缘何“人走政息”:制度伦理视域下的地方政府创新可持续性问题解读

2012-08-15柏维春

哈尔滨师范大学社会科学学报 2012年4期

柏维春，钟哲

(1.东北师范大学政法学院，吉林长春 130024;2.吉林大学行政学院，吉林长春 130012)

从时间上考量，我国的地方政府创新广泛兴起于20世纪90年代末，至今已经历了10 余年的历程。总的来说，近年来地方政府创新的数量和涵盖面均有较大幅度的增长，势头喜人。但是随着时间的推移，地方政府创新持续力不足的现象也逐渐显现出来，学者们在对诸多创新案例进行跟踪研究之后，得出了地方政府创新持续性不高的结论①如包国宪教授选取112 个案例样本进行研究之后，发现其中具有可持续性的案例和仍需后续确定的案例分别只有34 个和4个，两者之和依旧只占全部创新案例的33.9%。王正绪副教授也通过对于中国象征基层民主发展的考察得到了类似的结果，虽然最终数字结果学界尚有争论，但是其研究中所表明的地方政府创新持续性较低的现象在学界已经有了一定的共识。参见包国宪、孙斐:《演化范式下中国地方政府创新可持续研究》，《公共管理学报》2011年第1 期;彭淑:《地方政府制度创新是“民主秀”?——两位政治学者的观点碰撞》，《南方人物周刊》2010年第41 期。。这其中甚至不乏影响力较大的创新项目，即便曾获得地方政府创新奖的项目，亦有差不多三分之一已经名存实亡了［1］。可持续性问题已经成为地方政府创新发展所亟待解决的当务之急。学者们的研究表明，地方政府创新的持续性不高的主要原因在于创新推动者调离、创新成本过高和创新缺乏群众基础等方面［2］;并进一步将影响创新可持续性的因素总结为内生决定因素、外生决定因素和主观决定因素三方面［3］(P185－194)。

地方政府创新所需的制度保障可总结为两个方面:首先是需要一种具有弹性的制度空间，其次是需要将创新经验以制度化的形式固化下来。本文认为，在经由十余年的发展历程后，各级政府在众多创新经验与教训的基础上已经逐渐认可了“弹性制度空间”和“经验制度化”对于地方政府创新持续性的保障作用，并在实践中通过“划定试点、制定规章”等方式放松制度约束、固化创新经验，并取得了一定的成效。因此本文认为，在当前地方政府创新过程中，“缺乏制度保障”有着更深层次的含义，即地方政府并非绝对性地缺乏客观上的“制度保障”，而是在主观上无法有效地运用“制度保障”。这一现象亦体现在两个方面:首先地方政府缺乏一种标准来辨别现有的制度导向是否正确，以便充分地利用弹性制度空间;其次地方政府虽然有将创新制度化的意愿并勇于做出尝试，但很难从创新经验中甄别出可以上升为制度并固化下来的内容。从根本上来看，无论是对现行的制度导向加以判断还是对创新经验成果加以甄别，实质都是对制度中伦理价值的探寻。以“人走政息”为代表的地方政府创新可持续性问题的产生与制度伦理有着密切的联系。

一、制度伦理的内涵解析

(一)制度伦理的提出

作为一种规范，制度的作用就是有效地引导和整合公共生活秩序，但是并不是所有的制度都具有这一功能，毕竟制度也有好坏之别，正所谓“恶法不如无法”，因而确保制度的道德合理性就成为实现制度有效性的必要前提，制度是否“善”成为了制度能否为问题解决提供有效外部保障的关键所在。这种“善”并非单纯地以制度的完备性与效用性为衡量标准，制度中所蕴涵的价值导向才是“善”的根本所在。对此尼尔·麦考密克(N.MacCormick)和奥塔·魏因贝格尔(O.Weinberger)就曾指出:“制度道德有两个范畴:一方面，它必须尽可能地适应所设想的文明社会的实际法律制度和政治制度。另一方面，就符合这一关于‘适宜’的要求而言，它应当尽可能紧密地接近我们的‘背景’政治道德的理想。它包括一组旨在使我们现有的政治制度具有最大限度的道德意义的原则。因此，制度道德是相对化的——相对于一组特定的政治制度而言的——理想的道德。”［4］(P210)而就制度的本质而言，“它是已有的社会惯例、结构的储存，通过这种储存我们使集体记忆、表述、价值、标准、规则等外部化。”［5］(P390)可见，伦理精神和伦理理念赋予了制度以存在的“意义”。实际上，制度伦理就是要彰显制度的“善”或“好”，而制度之所以能够实现这种彰显是因为它暗含着一个使这一内在规定性得以成立的前提，那就是制度能够被进行伦理分析。“作为没有独立存在的感性空间领域的伦理道德，其存在并渗透于人的一切现实自由意志活动领域之中……而制度可以被视为人的自由意志实现的具体样式，属于自由意志的定在，所以伦理属性是制度的内在属性。”［6］换言之，制度和伦理之间存在共通性，对制度的伦理分析是可能的。在此基础上，以追寻制度“善”为目的的制度伦理开始逐渐成为制度研究的重要视角。学者们通过这一视角来对制度中所蕴涵的公平、正义、民主、持续等基本价值理念的加以确证，在以“善”的标准来评判甄选传统制度的同时，将个体“善”以制度的形式固化下来，推动制度本身的变革与创新。

(二)制度伦理的内涵

虽然学者们出于不同的学科背景与研究切入点，对于制度有着不同的理解和表述，但是制度本身所包含的双重含义则是为大家所公认的，即制度可以理解为:一定历史与社会条件下所形成的对群体性行为的约束、规范与准则;以及人们制定、执行并完善约束、规范与准则的活动。制度的双重含义有助于我们深入地分析制度伦理的内涵特点。

我们可以依照罗尔斯所给出的相关建议对制度伦理的内涵进行探究，他指出:“一种制度可以从两个方面考虑:首先是作为一种抽象目标，即由一个规范体系表示的一种可能的行为形式;其次是这些规范指定的行动在某个时间和地点，在某些人的思想和行为中的实现。”［7］(P51)罗尔斯分析制度的这一逻辑思路同样适用我们对于制度伦理的分析。也就是说，制度伦理涉及抽象和具体两个层面上的内容。“抽象的制度伦理涉及的主要是制度的伦理基础和制度的道德论证等问题;而具体的制度伦理则主要关注制度如何在社会的不断发展变化过程中保持自身的自我同一性，及其实际运行与功能的实现等问题。”［8］基于这一思路，方军教授将制度伦理的内涵区分为“制度的伦理”与“制度中的伦理”两类，前者指“对于制度本身是否正当与合理的伦理评价”，后者则指“制度本身所蕴含着的伦理追求、道德原则与价值判断”。［9］学界在制度伦理研究过程中所广泛使用的“制度伦理化”与“伦理制度化”的双重涵义即由此而来。

制度伦理化是指对既已存在的制度中所蕴涵的合伦理性的道德价值和规范进行考察，或以伦理道德为标准对既有的制度进行评判。制度伦理化的内核在于对于制度中所蕴涵的道德观念和道德意识等“道德性”进行解读。这种解读既包括对社会制度安排的道德省察，也包括对于制度本身所蕴涵的伦理追求与道德价值思想的追寻，而更重要的是可以帮助人们可以在考察“道德性”的基础上对于制度作出伦理判断，真正甄别出制度的“恶与善”。这是制度伦理化的三重内涵所在。［10］(P37)

伦理制度化是指将一定的社会伦理要求提升到制度层面，以制度化的形式在社会生活中加以贯彻执行的过程。伦理制度化的实质是对于伦理的规范化与法治化，其目的在于为社会伦理道德问题提供外在的制度方面的解决途径。可以说，伦理制度化(以及同义的道德法制化)是在市场经济高速发展，社会持续转型的现实情况下所提出的，这种外部化的道德保障与政府等权威机构的强制力后盾相结合所形成的“制度化规范力量”，使其成为了道德重建的历史选择。

由此可见，制度伦理是指对社会性组织的规范体系和运行机制的伦理要求和反思，即对社会组织制度化、规范化的伦理的思考与建构［11］(P13)，制度中所蕴涵的伦理要求与伦理道德制度化的辨证统一构成了制度伦理的内涵所在。制度伦理的二重性的内涵构成是在方军教授所提出的“制度的伦理与制度中的伦理”的分析基础上概括形成的。当然，这一内涵界定在学界中不乏批评者①高兆明教授认为，方军教授为制度伦理所下的“制度的伦理和制度中的伦理”的定义并不严谨，而学者们在其基础上所发展出来的“制度伦理化”与“伦理制度化”的解读进一步忽视了方军教授所界定概念中居于核心地位的“对于制度的价值分析批判”内容，是更加模糊而不可取的。高兆明教授认为，制度伦理是对制度的伦理分析，其核心是揭示制度的伦理属性及其伦理功能，其主旨是指向“何为善的制度”、“一个善的制度应当是怎样的”、“何以可能”、“有何伦理价值”等问题，是中国语境下的“制度正义”问题。本文认为，高兆明教授的这种区分方法与方军教授相较，更多地是注重对于制度的规范研究，而对经验研究涉及较少，在伦理学方面的理论意义要大于在公共管理方面的实践指导意义，故本文依旧采取传统的二重性界定方法来表述制度伦理的内涵。参见高兆明:《制度伦理与制度“善”》，《中国社会科学》2007年第6 期。，但其中所凸显的“对于制度进行价值分析批判”的核心内容依旧为广大学者提供了崭新的研究视角。以制度伦理概念的提出为标志，伦理学逐渐开始酝酿“个体美德向社会伦理、个体善向制度善”的历史转向。

二、制度伦理缺失:引发地方政府创新可持续性问题的根本原因

无论是学界还是创新实践者本身都深刻地认识到了制度化对于创新可持续性的重要作用。因此在这里我们并不准备对于地方政府创新成果是否应该制度化进行重复论证，而是将注意力放在“应该将怎样的创新经验制度化”方能保障创新持续性方面。

对于如何保障创新可持续性的探索是在理论界和实践界同时展开的。在探寻答案的过程中，学者们发现“推行创新行为的领导者调任或对创新失去兴趣”是影响创新可持续性的重要因素，“人走政息”是地方政府创新持续性不高的最鲜明写照。在这个方面，地方政府本身也进行了一系列的调整，使用了包括“制度化”在内的诸多措施来进行应对，但效果参差不齐，并没有形成一般性的解决方案。

本文认为，“人走政息”这一现象的产生是地方政府创新过程中“领导个体偏好导向”与“民众社会需求导向”之间的差异造成的。在这里我们试对两者进行分析，寻找出以“人走政息”现象为代表的地方政府创新可持续性问题产生的根源所在。

首先，“领导个体偏好”创新导向。

中国地方政府创新实践中，发挥主要作用的是各级地方政府的领导干部。“‘领导和上级’是贯穿于创新过程中的首要因素”［12］。我国的地方政府创新项目多呈现为带有“一把手工程(负责制)”的色彩［13］。

“一把手负责制”是指以各级政府或者职能部门的行政首长为首要负责人对某项具体事务进行领导工作的制度。从性质上来看，“一把手负责制”应被视为对于某项具体事务进行负责的集权化制度安排，其实质是一种“政治——行政”承包机制。当前，我国政府部门的职能划分和权责归属尚不完善，条块分割、权属不对称的现象大量存在，因此当某一具体工作涉及多个职能部门的时候，往往会面对因权属不明、职能重叠所产生的无人理睬或重复管辖的低效问题。在这种情况下，单一的职能部门已不能顺利地完成工作任务，因此政府开始倾向于将行政①在有些情况下亦会有党政领导负责某项“一把手工程”。“一把手”引入到具体工作中，以便运用其在行政系统内的权威和影响力来协调各部门间关系，调动更多的行政资源来确保任务的有效完成。［14］(P260－262)

从组织特征来看，“一把手负责制”是区别于常规性的政府职能运行机制的非常规制度安排，其本身通过地方政府所设置的一种临时性领导机构来发挥作用。这就将“一把手负责制”同“行政首长负责制”区分开来:前者是对于某项具体事项进行集权化管理的非常规制度安排，而后者则是对于法定职权范围进行集权化管理的常规制度安排。从作用领域来看，“一把手负责制”一般被广泛运用于跨部门的复杂事项、较为迫切的突发事项或长期未见效的历史沉积事项的管理中。无疑，这些事项也都是民众诉求较为集中的地方政府创新热点所在。因此，我国的地方政府创新多采用“一把手负责制”的形式展开。

“一把手负责制”产生的立意就在于对于职能部门界限和常规工作程序的超越，所以目前并无相应的配套制度对其进行管辖，其运行过程中所依靠的合法性则多来源于领导的权威和产生的绩效。因而就目前来看，在以“一把手负责制”形式展开的地方政府创新活动中，作为总负责人的行政领导的效用偏好和行政意图将极大地影响到创新所展现的形态，并贯穿于创新方案的制定、实施以及推广的整个过程之中。这样，在相对缺少制度约束的情况下，负责创新项目的行政领导的角色特征开始逐渐向制度经济学中所界定的“政治企业家”②政治企业家是指“在政治市场上提供政治方案、权威和绩效，以换取职位、声望或关系的政治家”。参见萧楼:《载体:通向制度抑或回归事件——“民主恳谈”个案与东南沿海的有限政治市场研究》，《开放时代》2003年第6 期。方向靠拢，其效用偏好多表现为“追求绩效”以保障“政治晋升机会最大化”和“地方利益最大化”。

其次，“民众社会需求”创新导向。

从宏观的角度来看，民众需求是一种超越了个人层面的社会需求，具体而言是指“在一定的社会发展过程中，人们为了满足当前与未来发展需要而形成的占主导地位的需求意识”［15］。作为一个广泛的总括式概念，民众是包括着不同的社会身份、收入水平和职业分工的个体的总称。因此，民众需求的内容层次丰富、种类多样，体现在经济、政治、文化和社会的方方面面，在此不一一列举。

对于政府而言，满足民众需求是其获取合法性基础的必要条件。地方政府创新亦可被视为政府为满足民众需求(虽然这种需求往往以“民众诉求”的形式表达出来)而采取的应对措施，因此民众需求自然地成为了创新的重要导向。虽然民众需求的内容呈现出多元化的态势，但是我们依旧可以从中总结出具有共性的价值性内核来对地方政府创新进行指导。

在对“领导个体偏好”和“民众社会需求”进行分析后，我们可以尝试性地找出以“人走政息”为代表的地方政府创新可持续性问题的原因所在。

由于地方政府的创新实践具有时间上的紧迫性与内容上的复杂性，无法藉由传统的政府运行机制及时、顺利地完成，故地方政府多采取“一把手负责制”这一非常规制度安排，借助行政领导的权威和影响力来促成创新的顺利完成。在此类的创新活动中，行政领导本身的个体偏好将是左右创新走向的重要影响因素。一般而言，因缺少明确的制度规范，所以作为创新主要负责人的行政领导更加倾向于追求政绩的提升以保障自身或者所处“地方”的最大利益。虽然这种个体偏好所衍生的创新走向在很大程度上可能与“在发展基础上实现公平与正义”的民众社会需求相左，但是由于在此种行政模式中领导的权威是维持地方政府创新的最重要合法性来源，所以创新仍旧可以持续下去，甚至以制度的形式固化下来。但是这样产生的创新经验或制度必然是以领导者权威的存续为前提的，一旦推动创新的领导者离职或者对创新方案失去兴趣，除个别情况外③于建嵘认为，创新成果可以存续下来的诱因主要有三种:1.继任者的继续推行;2.推动改革的领导者升迁后对原有创新事项持续关注;3.新闻媒体的跟踪关注与报道。参见于建嵘:《当前中国基层政治改革的困境和出路》，《当代世界社会主义问题》2010年第2 期。，大多数创新活动均会出现停滞现象，甚至逐渐消声觅迹，人走政息。总的来说，领导者个体偏好对于民众社会需求——即对于以“公平、正义、秩序、民主”等伦理精神的背离是“人走政息”现象产生的根源所在。江苏省徐州市“公众全程监督政务”制度创新的名存实亡从现实层面证明了“制度化”并非是提升地方政府创新持续性的万用灵丹①曾获第三届中国地方政府创新奖提名的江苏省徐州市贾汪区所施行的“公共全程监督政务”项目在实行过程中形成了一整套详尽、具体的制度，但是在其主持领导王天琦书记升任之后，创新已经名存实亡，并未因其创新经验的制度化而继续存续下来。参见高新军:《地方政府创新缘何难持续》，《中国改革》2008年第5 期。。创新想要持续下来不仅要依靠制度化的外在固化力量，同时还要保证创新主体(行政领导及下属)和客体(民众)间对于创新内容与导向的一致认同。行政领导的权威仅能带来服从，而制度本身的“善”才是其获取广泛认同的根源。这种“善”可以直观地理解为“合伦理性”，因而民众社会需求相较于领导个体偏好而言具有更大的制度化价值。创新能否持续并不完全取决于创新的内容(或短期效果)和制度化程度，而在于内化于其中的价值实质是否为创新主体和客体广泛认可，蕴涵“公平、正义、秩序、民主等社会伦理价值观念”的创新方案所形成的制度才是真正可以持续前行的。以“人走政息”为代表的地方政府创新持续性问题产生的根源在于创新方案的制度化过程中忽略了根本性的“合伦理性”导向。制度伦理的缺失是造成地方政府创新陷入“人在政在、人走政息”，“有制度、无保障”尴尬境遇的根本原因所在。

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