看出，地上线路走廊以及地下电缆通道规划纳入各级城乡规划和土地利用总体规划也是线路走廊用地及电缆通道用地取得合法物权的保证。

四、电网规划纳入各级城乡规划和土地利用总体规划是电网建设项目以划拨方式取得用地的必要条件，对今后项目用地取得方式将产生重大影响

我国建设用地使用权取得方式包括出让和划拨，两种取得方式的显著区别在于出让取得用地的土地使用者要向国家支付建设用地使用权出让金，而划拨取得用地的土地使用者能够无偿或者只需缴纳补偿、安置等费用后即可获得建设用地使用权。划拨方式下，用地者只需支付国家取得能够实际交付用地者使用的土地的成本价格，即国家征收集体土地或者征收国有土地上房屋等而支付的补偿、安置等成本费用。而出让方式下，实质是国家将通过征收方式取得的国有土地以市场价格出卖给用地者。相比较而言，划拨方式取得建设用地的成本要比出让取得低得多，对于涉及集体土地或者国有土地上房屋等拆迁物的，划拨取得用地实质是直接通过征收而取得用地，是国家对于公共事业建设的让利和支持。由于征收实质是公权力对私权力的限制和干预，因而，无论是《物权法》还是《土地管理法》都一致规定征收集体土地或者单位、个人财产的必须符合公共利益，通过划拨方式取得建设用地使用权的，也同样必须符合公共利益，同时规定了划拨取得建设用地使用权的范围。

符合公共利益是划拨取得土地的基本前提，但关于公共利益的界定和判断标准目前国内外都争议很大，没有统一。现行法律都是通过规定“公共利益”的范围，进而规定划拨土地项目的范围来解决实践问题。所以，要通过划拨取得用地必须属于法定的公共利益范围内的建设项目。目前，虽然2001年11月5日国土资源部颁布的《划拨用地目录》包含电网建设项目，电网建设项目用地仍属于划拨取得之列。但该目录距今已经10年，随着《物权法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》对“公共利益范围”的从严界定，以及根据十七届三中全会“逐步缩小征地范围”精神，《土地管理法》修订工作的展开，《划拨用地目录》必然会随着修订。实际上，学界已有学者指出，电网公司已经实现了企业化运营，有电费收益，应该严格按照企业的运营方式，按照市场经济规律办事，土地使用不能一概采用无偿划拨的方式使用。目前，部分地方已经突破了单一以划拨方式取得土地使用权的方式，向划拨与出让两种方式并行转变，从而增加了电网建设征地成本，限制了土地使用年限。因此，整体来看，电网建设用地还能否继续以划拨方式取得建设用地具有不明确性。

当前，在《土地管理法》修订过程中，关于公共利益范围的界定标准有两种代表观点。其一，参照2011年1月21日颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》对“公共利益”的界定和认定程序。其二，界定为“土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内实施城市规划等进行建设，土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外进行基础设施、公共管理和服务设施、军事设施等项目建设”。分析上述两种观点：首先，《国有土地上房屋征收与补偿条例》对“公共利益”的界定体现为该条例第八条和第九条，即“符合第八条所列六项情形（其中第二项是“由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要”），并应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”而第二种观点下，直接认为规划本身属于公共产品，是政府优化资源配置、实现公共管理职能的重要载体，在制度建设上和法律程序上确保土地利用规划、城乡规划实现“公众参与”的前提下，可以将土地利用总体规划作为符合公共利益的判断标准。由上述分析可以看出，无论是采取哪种标准来认定公共利益的范围，土地利用总体规划、城乡规划本身的公益性都得到了认可，要想符合公共利益范围，从而通过划拨方式取得建设用地，建设项目纳入土地利用总体规划、城乡规划中是必要前提。

电力行业是国民经济的基础行业，是地方经济发展的动力所在，电网建设作为国家的基础设施建设，当然应该继续争取以划拨方式取得用地，从而节约电网建设成本。电网规划设计和纳入工作无论从哪一角度来讲都应受到高度重视。

五、电网规划与各类市政专项规划间的衔接整合是地下电缆通道及线路走廊用地预留保护的基础，对后续电缆铺设及线路架设工程顺利进行影响重大

城乡规划是政府实施宏观调控、参与资源配置、作为公共服务型政府为全体社会成员提供公共政策与公共服务的重要依据与手段，其最本质价值与最根本作用，就是要在市场（“看不见的手”）与政府（“看得见的手”）这“两只手”的互相抗衡中，发挥应有的“规范、协调、监管、服务”作用，以实现公共利益最大化。随着城乡规划法的颁布实施，城乡规划法律体系得到进一步完善，从立法上提高了“规划刚性”，规划实施与规划执法的权威性得到大大加强，规划的规范、协调作用也将凸显出来，其中对各类市政工程专项规划的整合、协调和衔接将成为今后城乡规划中的一项重点工作。

根据《城乡规划法》和《城市规划编制办法》，在城市总体规划和详细规划中必须包含有市政专业工程规划的内容，市政专项规划内容基本上涉及所有的市政工程，首先是道路（包括公路、铁路、桥梁、隧道等），城市道路是各种市政工程管线的载体，道路工程规划的切合实际和科学合理，直接决定了工程规划的合理性。除道路工程外，还包括供水工程、污水工程．雨水工程、防洪排涝工程、电力工程、电信工程、燃气工程、供热工程等。随着城市现代化水平的提高，城市管线的数量不断增加，地下管线的种类也由原来的几种增加到现在的10种左右，而且今后还可能继续增多。除了电信管线增加很快外，以前架空的电力线，电话线也会随着城市的改造逐步落到地下，众多管道的敷设使城市地下空间日趋紧张。在土地资源日益稀缺的情势下，城市规划已从地面二维空间规划转向三维空间（地下、地面、空中）规划，在城市总体规划的指导下，不仅是编制出各个工程专项规划，而且要在各市政或者行业部门编制的专项规划基础上，结合城市规划布置市政设施，梳理各种管线之间的关系，合理安排地上、地下管线的位置，为工程管线用地做好预留。以达到优化道路空间资源，避免工程管线之间及其与相关建筑物之间的矛盾和干扰，并为今后发展预留必要的空间等目的。目前已有不少城市已认识到市政工程专项规划衔接整合的重要性，也有少数城市正在尝试共同沟的规划建设。［3］在立法层面上，一些城市还在地方立法中将管线预留问题进行确立，如《上海市加快电网建设若干规定》第八条规定：“本市新建、改建、扩建道路、桥梁、隧道等市政设施时，应当兼顾电网建设规划实施的要求。需要在市政设施建筑结构中预留电力线路通道的，电网企业可以在市发展改革委审批市政设施建设项目的过程中提出论证建议。预留通道的电力线路电压等级或者容量超出国家强制性技术标准的，由市发展改革委会同市建设交通、规划国土、环保和消防等部门组织技术方案论证。论证结果作为审批市政设施建设项目、核准相关电网建设项目的依据。市政设施和电力线路设施的建设、维修养护单位应当互相配合、协助。”

无论如何，各类市政专项规划间的衔接整合程度直接影响地下电缆管沟及线路走廊用地的预留保护，而这种地下、空中预留用地的实现不仅会大大缩短电网建设项目前期获得相应许可的周期，更重要的是可以避免重复建设、减少与其他市政管理部门间的拆迁、占地纠纷、大大节约施工成本和加速施工进度。

六、结论

在当前城乡建设发展迅速，土地资源的稀缺性日益突出，多元利益主体争夺土地日益激烈，国家进一步从严土地管理的环境下，电网企业在电网规划中必须高瞻远瞩，高度重视电网规划的设计和纳入工作，下大功夫将电网规划设计工作做深做实，配套科研工作提前开展，从而使电网规划有纳入城乡控制性详细规划的基础。同时，与政府部门做好衔接，获得政府支持，依法确保电网规划在纳入城乡总体规划和土地利用总体规划的基础上，纳入详细性控制规划。这样就能在通过纳入总体规划实现预控的基础上，通过纳入详细性规划确保实现站址、管线用地预留保护，顺利通过审核获得许可，为后续电网建设项目用地落实、权利保障和顺利按期开工奠定坚实基础。

［1］阎树鑫，关也彤．面向多元开发主体的实施性城市设计——以上海为例［EB／OL］．http：／／www．chinacity．org．cn／cspp／csal／63244．html，2010－12－01．

［2］高洪宾．空间权问题探讨［J］．法律适用，2007（10）．

［3］钱七虎，陈晓强．国内外地下综合管线廊道发展的现状、问题及对策［J］．地下空间与工程学报，2007（4）．

On the Effects of the Grid Planning on Grid Construction Land——From the perspective of the relationship between grid planning and urban and rural planning，land use planning

SONG Bai-hui1，LIAN Gao-bo2
（1．Faculty of Humanities and Foreign Languages，Xi'an University of Technology，Xi'an 710048，China；
2．Northwest University of Politics and Law，Xi'an 710063，China）

The grid planning is incorporated into the urban and rural planning and land use planning as well as into how extent will have great influence on the approval of construction land，land property rights protection，land acquisition methods，and other aspects．Under the current environment of rapid development of urban and rural construction and of the increasing scarcity of land resources，power grid enterprises must look far ahead from a high plane，attaches great importance to grid planning design and incorporation work，to ensure that the grid planning in the incorporation of urban and rural overall planning and land use overall planning，as well as grid planning is incorporated into urban and rural detailed planning control，from the source to solve power grid construction land the difficult problem．

the grid planning；the urban and rural planning；grid construction land

D920．4

A

1008-2603（2012）02-0066-05

2012-02-18

宋柏慧，女，西安理工大学人文与外国语学院讲师；廉高波，男，西北政法大学副研究员，博士。

李潇雨）