咸宁山区城镇化建设探讨*

吴高岭

(咸宁职业技术学院，湖北 咸宁 437100)

咸宁山区城镇化建设探讨*

吴高岭

(咸宁职业技术学院，湖北 咸宁 437100)

推进山区城镇化战略，是实现咸宁城乡统筹发展、城乡一体化的必由之路;是解决“三农”问题、促进新农村建设、全面建设小康咸宁的客观要求。目前正值我国实施新型城镇化推进城乡统筹的关键时期。本文对咸宁山区城镇化的现状进行了认真的调研，提出了咸宁山区城镇化的具体措施，建设性提出了相关政策、制度创新建议，具有较强的理论探索性和现实针对性。

咸宁;山区;城镇化建设

所谓山区城镇化，是指山区农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使山区城镇数量增加、城镇规模扩大的一种历史过程。本课题研究的咸宁山区城镇化，是涵盖了咸宁市所有区域内的城镇化。研究山区的城镇化建设，对于咸宁的发展具有十分重要的意义，对于湖北乃至全国的山区地区实现城镇化具有借鉴意义。

一、咸宁山区城镇化的现状

咸宁市地处华中腹地、长江中游南岸，位居中部崛起“两纵两横”和湖北“两圈一带”战略规划的重要区域，武汉、长沙、南昌三大省会城市经济区的地理中心，武汉城市圈、长株潭城市群两个“两型社会”综合配套改革试验区的结合地带。咸宁国土面积9861平方公里，其中山区27.8%，丘陵55.8%，平原16.4%，属典型的山区特色。虽然咸宁是一个蓬勃发展的新兴中等城市，但从这个意义上说，也是一个发展中的山区城市。

近年来，委市政府立足咸宁城市发展实际，以武汉城市圈“两型社会”建设为契机，围绕建设宜业宜居型生态城市，着力推进新型城镇化建设，使城市功能不断完善，城市承载能力明显增强，城市形象和品位不断提升。2009年咸宁市城镇化率为48.1%，高于全国46.6%的平均水平和湖北省46%的平均水平，一座正在快速发展的新兴中等城市已然呈现。

咸宁城镇化虽处在加速发展阶段，但还存在诸多问题，在一定程度上制约着城镇化的进一步发展。

1.城镇对非农人口吸纳能力较弱，镇区人口规模不大。

总体而言，咸宁城镇镇区人口规模不大，特别是乡镇对非农人口集聚能力还很弱。例如通山县燕厦乡，2006年底全乡总人口3.4万人，镇区人口仅2000人，不到总人口的6%。虽经几年努力，现在镇区人口已经达到4000人，但仍然只占现有总人口3.78万的11%。再如通山县南林桥镇，总人口4.1万，镇区常住人口7000，也仅占总人口的17%。

长期以来所形成的城乡“二元”分割的管理体制，使得城乡之间在教育、就业、医疗、福利、保险等各个领域，都存在着政策上的不公。以户籍为分界的不公平的管理制度，使得一大批既脱离了农村、又没有融入城镇的庞大农民群体，不能很好地融入城市，享受应有的福利，制约了城镇人口的增长。

2.城镇规划管理工作不平衡，农民新建住房呈无序状态。

规划是城镇化建设和发展的蓝图。没有一个明确的、长远的、科学的规划，城镇化建设就会无章可循。在规划编制方面，必须首先编制好社会事业发展规划、产业发展规划，然后再根据这些规划，编制中心镇的城建发展规划。而很多乡镇并没有按照这样的程序来做，一般仅有一个城镇建设规划，而且很不完整，如供水供电、生态环境保护与污染源治理等规划，还很是欠缺。有的乡镇还存在着随意变更或修改规划的情况，造成一届领导一次规划。有的乡镇为了吸引外资，无原则地迁就某些外商的无理要求，打乱了原有规划的全局性，使原有规划形同虚设。有的乡镇在设计规划时，片面追求“高、大、新、全”，脱离实际，导致资源浪费。有的则是规划编制科学性和前瞻性不足，缺少空间布局和产业支撑的统筹考虑，乡镇内部工业、商业、住宅功能分区不明确，基础设施薄弱，镇容镇貌差，城镇迟迟未形成规模。绝大多数乡镇规划并未覆盖广大农村。如最近课题组到通山、通城、崇阳等县实地调查，部分乡镇均反映，农村新建住房已处无序甚至是失控状态，农民只需缴纳5元相关手续费用即可建住宅，房屋布局零乱，根本没有统一的规划管理。

3.城镇建设资金严重不足，城镇功能不全，综合承载能力有限。

城镇化需要的建设资金数量是巨大的，而且是持续多年的。这样的巨额资金如何筹集，是当前城镇化建设的关键问题。其中，有一部分是依靠政府的财政支出，比如义务教育的实施、某些医疗卫生设施、消防设施、环境治理的设施、行政设施、廉价房、经济适用房等。但政府的财力毕竟是有限的，咸宁基本上是“吃饭财政”，某些乡镇的财政拨款甚至连工资都不能保证，没有更多的资金搞建设。有些事业又不能完全依靠市场，因为企业是以盈利为目的，对那些投资周期长、回收期长的公用事业又不愿意投入大量资金。

咸宁市多数中心镇是由商品交流大集发展起来的。一条街道，几个门面，仅有流通、消费功能，基本的供水、供电、排污、防洪、交通、道路功能都很欠缺，教育、医疗、污水和垃圾处理、金融服务就更谈不上较高层次了。一些与劳动力有密切关系的优势产业无法下移到乡镇，导致中心镇的集聚效应难以发挥。

4.城镇企业不发达，缺乏产业支撑。

中心城镇规模扩张、人口聚集的动力在产业，发达的二、三产业是城镇赖以生存的基础。咸宁是农业大市，工业基础差，缺乏上规模的支柱产业。多数乡镇农业产业化率很低，产业链条短，加上中心镇基础设施不齐全、承载能力有限等原因，使得企业入驻成本较高，特别是一些非农企业不愿落户。外来劳动力和人口也难以进镇立足，使城镇化发展大受限制。

5.土地制度约束了城镇镇区的建设和发展。

现有的法律对农民土地权益的有效保护不够，农民缺乏完整的处置土地的权利。土地征用补偿不高、征地程序不透明等，造成对农民土地所有权的随意侵占和损害。由于土地处置权的不完整，农民对土地的依赖性特别强，限制了人口的正常流动。此外，伴随着各中心镇人口和产业的发展，对土地的需求量必然随之增加，但国家对土地特别是农用地控制从紧，兼之乡镇建设用地报批手续繁琐，往往达半年之久，阻碍了中心镇的进一步发展。

6.环保问题不容乐观，乡镇缺乏城市管理执法职能。

部分城镇为了发展经济，甚至不惜以牺牲环境为代价。那些污染较严重的工厂、项目被招商过来后，没有认真考虑污水处理、排污系统、垃圾处理和绿化问题。随着集镇人口、产业的聚集，若不加以重视，环境保护问题必然后患无穷。

由于乡镇缺乏城市管理执法职能，导致街面管理不到位，特别是市场、集市脏乱差现象严重，卫生、公厕、园林绿化等不配套，占道经营和乱贴乱涂随处可见。

二、咸宁山区城镇化的具体措施

1.增强城镇人口聚集能力。

城镇化建设，最终还是农村人口向城镇聚集的问题。要千方百计，采取多种措施促使农村人口到城市安居乐业。要逐步取消农业户口、非农业户口的二元户口制度，实现公民身份平等，消除城乡分割藩篱，促进人口自由迁徙。还应加大对农村的公共服务投入，一旦城乡公共服务的差距缩小了，再取消户籍差别、实行统一的政策，就会顺利得多。

2.强化规划管理工作，建立严格的规划审批制度并实施监管机制。

目前，城镇大开发、大建设的势头已经显现。因此，强化规划管理、减少盲目投资显得尤为重要。重点中心镇主城区的所有建设项目，都应严格执行《中华人民共和国城乡规划法》，并按照节约用地、合理用地的原则，实行由县级政府统一规划，统一管理。在规划的编制与管理方面，建议采取以下措施:

(1)对咸宁市所有城镇规划，全面进行一次审查与论证。

(2)将全市城镇的建设规划(包括控制性详规和修建性详规)全部归口到咸宁市城乡规划局统一管理。重点中心镇的控制性详规的编制由市级财政列出专项经费，并由市规划主管部门统一承办委托设计事项。所有乡镇主城区的大型项目(包括工业与民用项目以及基础设施、公共设施、服务设施)，其修建性详规也必须归口到市级规划主管部门统一管理。

(3)在完善城镇的同时，应把规划覆盖到广大农村，实现城乡规划无缝对接。

(4)建立健全规划实施监管机制。对重点中心镇，由市城建主管部门委派专人驻点督查，县城建主管部门设立专门机构跟踪检查与指导。对一般集镇，由县城建主管部门派人驻点督查。

3.强化产业支撑，增加城镇经济实力。

大力发展中心镇是山区城镇化的现实选择。中心镇如果没有主导产业的支撑，即使基础设施搞得再好，也起不到对区域农村的带动、辐射作用。各乡镇要根据区位、资源、交通和产业等基础条件，着眼于未来产业竞争的需要，积极培育发展资源消耗低、带动系数大、综合效益好的二、三产业。特别是注重培育发展矿产资源型、商贸服务型、农产品加工型、交通枢纽型、旅游观光型等各具特色的经济强镇。要坚持生态文明、经济文明和社会文明有机统一，努力建设可持续发展的城镇，不断壮大中心镇的经济实力，努力使中心镇成为产业发展的集聚区，以产业的发展带动城镇化建设。

4.完善小城镇建设资金筹集机制。

没有资金，城镇化建设也必然陷入空谈局面。除了加大财政投入力度外，要树立经营城镇的理念，建议采取以下措施:

(1)构建多元化的投资主体结构。城镇化建设应由政府投资、民间投资、外商投资多元主体构成的市场化、高效益的投融资模式。投资主体具体包括地方政府、农村集体经济组织、乡镇企业、城镇居民、个体工商户、外商、外资企业等等。根据“谁投资、谁所有，谁经营、谁受益”的原则，把市场机制引入小城镇建设之中。

(2)运用灵活多样的投融资方式。第一，积极发展小城镇的房地产业，一方面可以满足进城农民的住房需要，另一方面可以把出让土地使用权获得的收入用作城镇化建设;第二，推行乡镇公用设施有偿使用和有偿服务制度，走企业化经营之路，不仅可以吸收建设资金，还可以促进基础设施建设步入良性循环轨道;第三，可以有偿转让公用设施的冠名权，如街道名、路名、桥名、学校名等。

(3)加大金融的支持力度。政府应加大金融对城镇化建设的支持力度。第一，金融机构应放宽向各乡镇贷款的限制，可适当安排小城镇建设的中长期专项贷款;第二，可以采取灵活的贷款利率政策，银行对乡镇建设的贷款利率应有别于大中城市，使其与乡镇的发展水平及承受能力相适应;第三，可以建立乡镇建设信贷担保基金，以增强小城镇获得建设贷款的融资能力。

(4)将各项惠农、支农资金集中使用

自2004年以来，随着国家财力的不断增强，废除农业税，工业反哺农业，实施种粮补贴等各种惠农、支农政策使广大农民感受到了党中央的关怀。课题组在调研期间，农民也反映，虽说国家惠农政策使百姓受益，但目前的粮食直补、农资综合直补加在一起平均每亩仅有几十元，户均也就一二百元左右。由于生产资料价格增长过快，难以解决实质问题。不少乡镇干部也纷纷提出，能否探索将各项惠农资金如水利资金、交通资金、扶贫资金，包括粮食直补、综合直补、粮种补贴等涉农项目资金，以乡镇为单位集中使用，统筹用于投资城镇化、新农村建设，效果将会更为明显，农民受益将会更多、也将更有利于推动乡村的社会经济发展。

此外，还可通过将城市维护建设税全额用于城镇建设、各乡镇向上争资金争项目等办法，多方面筹措城镇化建设所需资金。

5.推进征地、用地制度的改革。

在征购农民土地过程中，政府不得与民争利。在现实中，开发商若花30万从政府手中购买土地，农民可能只拿到2－3万，最多10万，多出的钱都让政府及相关职能部门拿走了。这不仅严重损害了农民的利益，也使得农民在城镇化建设征地过程中，产生强烈的抵触情绪，不利于城镇化建设的顺利进行。

要简化乡镇建设用地的报批手续，对土地实行差异性调控，优先保证中心镇及重点建设项目的用地需要。

6.加强生态环境保护，加大管理力度。

在推进山区城镇化的过程中，要按照可持续发展的要求，加大环境治理和保护的力度。有效保护和利用水资源等各种自然资源;控制污染企业的规模，减少废物排放;采用低能耗的先进工艺和技术，提高能耗效率;推广使用清洁能源;提高绿化、亮化、净化、美化水平，创造良好的人居环境。

“城市，让生活更美好”，是上海世博会的主题，也应该成为山区城镇化的主旨。为了使城镇化能够更好地实现生活的本来价值，就要以城市的规格来加强城镇的市政管理，着力建立管理工作的长效机制。要建管并重，把城镇管理放在与规划、建设同等重要的位置。消除城镇管理死角，抓好“门前三包”制度的落实。要加强市政管理工作执法，在配齐、配强市政监察队伍，建立、健全市政监察制度上狠抓市政工作执法。大力开展城乡清洁工程。规范临街铺面广告牌的设置，加强市场脏乱差的管理，进一步美化城镇环境。加强对城镇居民的社会公德教育，提高群众的文明素质和自我管理能力。广泛开展文明单位、文明小区的创建活动，丰富城镇文化内涵，提升城镇文明程度。

7.加大公共设施建设，不断提升城镇综合承载能力。

要合理确定城镇的布局、功能和发展目标，统筹安排公共服务设施的建设，处理好城镇建设与耕地保护、地面建筑与地下设施、平面布局与立体景观、经济效益与生态效益和社会效益等关系。

要构建集行政、工业、金融、商业、医疗、教育、休闲、文娱、居住为一体的综合城镇镇区。特别是要加快乡镇中心的交通、供水、供电、通信、文化娱乐等公用基础设施建设，加快房地产开发、旧镇改造;大力招商引资，加快现代服务业发展;不断增强小城镇的辐射力和吸引力，增强城镇的集聚功能，集聚人气，壮大规模，提高品位。

8.大力发展教育和农民培训事业。

教育是推动农村人口向城镇集聚的重要动力。如崇阳县沙坪镇，全镇总人口3.2万余人，镇区常住人口1.6万，其中初中、小学、幼儿园学生就达到4000余人，占镇区总人口的四分之一强，还不包括农村过来陪读的学生家长。逐步取消各农村教学点，大力发展乡镇教育事业，不仅可以集中有限的教育资源、提高教学水平，还可以极大地推动农村人口向城镇集聚。

要加大对农民工教育培训的支出，提高农民工就业创业技能。农民只有掌握了一技之长，才能走出农村，来到城镇，谋取生计并定居。此外，教育培训还可以对农民转变角色、提高文明素养进而快速融入城镇起到极大的促进作用。

总而言之，城镇化建设是一项涉及面非常广的系统工程，是综合性、政策性、协调性和配套性极强的社会变革工程，更是一个长期的渐进过程。要牢固树立持久战精神，立足现实，着眼未来，长效实施城镇化建设。建议市委市政府制定相应考核办法，实施奖罚措施，把城镇化建设完成情况作为考核城镇领导干部业绩和提拔任用的一项硬指标。

三、咸宁山区城镇化的制度创新

制度创新是城镇化的活力和源泉，是城镇化的不竭动力。咸宁要加快山区城镇化的建设步伐，就必须充分利用“1+8武汉城市圈”和“两型社会”建设综合配套改革试验区所赋予的先行先试的政策优势，着力从制度创新这一层面上探索可行之路和长久之策。

1.创新户籍管理、就业、社会保障制度。

建议咸宁市开展将户籍管理制度转变为城乡统一的户籍登记制度试点。按照户籍管理的各项法律规定，以居住地登记户口为原则，在城乡全面建立健全常驻、暂驻、出生、死亡、迁出、迁入、变更更正七项户口登记制度;逐步取消农业户口、非农业户口的二元户口管理制度，实现公民身份平等。在人口统计上，实行以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业区分农业人口和非农人口，如实反映公民的居住状况和城镇化水平;积极稳妥地推进户籍制度改革创新。

创新就业制度。与户籍制度改革相配套，打破城乡、地区就业壁垒，建立跨城乡的统一劳动力市场。特别是取消一切限制农民和外来人员到城市就业的准入政策，试行到城镇就业农民和外来人员与城镇居民相对平等的就业保障政策。

将现有的城镇居民社会保障制度延伸到小城镇，包括落户小城镇的农民。逐步建立起以养老、失业和医疗保险为主体，政府、企业、个人三方共同负担的社会保障制度。制度应覆盖包括进城镇农民在内的各类企事业职工和个体劳动者。只有社会保障制度改革顺利进展，才能使进城农民彻底割断对土地的依赖关系，放下包袱进城镇安居乐业。

2.推行土地流转制度，简化城镇建设用地审批程序。

长期以来，农民进城后导致房屋荒废、宅基地闲置、耕地撂荒，造成资产资源的浪费。因此必须建立农村产权、土地承包经营权流转和交易服务平台，促进农民将土地经营权、宅基地及房屋置换成城镇保障和城镇房屋等，实现城乡生产要素优化配置的顺利推进。

扩大县级政府在城镇建设用地的审批权限，如在用地计划指标范围内五亩以下可直接批复，定期上报省政府土地管理部门审批。简化城镇建设用地审批程序，全力支持和服务乡镇依法依规征地、用地，切实保障城镇化建设发展的需要。

3.严格生态保护政策。

生态文明是新型城镇化的时代要求，人居环境是体现新型城镇化质量和水平的重要标志。鼓励节地节能节水节材，倡导健康、节约、环保的建设模式和生活方式。加强城镇园林绿化，加强城镇生态环境和历史文化的保护与建设，在城市扩建中，提倡组团式发展，有计划地保留林地、草地、耕地、湿地，加强城市过境水系、周边自然遗产、风景名胜区、历史文化街区的保护和建设，彰显“五乡六业”和温泉文化的城镇特色与魅力。

4.改革公共事业投资制度。

政府对公共事业的投资不应重城市、轻乡镇。由于城市房价和生活费用太高，农民很难承受，而中心镇离农民老家近，落户安家门槛低，成为农民进城的首选。特别是“80后”、“90后”农民外出后，既不能在城市落户，又不愿回农村务农。到城里打工，回到小城镇居住和生活，既符合他们的进城愿望，也符合他们的收入水平。因此，应在公共事业投资上向乡镇倾斜，逐步提高乡镇社会管理和公共服务的能力。

［1］陆生.中国山区经济发展模式［M］.北京:中国计划出版社，1991.

［2］辞海编辑委员会.辞海(1999)［M］.上海:上海辞书出版社，1999:654.

［3］马凯.“十一五”规划战略研究［M］.北京:北京科学技术出版社，2005:641.

［4］黄楚平.在建设鄂南经济强市第三次座谈会上的谈话.2010－10－21.

［5］中国中小城市发展报告(2010)［M］.北京:社会科学出版社，2010.

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1006－5342(2012)05－0001－03

2012－02－15

2010年湖北省思想库课题:“湖北省咸宁山区城镇化研究”项目的阶段性成果。