日本灾难教育立法的实践经验给我国的启示

魏彤儒，崔津泉

（华北电力大学 思想政治理论课程教学部，河北 保定 071003）

联合国“国际减灾十年计划”明确提出：“教育是减轻灾害计划的中心，知识是减轻灾害成败的关键”［1］灾难教育作为一项全民性、终身性的庞大系统工程，若想深入持久开展，离不开灾难教育立法的保障与监督，在此方面，与我国同样作为灾难频发国的日本，在推进灾难教育立法现代化、大众化过程中，已经探索出了一条日臻成熟的灾难教育立法道路，形成了立法内容广泛、体系完备、程序严格、层次完整的灾难教育立法体系，在灾难教育立法方面积累了丰富的实践经验。这些经验不仅为其本国灾难教育工作有效开展提供了坚实法律保障，也为其他灾难多发国顺利开展灾难教育立法工作提供了有益借鉴。

一、树立灾难教育法制理念、强化灾难教育立法意识

日本是一个有着优良教育法律传统的国家，是世界上较早制定灾难教育立法的国家之一，其灾难教育立法建设的一条成熟经验，就是在全社会形成浓厚的灾难教育立法氛围，推动立法实践的深入开展。

1868年明治维新之后，日本开始走上教育法治近代化道路，经过一个多世纪的发展，日本的灾难教育法律体系已十分发达。在日本，政府通过立法将发展教育确立为基本国策，灾难教育立法始终受到国家与社会的高度重视。特别是近年来，为适应实际情况的新变化，日本新《教育基本法》明确将“尊重生命、爱护自然”、“掌握广泛的知识和教养”、“培养丰富的情操和道德情感”等教育理念以法律形式加以确立，强调“每一个国民为了能够磨炼自己的人格、度过丰富的人生，必须在一生中，利用所有的机会，在所有的场合进行学习”，将灾难教育具体落实到家庭教育、学校教育及社会教育三个不同层面，“力求学校及各类教育机构之普及……推动终身教育”［2］，确保灾难教育的连续性与终身性。通过立法的明确规定，人们普遍意识到，灾难教育立法之于国民安危、社会稳定、灾难救防的重大意义，社会整体灾难教育法制意识极为浓厚。同时，成熟的灾难教育立法意识又在客观上推动了灾难教育立法工作的进步与完善，为灾难教育各方法律关系的调整与规范提供了切实的观念上的保证。

我国历史上的教育法治传统较为薄弱，加之建国以来，受发展模式等各方面因素的综合影响，我国灾难教育事业更多的是在行政命令与政策调控的管理模式下发展运行，社会整体灾难教育法制意识不强，法律根基十分薄弱。因此，我国应尽快突破传统的灾难教育发展模式，将灾难教育的相关内容通过明确的法律条文加以规定，增强灾难教育的强制性与规范力。例如，可以在灾难类法律中补充有关灾难知识教育以及灾难教育主体的教育义务及责任等内容，也可以在教育类法律中增加除学校、家庭之外的有关社会灾难教育等内容的相关规定，有意识地培养全社会灾难教育的立法意识，逐步实现灾难教育法制观念与意识的强化，加快推进我国灾难教育法制建设的步伐。

二、健全灾难教育立法体系，形塑灾难教育的规范性

系统完善的立法是灾难教育法制建设的核心任务。随着灾难教育法制建设的不断完善，当代日本已形成了内容广泛、体系完整的灾难教育立法体系。

（一）立法内容确切明晰

在灾难知识教育方面，日本《灾害对策基本法》“定义篇”第二条对“灾难”进行了基本界定，即“因暴风、暴雨、大雪、洪水、满潮、地震、海啸、火山喷发等异常自然现象或大规模的火灾或爆炸及其他在破坏程度上与上述情况类似的由政令规定的原因所造成的破坏”，首次在立法中对自然灾害及人为灾难进行了法律界定，明确了灾难范围；而“防灾”则是“指防止灾害于未然，灾害发生后防止灾害扩大以及进行灾后恢复”。此外，这一条还对“防灾计划、防灾基本计划、地区防灾计划”［3］等相关用语进行了明确定义，力图通过法律的明确规定对灾难教育基本知识进行概括，为灾难教育知识的传播普及提供法律上的权威性。

在灾难预防事项方面，该基本法对国家及地方公共团体涉及保全国土、建筑防灾、交通信息安全、气象水象地象防灾、海外防灾支援以及防灾的必要调查及教育训练、防灾预警预报机制等内容提出了明确要求，规定各层级有关防灾义务主体必须特别努力实施上述防灾事项，采取法制、财政及金融方面的措施，制定必要的防灾计划（防灾基本计划与防灾业务计划），全力处理防灾业务。

在灾难应急事项上，日本灾难立法对灾害发生时应采取的应对救助措施进行了全面明晰的规定：从发生灾害时救援机构的人员派遣管理、灾难情况的实时报告与传递公布、救灾物资的运送，到灾难处理时的损害补偿、国家税及公共征收金的减缓征收，及至灾害恢复工作中恢复事业费的调配、国家援助财政补贴的发放、受灾群体安置及灾区复兴等方面均有明确的法律规定。通过立法的直接规定，使负有灾难教育的义务主体能够切实推行立法内容，履行法定职责。

在教育主体行政责任方面，日本《灾害对策基本法》规定国家有保护国土及国民的生命、人身、财产免受灾害的使命，因此，国家负有全面提供组织和机能，对防灾采取万全措施的责任。由此可以看出，灾难教育的最高义务主体是国家，国家应当“制定作为灾害预防、灾害应急对策及灾后恢复的基本原则的计划，并根据法令加以实施；同时要推进地方公共团体、指定公共机关、指定地方公共机关处理的有关防灾的事务或业务的实施并对其进行综合协调以及合理安排灾害的经费负担”；同时，下层级教育责任主体应在“完成自己所掌管的事务的同时，必须共同努力以充分履行上述国家责任”［3］。对于不服从法定责任规定的特定行政主体，应承担相应的罚金或拘留责任。

（二）灾难教育层次多样，家庭、学校、社会成为灾难教育主阵地

作为立法工作的重心，日本十分注重通过立法将家庭、学校及社会教育纳入到灾难教育体系之中，通过运用法律强制力使灾难教育形成一种常态化、制度化的规范制式。根据教育目标群体特征的不同，日本灾难教育法域涉及学前教育、学校教育、社会教育、职业教育以及终身学习教育等立法内容，并辅之以大量的各级行政机关及地方公共团体发布的相关命令、规则、条例等与之配套实行。其中，家庭、学校、社会已成为承担灾难教育工作的法定环节。

《日本国宪法》明确规定，父母家庭“都有使其保护的子女接受普通教育的义务”［4］，强调了家庭对灾难教育所承担的强制义务与参与权利；2006年修改并获得通过的新《教育基本法》第十条中新增了家庭教育的有关内容，指出“父母及其他监护人，是孩子的第一责任者，必须努力让孩子养成生活当中必要的习惯，培育其自立精神，使他们身心和谐地成长”，“国家和地方公共团体要尊重家庭教育的自主性，并采取必要措施为监护人提供学习机会、信息及其它援助”，通过立法将家庭正式纳入到灾难教育链当中。

为保证灾难教育的连续性与继承性，日本《学校教育法》将“基于学校内外的社会生活经验，培育儿童正确理解人类相互关系中的合作与自主的精神”规定为基本法律原则，并针对受教育对象身心特点的不同，将灾难教育贯穿到学前、小学校、初级中学、高级中学、大学以及特殊学校教育与职业教育之中，力图通过学校教育的完整性普及灾难教育知识、提高受教育者的防灾救助能力。依据《学校教育法》的基本精神与要求，日本各中小学校将防灾教育内容列入国民教育课程当中，陆续出版有关校园安全的书本教材，并根据年级变化的特点不断变化其教育内容，以“培养受教育者对日常生活所需要的基本知识和技能”［5］。

社会教育对象的广泛性使其成为灾难教育环节中最为重要与关键的一环。日本《社会教育法》明确将“作为学校教育课程进行的教育活动之外的、主要以青年和成年人为对象而进行的有组织的教育活动（包括体育及娱乐活动）称之为社会教育。”［6］第3条规定，“国家及地方公共团体必须依据本法及其他法令的规定，通过设置和运营奖励社会教育所必须的设施，举办集会、制作与颁发资料以及其他方法，努力创造环境，以便全体国民能够利用一切机会和—切场所，自主地根据实际生活需要提高文化教养水平”［7］。同时，《灾害对策基本法》中也明确规定国家、都、道、府、县、市、镇、村各级以及指定的公共机关均有责任与义务开展灾难教育、制定防减灾法律规范及实施细则，在教育基本法原则性规定的统率之下，切实贯彻执行灾难教育立法的相关规定。通过立法明确国家及地方公共团体作为社会教育的责任主体，为灾难教育的开展提供了一个自由良好的社会环境，使灾难教育成为一种社会化、常态化的必备教育环节，有力推动了灾难教育事业的发展。

通过立法，日本将家庭、学校、社会三方形成完整的普及灾难知识与应对技巧的教育链，潜移默化地促使全社会范围内灾难应对及防护能力的提高，从根本上培养了国民应对灾难时的心理调适能力。通过灾难教育立法，各教育环节承担起灾难知识、灾难应对与预防的教育工作，彻底实现了灾难教育一体化的连续性和完整性。

长期以来，我国始终存在着“重经济、轻教育”的立法倾向，这就在主观上制约了灾难教育的立法进程。当前，在灾难应急管理类法律（主要包括自然灾害类、事故灾难类、公共卫生事件类、社会安全事件类）中仅有一部《中华人民共和国突发事件应对法》为较为系统的灾难应对法律，其中在第三十条规定了“各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容，对学生进行应急知识教育，培养学生的安全意识和自救与互救能力，教育主管部门应当对学校开展应急知识教育进行指导和监督”；同时在社会教育方面笼统提及了“县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处应当组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练”［8］，但其中既缺乏进一步的灾难防护技巧培训的规定，也忽略了家庭在灾难教育链中所处的重要作用。另一方面，纵观我国教育类法律，尽管《中华人民共和国教育法》第十一条规定“国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要，推进教育改革，促进各级各类教育协调发展，建立和完善终身教育体系”［9］，但整部法律始终未提及有关灾难终身教育的任何内容；《中华人民共和国义务教育法》也仅在第24条规定，“学校应当建立、健全安全制度和应急机制，对学生进行安全教育，加强管理，及时消除隐患，预防发生事故”［10］，该条文侧重于校园安全管理，只是对灾难教育进行了较为概括的规定，未能进一步明确灾难教育的详细内容，也同样忽略了家庭与社会作为灾难教育主体所应发挥的巨大作用，无法保证灾难教育的连续性与常态性。

立法内容长期滞后于灾难教育现实发展的需要，在实际操作中缺乏应有的规范性，直接导致执法与司法过程中的无法可依，严重阻碍了我国灾难教育工作的正常开展。反观日本的现实经验，尽管日本尚不存在一部完全的《灾难教育法》，但灾难教育的相关内容却在教育类与灾难类法律中互有印证，双方在体系上形成了良好的接续与互补，共同发展、相辅相成。因此，我国应尽快着力补充灾难教育的立法规定，促使家庭、学校、社会教育形成一条完整的灾难教育链，为灾难教育工作的切实开展奠定充实的法律基础与规范依据。

三、严格立法技术、提高灾难教育立法的可操作性

严格的立法技术使日本灾难教育立法规范获得了极强的可操作性，立法对灾难教育法律关系的调整与约束功能得以充分发挥。

日本作为“无事不法”的典型国家，自法制建设开创之初即十分注重立法程序与立法技术的完善，特别是在关乎灾难教育的法律规范制定过程中，更是对有关灾难教育的立法权限、审议批准、适用范围、执法监督等方面均做出了严格的具体规定，任何机构及个人都不得僭越。《日本国宪法》明确规定，国会“是国家权力的最高机关，是国家唯一的立法机关”，只有经国会众议院与参议员两院通过后的灾难教育法律案才能成为正式法律，具有通行全国的法律效力。作为行政机关的内阁及各级地方政府，只有为实施宪法和法律的规定时，才有权在法律调整的范围内发布行政命令。为体现法律的严肃性、规范性等特点，日本亦十分注重灾难教育立法过程中的技术性问题。通过邀请法律及教育领域的专家共同协调研究，总结出最符合灾难教育立法表述规律的术语，尽可能地避免了相关概念的用语混淆，使灾难教育法律条文本身的逻辑结构极富科学性、规范性，充分体现出了日本成熟的立法技术，推动了灾难教育法制建设的发展。

纵观我国灾难教育有关法律规定，立法技术及操作层面仍存在较多缺陷：首先，立法构造水平亟待完善。我国的灾难教育立法名称较为繁杂，“试行”、“暂行”等用语经常作为法律法规的名称加以出现，“试行”一定时间后，既看不到任何内容上的修订，“试行办法”也无法完全具备法律应有的适用效力，缺乏操作的权威性与规范力。比如《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，自颁布施行以来已有12年时间，但迄今仍为“暂行”。其次，立法技术同步性有待增强。自《中华人民共和国突发事件应对法》施行以来，尚未制定出与之同步配套的相关法律制度，由此影响了《突发事件应对法》效果的发挥，而相关的法律规定也因此难以形成合力，这些都削弱了《突发事件应对法》的法律基础。最后，可操作性不强。部分地方有权立法主体在制定相应的灾难教育法规时，或直接照搬上位法规定，造成立法内容上无意义的大量重复；或断章取义，使内容衔接上前后矛盾，偏离了上位法的立法本意。灾难一旦发生，地方政府仍旧更多倚重自上而下的行政预案和行政会议等方式，对灾难立法的应用还不够成熟，立法可操作性较低。技术与操作上的局限性大大降低了灾难教育立法的科学性与规范性，立法不清——执法不明——司法无依的恶性循环使灾难教育立法失却了基本的约束力，灾难教育法规的实施操作障碍重重。为此，必须破除技术缺陷，完整条文逻辑结构、合理设计法律用语，提高灾难教育立法的规范性、准确性，使灾难教育立法呈现出有序化、接续性的稳定状态，增强法规在执法、司法上的可操作性。

四、规范立法程序、协调灾难教育立法层次

科学规范的立法是保证法律强制力的基石。立法层次完整、中央地方互动紧密是日本灾难教育立法的又一成功经验。

在日本，以宪法及灾难教育基本法为原则性指导、下设各层级法律灵活组织执行，不同层次的灾难教育立法规范构成了上下有序的立法体系。同时，规范的立法机制、严格的立法程序、健全的层次体系也为日本灾难教育立法的权威性提供了有力保障。

自1947年施行《日本国宪法》至今，日本已形成了以宪法为灾难教育最高法、下设各层法律法规及政令等在其核心统率下具体实施执行的灾难教育法制建构模式，立法层次相当完整。根据效力范围及层次属性的不同，日本灾难教育立法主要包含以下几个层次：首先是《日本国宪法》中有关教育的相关规定，即“全体国民……都有依其能力所及接受同等教育的权利”，这是灾难教育立法的根本法源，在灾难教育立法例中居于最高层级的地位；第二层次是国会颁布施行的灾难教育基本法律，主要包括《教育基本法》、《学校教育法》、《社会教育法》、《灾害对策基本法》以及教育行政及其他灾难类法律等，这一层次的法律数量最多，是灾难教育立法体系的主体部分；第三层是由各级行政机关及司法机关（即内阁、总理、各省）颁布的各类政令、府令及省令等，有权立法主体必须依据上位法的基本精神，制定并实施具体的灾难教育法律规范，以确保灾难教育上下位法律的一致性与连贯性；最后一层是由享有自治权的地方公共团体经地方议会通过而发布的条例，是符合当地具体实际的灾难教育立法的灵活变形。在如此纵向层级的立法模式下，地方增大了在中央指导下的自主性，而中央也可以在统筹协调过程中听取并吸纳地方的合理建议，这就从双向保证了灾难教育立法的科学性与可行性，有利于灾难教育效果的切实发挥。

长期以来我国的灾难教育立法带有较大的随意性与行政色彩，主体权责不明等问题十分突显，灾难教育立法体系仍有待形成。例如，我国《宪法》规定中国公民享有受教育的权利和义务，而效力范围仅次于宪法的《教育法》却仍是简单重复宪法“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”，未对灾难教育做出应有的调整性规定。反倒是诸如《学校卫生工作条例》、《学生伤害事故处理办法》等并非由最高立法机关通过实行的“办法、条例”却直接规定了“学校应当对在校学生进行必要的安全教育和自护自救教育”，并根据学生年龄、认知能力和法律行为能力的不同，“采用相应的内容和预防措施”［11］。如此一来，灾难教育立法体系中最为核心的高层级法律中缺少了有关灾难教育的立法事项，而层级属性较低的下位灾难事故类行政法规及部门规章却对其作出了具体规定，灾难教育立法层次呈现出分散化、碎片化等特点。

要确保立法的权威性与执行力，必须明确立法主体与立法权限，强化中央立法机关在灾难教育立法体系中的主导地位，在高层级法律中增加有关灾难教育的立法内容，使灾难教育法律成为一整套在内容上连贯的体系；同时进一步明晰地方有权主体制定灾难教育立法的权能职责，从层次上保证立法体系的完整性与有序性。为此，我国应形成以《宪法》为统领，《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国教育法》、《义务教育法》等法律为主体，下设配套行政法规、部门规章等较为全面的灾难教育立法体系。

［1］王波．我国中小学灾难教育存在的问题与对策［J］．教学与管理，2009（25）．

［2］张德伟．日本新《教育基本法》（全文）［J］．外国教育研究，2009（3）．

［3］日本国会．（昭和三十六年十一月十五日法律第223号）灾害对策基本法［EB／OL］．http：／／www．city．kurobe．toyama．jp／contents／soumu／saigaitaisaku．pdf．

［4］潘汉典．日本国宪法［J］．环球法律评论，1981（2）．

［5］沈重．日本学校教育法（一九四七年三月三十一日第二十六号法律）［J］．国外法学，1983（3）．

［6］刘淑兰．关于日本的教育法规［J］．比较教育研究，1987（3）．

［7］日本国会．（昭和二十四年六月十日法律第207号）社会教 育 法 ［EB／OL ］． http：／／wenku． baidu． com／view／580c2cea856a561252d36f2b．html．

［8］全国人民代表大会常务委员会．中华人民共和国突发事件应 对 法 ［EB／OL］．http：／／www．gov．cn／ziliao／flfg／2007－08／30／content＿732593．html．

［9］全国人民代表大会．中华人民共和国教育法［EB／OL］．http：／／www．moe．edu．cn／publicfiles／business／htmlfiles／moe／moe＿619／200407／1316．html．

［10］全国人民代表大会．中华人民共和国义务教育法［EB／OL］．http：／／www．moe．edu．cn／publicfiles／business／htmlfiles／moe／moe＿619／200606／15687．html．

［11］中华人民共和国教育部．学生伤害事故处理办法［EB／OL］．http：／／www．moe．edu．cn／publicfiles／business／htmlfiles／moe／moe＿621／201001／81855．html．