跨越历史与现实之困境：论推进党内民主建设的路径选择

2012-08-15杨军

湖南科技学院学报 2012年2期

关键词：民主党员制度

杨军

（湖南科技学院思想政治理论课教学科研部，湖南永州 425100）

跨越历史与现实之困境：论推进党内民主建设的路径选择

杨军

（湖南科技学院思想政治理论课教学科研部，湖南永州 425100）

党内民主建设，是马克思主义政党和社会主义国家政权的根本性质所要求的，是真正体现共产党员在党内、人民群众在国家政治生活中当家做主的根本问题，作为一个居于政治体制核心地位的长期执政的党，其内部的民主状况，就必然要影响到整个社会主义民主政治的发展。换言之，以党内民主带动人民民主也就成为建设社会主义民主政治的一种重要途径。以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程，内在地包含着推进党内民主建设。在新的历史条件下把党内民主建设推向前进，是时代发展的要求，也是中国特色社会主义事业发展的要求。

中国共产党；党内民主；党的建设科学化

党的十七大报告指出，“党内民主是增强党的创造活力、巩固党的团结统一的重要保证。”[1]十七届四中全会顺应党的建设的新形势，把积极发展党内民主置于党的建设更加突出的位置，对发展党内民主的原则、重点、目标和任务进行了全面部署，并指出，“党内民主是党的生命，集中统一是党的力量保证。必须坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，以保障党员民主权利为根本，以加强党内基层民主建设为基础，切实推进党内民主，广泛凝聚全党意愿和主张，充分发挥各级党组织和广大党员的积极性、主动性、创造性，坚决维护党的集中统一。坚持以党内民主带动人民民主，以党的坚强团结保证全国各族人民的大团结。要坚持和完善党的领导制度，保障党员主体地位和民主权利，完善党代表大会制度和党内选举制度，完善党内民主决策机制，维护党的集中统一”[2]。形成了推进党内民主建设的总体战略部局。

一推进党内民主建设存在的问题

发展民主“知易行难”，尽管党内民主建设取得了理论上和实践上的长足进步，但是还有很长的路要走，存在的问题已成为党内民主进程的瓶颈。

（一）党内民主主体的素质不高

在我国的传统文化中，专制多于法制，集权多于民主，使党员干部的民主素质不高。在政治生活中缺乏应有的热情和主动性，对党员权利的理解不明确、不具体，常常处于观望被动的状态之中。其现状是：一是学习不够，缺乏动力。有的党员对政治理论学习兴趣不浓，把学习当作一种负担，心浮气躁，静不下心思考问题，更不谈不上理论联系实际，导致理想信念容易发生动摇，世界观、人生观、价值观的取向发生改变，甚至扭曲，经受不起物欲诱惑。二是素质不高，缺乏后劲。有的党员马克思主义理论素养不高，不能正确理解和贯彻党的路线、方针、政策；有的党员思想守旧，不能接受新事物；有的党员能力低下，不能完成党组织交给的工作任务；有的党员作风浮夸，不能发挥表率作用。三是游离于党组织之外，缺乏发挥作用的舞台。市场经济体制的建立和发展，人员流动性明显增强。部分流动党员怕麻烦多事，不愿意接转组织关系，造成所在地和流入地党组织无法对其进行有效教育管理，成为所谓的“地下党员”，无法发挥作用。四是缺乏主人翁精神，对党内事务漠不关心，习惯于领导说了算，自觉不自觉地将自身权利授予少数人行使。比如大大小小的代表大会，党员代表们除了对领导工作的报告多了几份恭维外，几乎听不到批评或是建议的声音，使民主决策、民主选择完全流于形式，为家长制的存在和泛滥提供了土壤。

（二）党员的权利规范缺失

邓小平曾指出：“宪法和党章规定的公民权利、党员权利、党委委员的权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯。”[3]P144《关于党内政治生活的若干准则》明确规定：各级党组织必须切实保障党员的各项权利。侵犯党员权利的行为，是严重违反党纪的。十二大通过的党章明确规定：党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利。可见，中央对党员权利的保障问题是非常重视的。但相对于纷繁复杂的党员权利行使过程来说，党员权利的规定显得原则而抽象。这既有理论研究不足的问题，如对具体选举制度、决策制度、监督制度、情况反映制度等方面就缺乏深入的研究，而研究如何更好地保障党员民主权利运行机制的则少之又少。比如，要保护检举人和控告人。对检举人、控告人及检举、控告内容，应当保密。不准将检举控告材料转给被检举、被控告的组织和人员。严禁对批评人、检举人、控告人歧视、刁难、压制，严禁各种形式的打击报复。党员权利受到党组织或党员侵犯时，可以向党的各级委员会、纪律检查委员会提出控告，党的各级委员会、纪律检查委员会要按照《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》所规定的程序和方法进行处理。党员在党内所享有的各项权利受到党外各种组织或个人的侵害时，可以向各级党组织请求帮助和保护，党组织应采取措施，与党外有关组织或个人联系协商，提出建议，要求停止侵害，保障党员权利的正常行使，等等。但在实践方面，由于缺乏可操作性，这些条文基本都是一纸空文，造成了党内民主与集中之间的严重失衡，使没有民主约束的集中变成了高度集权。

（三）随意曲解民主集中制原则

实际上，恩格斯早就指出，无产阶级政党的“组织本身完全是民主的，它的各委员会由选举产生并随时可以罢免，仅这一点就可堵塞任何要求独裁的密谋狂的道路”[4]P200。但在现实政治生活中，往往集中多于民主，致使“家长制”、“一言堂”现象十分严重，有的党组织领导人对重大决策的出台、重要干部的任免、重要建设项目的安排和大额资金的使用，搞独断专行，个人说了算，将个人凌驾于组织之上。其主要表现在：第一，一些制度原则性要求多，具体操作性条款少。比如原则规定重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用等，都必须经党委集体讨论决定，但对哪些属于重大问题，没有界定。第二，相关制度脱节甚至矛盾。比如，对重要干部的任用采取全委会无记名投票表决制，同时，又规定了用人失误责任追究制。一旦出现用人决策失误，因无记名投票，追究往往因无责任对象而落空。这种制度相互打架，弱化了制度的约束力。第三，保障机制形同虚设。人所共知，党内民主是党的生命。但党内却大量存在不愿监督的问题，有的根本不敢行使这个权力。[5]P133比如，党内“一把手”的权限如何设置、权力运行的程序如何规范、由谁监督等等，就没有具体的规定，只是空泛地加以原则性的规定，目前各级领导班子中副书记以下的成员都有具体分工，而主要负责人都没有具体分工，仅是“全面负责……工作”一句话，再“联系”一些部门单位，没有严格的分工就意味着没有边界、没有限制，在自己的一亩三分地里想管什么、怎么管都可以。因此，“进一步发挥党的中央和地方各级委员会全体会议的作用”[6]P14刻不容缓。

二党内民主建设存在问题的原因探析

党内民主建设存在的种种问题。既有制度不完善和运行机制的内因，也有封建思想的惯性影响；既有执政党在执政前后国际国内、党内党外所发生的变化，新旧体制相互碰撞、斗争，并左右党内民主建设发展的现实原因。

（一）党内民主建设滞后于经济建设

党内民主建设是以党所领导的革命和建设事业发展，以及党的自身建设发展的两大历史进程为基础的。从执政党的先进性讲，党内民主建设必须依赖于执政党的理性与历史自觉。党执掌全国政权后，重视发展生产力来改变落后的物质基础，以满足人民日益增长的物质文化生活需要，显示其先进性和执政的合法性，这是必须的。但对党的先进性只强调阶级基础，扩大群众基础，宣示其宗旨和使命，而忽视其本身的民主建设，用经济建设的巨大成绩来弥补党内民主建设制度缺陷的认识偏差，对于推进党内民主建设是极端错误的，在实践中是极为有害的，久而久之，势必会危及其执政的合法性。主要表现为：一是在指导思想上，改革开放以来，先进行经济体制改革，后进行政治体制改革。原本应该两条腿走路的改革，导致政治体制改革严重滞后，而政治体制改革又更多关注的是国家层面体制改革、领导体制改革，但相对忽视执政党自身内部的民主体制改革；二是在具体的民主探索和实践中，党内民主的制度不断健全完善，但因缺乏保证全面贯彻执行的具体政策、措施和机制，往往流于形式。在理论方面，党内民主制度探讨又往往局限于理论层面，在复杂具体的民主实践中往往缺乏实用性和可操作性，使民主成了可望而不可即的海市蜃楼，特别是在一些基层组织的党内政治生活中，民主被移花接木、被偷梁换柱、被扭曲的所谓民主实践模式，大大损害了执政党自身内部的民主化进程，不仅对人民民主没能起到应有的榜样和引领作用，反而激化了党群、干群关系。从近年来一些地方的党群干群关系紧张事件中可见一斑。

（二）传统一元化领导体制的影响

计划体制是党在全国执政后，为迅速恢复我国国民经济而采用的体制，这种一元化的社会运行机制使我国的国民经济得以迅速恢复并促进了生产力的极大提高，这种选择是符合时代要求的。但是，这种体制的弊端是，在政治上表现为党政不分、以党代政、以言代法、党不管党的。改革开放后，以经济建设为中心的中国社会各方面改革也全面启动，改革首先解放生产力，对严重束缚生产力发展的环节和方面进行革新。在由传统的经济体制向市场的转型中，改革相对迟缓的政治体制不仅开始暴露出与经济发展不相适应的特点，并显现出束缚经济进一步发展的趋势，也使民主政治发展受到严重制约。党内民主建设更是步履蹒跚。实践证明，继续沿用高度集权的计划模式，执政的党易于集党政军大权于一身。不仅如此，我国体制改革过程中还出现了重复性博弈，一是因为改革者自身的局限性，不可能使改革措施一步到位；二是改革措施所涉及的一些利益集团，为了保留某些特权，故意使本可以一步到位的改革出现反复。这种状况也成为民主建设难以全力推进的外缘因素。如党内五花八门特权现象的滋生和腐败现象的屡禁不止，就是市场经济背景下高度集权的计划体制的现代畸形产儿。此种境遇，为官僚主义、特权、腐败挤占民主空间提供了方便。因而，要使党内民主制度化、法律化、科学化，就必须掐断执政党在对社会、人、财、物等资源整合及再整合中，尤其是领导干部滋生特权腐败的体制和机制性链条，彻底消除阻碍党内民主建设的障碍。

（三）党内潜规则的影响

我国是一个有几千年封建专制史的国家，这不仅严重制约着人们民主意识的培养和形成，而且也严重地阻碍了党内民主力量的生长。“中国社会在正式规定的各种制度之外，在种种明文规定的背后，实际存在着一个不成文的又获得广泛认可的规矩，一种可以称为内部章程的东西，恰恰是这种东西，而不是冠冕堂皇的正式规定，支配着现实生活的运行。”[7]P1应当说，执政党的价值理念是代表最广大人民的利益，为最广大人民的利益而奋斗。这就要求党员干部必须以人民利益为价值本位。但显然，党内潜规则的价值理念与执政党的价值理念大相径庭，这就必然引发党员干部的思想言行混乱。同时，党员干部的行为与党的制度之间存在着一种复杂的相互关系：如果执行制度能得到积极评价及正向引导，那么党员干部就会在切身体验的基础上增强遵守、执行制度的内在动力。反之，制度对人的规范、引导力下降，甚至完全被消解、被扭曲走形。恰恰在潜规则侵蚀、盛行的党内一些组织中，坚持制度原则的得不到支持，而奉行潜规则的却被赏识重用，这就必然会消解制度的权威，强化潜规则的权力意志效应。由于潜规则的潜入，就出现了破坏规则的事情，势必损害公正性和严肃性，破坏党纪和国家的法律法规，危害党和人民的利益。在潜规则盛行的地方，不正之风、腐败就会蔓延，甚至泛化为一种具有普遍性的行为方式和生活方式，而另一些人虽然并不认同这种潜规则，但又不得不违心去适应这种扭曲的变化。当这种潜规则成为实际支持党员干部的个人行为时，广大党员干部就不得不跳进这个败坏党内风气的陷阱。

党内潜规则的盛行有着深厚的历史渊源。其一是中国传统“潜规则的政治文化”[8]P210阴魂不散，向现代政党的渗透与传递。二是中国社会的转型造成了制度的真空，并在客观上释放了潜规则的活动空间。毛泽东曾指出：“极端恶浊的官僚主义灰尘和军阀主义灰尘天天都向我们的脸上大批地扑来。”[9]P935比如，家长制的工作作风，把个人凌驾于组织之上，把自己主管的地方、部门或单位看成是自己的自留地，大权在握而为所欲为，称王称霸，既严重违背了党的集体领导原则，也损伤了党群关系。过去，邓小平在总结“文革”的教训就指出：“我们过去的一些制度，实际上受了封建主义的影响，包括个人迷信，家长制或家长作风，甚至包括干部职务终身制。”[3]P348他认为封建主义对现存党和国家的领导制度、干部制度的影响，其主要遗毒就是“官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”[3]P327。同时他认为“权力不宜过分集中。权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的历史条件下产生官僚主义的一个重要原因。”[3]P321

因此，肃清封建主义影响的任务亟待加以解决。正如马克思恩格斯在《共产党宣言》所言：“共产主义革命就是……在自己的发展进程中要同传统的观念实行最彻底的决裂。”[10]P293必须采取有效措施，彻底消除潜规则生存的环境与空间，健全党内制度体系。在党内制度体系中，要在党内体制、机制、程序这三个层面综合构成党内的制度环境。制度环境好坏直接决定着工作规定和纪律要求的执行状况。任何一个体制、机制一旦形成，就有着自动发生、自动运转的力量，个人力量事实上难以与制度力量相抗衡。由此，我们不仅要考虑单项制度规定的创制，更要充分考虑制度体系建设的科学性和系统性，以科学合理的体制机制创建健康良好的党内制度环境。其次，要加强舆论监督制度的力度，对“权大于法”的种种丑闻要公开曝光，让潜规则不再能够潜行。再次，营造良好的党内生活环境，大力宣传民主集中制具体制度要求以及集体领导决策的依据、程序、方法，少数集体领导成员因照顾情面而犯错误的典型案例，让人们从中感悟到法不言情以及集体领导成员的责任，进而营造出一种理解集体领导成员工作、支持集体领导成员工作并以刚性的、细化的制度约束到岗位的社会环境。

三推进党内民主建设的路径选择

实现党内民主的制度化、规范化、科学化，是党内民主走向成熟的关键。推进党内民主建设，必须把完善党内民主制度作为一项根本任务。

（一）完善党的代表大会制度和党的委员会制度

党的代表大会制度是马克思主义先进政党的根本性制度，党的代表大会是党的最高权力机关和监督机关。就其权限来看，代表大会的权限大于委员会，委员会的权限大于常委会。要确立代表大会的权威地位，改革和完善党的代表大会制度，急需在实践中探索党的代表大会代表发挥作用的途径和形式，建立代表提案制度，完善代表大会代表的产生办法，完善代表大会的议事规则。要“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制。”[1]党的各级委员会是由同级党的代表大会选举产生的党的领导机构，在代表大会闭会期间负责领导党的工作。凡属重大问题都要由党的委员会集体讨论作出决定。在实际工作中，有些地方存在着常委会代替全委会、书记办公会代替常委会的现象。因此，要“完善党的地方各级全委会、常委会工作机制，发挥全委会对重大问题的决策作用。”[1]

（二）完善民主集中制各项制度

民主集中制是无产阶级政党在借鉴资产阶级民主合理成分的基础上发展起来的一种组织制度。这种制度遵循对立统一的规律，既讲民主，又讲集中，力图寻求民主与权威的平衡、公平与效率的统一，是一种内含科学机理的制度。这种制度是以民主为前提和基础的，高度民主与高度集中的平衡和统一是这种制度的理想境界。如果民主发展得很不充分，那么，这种制度的优越性就不可能发挥出来。因此，发展党内民主对于完善民主集中制和最大限度地发挥这种制度的效能，就具有特别重要的意义。我们党的历史也充分证明了这一点。党内民主的状况比较好的时期（比如从遵义会议到社会主义改造的一段时期），往往也是党的集中统一坚持得比较好、党的力量比较强大的时期。而单纯地强调集中，往往并不能实现真正的集中，反而容易导致民主不够的现象与集中不够的现象同时并存，使民主与集中达成一种低层次的平衡，从而大大影响民主集中制的效能。要真正达到毛泽东所说的：“要在全党和全国范围内造成一个既有民主又有集中，既有自由又有纪律，既有个人心情舒畅、生动活泼又有统一意志、安定团结的政治局面。”还有很长一段路要走。

（三）完善党内选举制度

党内选举是党内民主的核心和支柱。是党内民主发展程度的重要标志。要健全和完善候选人提名方式。候选人的产生必须充分发扬党内民主，广泛听取党员的意见，经过民主推荐，并把组织提名与党员提名结合起来，多数人不同意的不能作为候选人。改革和完善党内选举制度，必须充分尊重和体现党员的意志和民主权利，严格实施任期制，坚持克服和防止过去那种“领导提名，党员画圈”的家长制做法，以及长期不进行选举而由上级机关任命的缺陷。另外，应加大力度，规范差额选举，扩大直接选举的范围。在选举实践中，要逐步扩大差额选举比例，引入竞争机制，在基层党支部中，甚至可以借鉴村民自治中的“海选”，让党员自由表达意愿，以体现选举的真实性。扩大选举制比例，减少任命制范围。早在1921年，列宁就指出要“排斥一切委任制，从下到上的一切机关都要实行普遍选举制”[11]P54-57。党章也明确规定，党的各级领导机关除他们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。并不断完善选举制度，健全选举程序。与此同时，还应建立与选举制度相配套的弹劾罢免制度。弹劾罢免制度与选举制度一样，是实现党内民主的重要形式和重要制度。列宁曾强调指出：“任何由选举产生的机关或代表会议，只有承认和实行选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正民主的和确实代表人民意志的机关。”[12]P102只有建立弹劾罢免制度，才能与选举制度相配套，使选举产生的不称职的党代表或领导人及时而有序地得到撤换或调整。

（四）完善党内监督制度

监督权是党章赋予党员、党代会、党代表的一项重要的民主权利，是体现党员当家做主的重要途径和方式，加强党内监督是党内民主建设的重要组成部分。对党内民主建设起着重要的保证和保障作用。党内监督的作用，主要是通过建立健全各项具体制度来体现。健全党内监督的最主要任务，就是要根据形势的发展和历史条件的变化创造性地改革和完善党内监督的各项规章制度，并严格执行这些规章制度，使它们真正起到应有的作用。当前，完善监督制度主要应完善权力制约和监督机制，改革现行的纪检体制。根据《党章》和《党内监督条例》的规定，党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关。现行的地方各级纪律检查委员会在同级党委和上级纪委领导下，以同级党委领导为主的体制，这种双重体制使其在监督同级党委常委尤其是“一把手”方面难以发挥作用。近年来，“一把手”腐败的案件很少是由同级纪委发现的。从长远看，有必要逐步健全党内权力制约机制，党内的决策权、执行权与监督权可以适当分开。执政党要有壮士断腕的巨大政治勇气，将纪检机关自上而下实行垂直领导，保持完全独立。以利剑与官商勾结的“特殊利益集团”彻底切割。确保执政的合法性和执政的民意基础不流失。

[1]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[N].人民日报,2007-10-25.

[2]中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定[N].人民日报,2009-09-28.

[3]邓小平文选:第2卷[C].北京:人民出版社,1994.

[4]马克思恩格斯选集:第4卷[C].北京:人民出版社,1995.

[5]杨军.要有制约和监督权力的新办法[J].中国共产党,2010,(5).

[6]本书编写组.讲学习讲政治讲正气[M].北京:学习出版社,1996.

[7]吴思.潜规则——中国历史中的真实游戏[M].昆明:云南人民出版社,2000.

[8]马庆钰.告别西西弗斯:中国政治文化分析与展望[M].北京:中国社会科学出版社,2002.

[9]毛泽东选集:第3卷[C].北京:人民出版社,1991.

[10]马克思恩格斯选集:第1卷[ C].北京:人民出版社,1995.

[11]苏共决议汇编:第2分册[Z].北京:人民出版社,1964.

[12]列宁全集:第33卷[C].北京:人民出版社,1985.