我国水能资源开发法律问题研究

周 淼，谢志刚

（1．华北电力大学 人文与社会科学学院，北京 102206；2．兰州供电公司 办公室，甘肃 兰州 730070）

一、水能资源的相关概念及开发现状

（一）水能资源的概念

水能资源作为水资源的一种，其开发利用的历史悠久。有学者认为，水能作为一种可再生的自然资源，是水在流动过程中所蕴含的能量、是水的动能和势能的统一体、是水资源所具有的一种功能，属于水资源的范畴。作为一次能源，水能资源是水资源当中不可分割的重要组成部分，开发水能资源进行发电是河流中水资源的一项功能，水能资源开发实际上就是水资源开发的主要内容之一。［1］

在法律上，水能资源的概念则有所不同。《中华人民共和国可再生能源法释义》对水能的定义是：风和太阳的热引起水的蒸发，水蒸气形成了雨和雪，雨和雪的降落形成了河流和小溪，水的流动产生了能量，称为水能。从管理层面上讲，为突出水资源发电的这项功能，以往将用来发电的水资源称为水电资源、水力资源、水能资源，如历次资源普查都将其称为水力资源，而《中华人民共和国水法》中称其为水能资源。［2］本文的研究内容是水能资源开发的法律问题，在此主要采用其法律上的定义，即研究用于水力发电的水能资源，又称为水力资源。

目前，国内外立法没有对水能资源开发做出明确的法律界定，其工程上的概念是指通过工程措施获得垂直水流落差，将水能转化为水电的行为。①水能资源管理的问题与对策．http：／／www．hhpdi．com／Article／ShowArticle．asp？ArticleID＝1373。利用水能发电是开发利用水资源的重要方式之一。水电是人们对水能资源开发和利用的结果，是一种二次能源。水能资源的开发方式主要有以下几种：坝式开发，引水式开发，混合式开发，梯级开发，潮汐式开发，抽水蓄能式开发等。

（二）水能资源的开发现状

建国以来，我国十分重视水能资源的开发，水电发展获得长足进步，为国民经济和人民生活水平的提高起到了巨大的作用。2008年底，三峡工程26台70万kW发电机组全部投产，总装机容量达到1820万kW，树立了中国水电建设事业发展道路新的旅程碑。截止2010年末，全国水电总装机容量已突破2．1亿kW，年发电量7210．2亿kWh，同比增长17．1%，跃居世界第一位。据统计，目前我国还有一批超巨型、大（特）型水电站处于在建、待建和拟建中，已修建各类水电站逾6万座，其中大中型水电站逾230座，百万千瓦以上的电站就有20座。从世界范围来看，我国水电装机容量和发电量，已从建国初期的第25位上升到了今天的世界首位。

二、我国水能资源开发立法现状

目前，我国尚没有类似水能开发法、水电法等专门直接调整水能资源开发的法律，现有的相关法律法规从不同方面对水能资源开发进行了一定的规定，但内容不够全面，而且大多是原则化的规范，不够具体。我国的流域性水能资源开发管理立法工作也还处在起步、准备阶段。与之形成对比的是，地方水能资源开发立法工作蓬勃发展，长江流域的一些水能资源大省相继出台一系列水能资源开发管理的法规、意见和办法等，促进水能资源的开发利用。目前，我国调整水能资源开发的相关法律主要有《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国可再生能源法》、《电力法》、《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国大气污染防治法》。调整水能资源开发的相关行政法规和部门规章主要有《取水许可和水资源费征收管理条例》、《水库大坝安全管理条例》、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、《规划环境影响评价条例》《可再生能源发电有关管理规定》等。

但另一方面，调整我国水能资源开发法律制度的地方性法规和政府规章相对较多，如在地方性法规方面，目前为止，我国有3个省份制定、颁布了关于水能资源开发利用管理的地方性法规，分别有《吉林省水能资源开发利用条例》、《辽宁省水能资源开发利用管理条例》、《湖南省水能资源开发利用管理条例》。虽然各个省份对水能资源开发利用法规的制定主体、内容各不相同，但基本上都是针对水能资源规划、开发权出让和转让、水能开发项目的审批和建设管理、违规项目清查处理和执法检查、有关部门的任务和职责等涉及水能资源开发等关键性问题进行了规定，对于规范水能开发利用管理，保护生态与环境，维护公共安全具有重要作用。在地方政府规章方面，有些省份虽然没有颁布专门的地方性法规，但是出台了各种意见、办法等政府规章对水能资源开发利用活动进行调整和规范。

总的来说，我国初步形成了以《水法》、《可再生能源法》、《电力法》等法律为基础，以《可再生能源发电有关管理规定》、《可再生能源发电有关管理规定》等行政法规和部门规章为补充，以地方性法规和政府规章为支撑的水能资源开发法律框架。

三、水能资源开发法律法规存在的问题

根据我国现有的相关法律法规，对于水能资源的开发活动，已经初步形成一定的规模，并初步建立了以地方性法规为核心的框架，但总的来说，我国水能资源开发利用相关立法还不够完备，缺乏操作性，主要存在如下几个方面的问题：

（一）缺少专门规范水能资源开发活动的法律

目前全国人大缺乏有关水能资源开发利用的专门性规定，关于水能资源开发利用的标准、条件、程序、救济机制并不完善。虽然部分省、自治区、直辖市已经出台了相关的地方性法律文件，但效力较低，规制范围有限，且主要是基于当地的实际情况和经济发展而制定，无法满足全国水能资源开发利用进行规范和调整的整体性需要。

（二）水能资源管理体制需要通过立法进一步理顺

2005年颁布的《中华人民共和国可再生能源法》将水能列为可再生能源，并明确了可再生能源的开发利用由能源主管部门统一管理，其他事务由有关部门在职责范围内具体负责。但由于有关部门“三定”方案里没有水能的表述，水能资源与水资源关系认识不统一，致使该法也未能解决水能资源管理职责问题。管理职责不清直接导致了水能资源规划、权属管理方面的工作滞后或缺位，并带来一系列环境和社会问题。相关的行政主管部门各自为政，法定职责的差异容易引起组织结构矛盾和授权的不确定，部门立法大多只从自身利益出发，彼此之间缺乏统一性和协调性。同时流域内各行政区域也各自为政，只顾自身经济利益的发展，以取水最大化为目标，对此，在出现违法开发时，缺乏权威性的流域管理机构因为没有相应的法律法规做支撑，也无法对行政区域的水能开发进行监督和制裁。正是由于相关法律的不完善，造成国家与地方对水能资源开发管理混乱和无序的局面。按照《水法》的规定，我国水资源的宏观管理应当是以流域管理为主，部门和行政管理为辅。但现行的法律法规对流域管理机构的行政执法权只有一些空泛的规定，没有具体规定其职责和权力，缺乏法律权威性。

（三）水能资源开发规划法律制度不够完善

我国的水资源规划目前缺乏流域法之类的基础性、指导性法律，虽然已经通过现行的《水法》规定了水资源的规划制度，专业规划由县级以上人民政府有关部门编制，征求同级其他有关部门意见后，报本级人民政府批准。该制度实际只是作为实施水资源行政管理的一种手段，并未取得更高层级的法律效力，相关水能资源的开发规划也只是停留在规范层面，并未形成完善的法律制度。此外，规定过于原则性，内容空洞，没有将其单独立法，缺乏具体的规划，未能使其取得比具体水资源管理法律制度更高的法律效力，导致规划未能充分发挥“基本依据”的作用。《水法》对水能资源开发规划没有明确编制部门，很多地方的规划缺乏责任主体，工作严重滞后的现象仍然存在。

（四）水能资源开发利用权法律制度不够健全

长期以来，我国水能资源开发利用权制度一直没有建立起来，目前的法律制度并没有对水能资源相关的产权制度进行规范，获得水能资源还不需要支付专门的费用，水能资源进入市场体系缺乏法律依据。例如《水法》规定了水资源有偿使用，并将“水资源开发利用”单设为一章，对水资源开发利用的原则和制度做了详细规定，然而却没有确立水能资源开发利用权制度，对开发利用权的取得方式、取得程序、内容、管理权限、期限、转让和交易等相关内容均没有规定，水能资源开发利用权交易缺乏法律支撑，相关法律法规建设相当滞后，只有一些原则性的规定。

（五）水能资源开发中环境保护法律制度不够完善

我国现行的有关水能资源开发的法律法规中，在环境保护方面主要涉及《环境保护法》、《水污染防治法》、《水法》、《水土保持法》，《环境影响评价技术导则水利水电工程》、《水利水电工程环境影响评价规范（试行）》等，在具体的立法与实践中，由于法律规范过于原则，缺乏必要的可操作性，致使一些法律在实施过程中困难重重，未能很好地落实。现有法律法规没有体现和贯彻可持续发展理念。目前水能资源开发利用立法倾向于通过水能资源的开发来促进经济发展，极少考虑到开发水能资源给移民利益、环境保护等造成的相关问题，也忽视了水能资源开发应促进生态、社会、经济协调发展这一立足点。

此外，在水能资源开发过程中，对环境的改变会造成生物多样性的丧失，导致动植物的消失甚至灭绝，需要法律对开发活动进行规制，保护生物的多样性，对水能资源开发过程中对物种资源造成破坏的行为进行惩处。而由于我国在立法理念中对生态环境保护的重要性认识不够，目前还没有制定这方面的法律。

四、国外水能资源开发的立法经验与启示

（一）立法先行，通过健全法制为水能资源开发提供法律保障

世界上水能资源丰富、开发程度较高的国家大都遵循立法先行、依法开发的原则，制定了众多调整水能资源开发管理的法律法规和政策，以此来保障和促进水能资源的有序、合理开发。如美国制定了《1920年联邦水力法》、《电力消费者保护法》、《1992年能源政策法》、《1998年水电许可证发放程序改进法》、《2005年能源政策法》等。挪威虽然没有制定专门的水能资源法，但是通过《水资源法》、《水道管理法》、《产业许可法》、《能源法》、《征收法》等对水能资源开发活动进行了全方位的规范，构建了一整套特殊的水能资源开发法律框架。加拿大水能资源开发程度较高，立法比较完备，1985年制定了联邦一级的《加拿大水电法》，根据该法又制定了《阿斯托利亚河水能条例》、《自治领水电条例》、《征收费条例》、《卡纳纳斯基瀑布和马蹄瀑布水力条例》等一系列水能开发的专门性法规，此外水能资源丰富的省份也分别制定了水能资源开发相关法，如阿尔伯塔省《水电法》、曼尼托巴省《水能法》、不列颠哥伦比亚省的《水电管理局法》等。

（二）通过立法加强水能资源开发的统筹规划

如日本颁布实施了《河川法》、《水资源开发促进法》、《水资源开发工团法》，用法律形式规定了全面、详细的水资源规划制度，具有很强的借鉴性。日本的水资源规划制度分为全国规划和水系规划两个层次。全国规划是根据《水资源开发促进法》的规定，将水资源开发水系作为对象来设定的，要求对该水系制定水资源开发基本规划。水系规划是根据《水资源开发促进法》的规定，以“水资源开发水系”为对象，1962年开始制定。根据该法的规定，凡是在产业发展和城市人口增加迅速、需要制定紧急用水对策的区域，作为该区域主要供水水源的河流水系将被指定为“水资源开发水系”，并对该水系制定水资源开发基本规划。

（三）针对流域制定专门的法律，加强水能资源的流域管理与开发

如美国的《田纳西管理法》、日本的《河川法》均为当地的水能资源合理开发提供了有效的法律保障。以美国为例，《田纳西河流域管理法》对田纳西流域水资源的综合开发、治理和区域经济发展起着决定性作用。其宗旨是保障田纳西河道的通航和预防洪水；合理开发利用田纳西流域的贫瘠土地，进行植树造林，大力发展该流域的农业和工业，并通过建立在阿拉巴马州马斯尔肖尔斯及其附近的政府财产管理机构加强国防。该法设立了田纳西河流域管理局，法律专门授权其负责统一指挥流域内的水能开发、防洪、灌溉、土壤保护和航运等综合开发和治理，妥善解决在资源开发和节省中遇到的各种问题，从而最大限度地治理水灾、提供电力、保护环境、改善航运。同时，法律授予该流域管理机构很大的行政管理权力并明确与其他机构的关系，使管理局能有效、顺利的行使职责。此外，该法还明确了管理局在流域内可行驶水资源的开发权、所有权及管理权。

中国尚无一部流域管理的国家法律，流域管理在中国涉及水利水电、农业、航运、环境等众多部门，河流所在河段的地方政府等，不利于水能资源的有效开发，因此，急需制定相关的流域法。

（四）在水能资源开发过程中加强对环境和生态的保护

美国、瑞士、挪威、英国等国家都制定了相关的法律，通过详细的法律规定，不单纯以经济效益作为水能资源的开发目标，体现以可持续发展价值观为导向，实现人与自然的和谐发展，保障人类利益和生态利益，保持生态系统整体的价值。突出强调水电施工污染源头削减、水电资源开发环境保护规划、水电工程环境影响评价等环境保护预防制度的健全和完善。

如美国制定了相关法律抑制水能资源开发可能导致的不良环境影响。其中《濒危物种法》规定在申请水电项目许可证的过程中，要遵守该法规定，旨在保护濒危物种免受人为活动所带来的负面影响。该法第7条规定，联邦机构必须确保他们批准的一切行动不会影响到濒危物种的生存，也不会改变它们的栖息地。①Digest of Federal Resource Laws of Interest to the U．S．Fish and Wildlife Service。最高法院也要求国会应当不惜一切代价遏止和扭转物种灭绝的趋势。这些规定虽然增加了水能资源的开发成本，加大了水电建设的难度，但却使濒危动物得到了有效保护。此外，《电力消费者保护法》要求联邦能源监管委员会在授权水电项目许可证时，不仅仅以电力发展为目的，还应该同样考虑到环境、休闲、鱼类和野生动物等非电力生产价值。此外，该法还规定联邦能源监管委员会必须与鱼类和野生动物机构共同配合以减轻现有大坝对环境产生的影响。①Electric Consumers Protection Act of 1986，United States。

五、关于我国水能资源开发的法律建议

（一）完善水能资源开发法律法规

与国外水能资源开发法律相比，我国现行的水能资源开发相关立法分散，不够系统，主要法律法规层级较低，与《可再生能源法》配套的法规不够完善，导致水能资源的开发缺乏具体的法律法规，因此，我国有必要完善水能资源开发的相关法律。建议从以下几方面进行完善：

1．由全国人大牵头抓紧制定《水电法》，借鉴美国、加拿大的做法，结合我国实际对全国的水电进行统一管理，对水电建设、水电的生产与电网管理、水电供应与使用、水电电价与电费、农村水电建设与农业用电、水电设施保护、以及管理部门对水电企业的监督管理等方面进行规制。

2．由国务院法制办牵头研究各个地区水能资源立法的经验，吸收已经初步形成的合理、适用的地方性法律制度，尽快研究制定《水能资源管理条例》，从法律层面上确立水能资源开发管理的体制，建立健全水能资源开发管理的有效机制和制度，为水能资源开发利用提供可靠的法律依据。

3．由国务院相关部委牵头，根据《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国可再生能源法》，尽快出台与《可再生能源法》相配套的部门规章，促进水能资源的开发，如制定水能资源开发的规划编制标准或规范性文件、出让金管理办法等规章、水能资源开发使用权有偿出让管理办法，使水能资源管理有据可依，有章可循。

4．借鉴加拿大的立法方式，在水能资源丰富的地区，如西藏、重庆、四川、云南等省份，加快地方性立法速度，尽快制定水能资源开发管理的地方性法规，保障水能资源的有序开发。

（二）创新水能资源开发管理体制

根据我国《水法》、《可再生能源法》的规定，进一步明确水行政主管部门在水能资源开发管理、农村水电、和行业管理中的主体地位，要分清水行政主管部门和相关部门各自的职责，避免职能交叉，特别是在分级管理、项目审批权限上，各部门之间要协调好，统一各职能部门对水能开发项目各阶段报告审查、核准的标准，明确各自的管理权限和工作职责。在制定相关政策时，各级政府应明确水行政主管部门的参与职责、参与地位，水行政主管部门应主动争取，积极参与依法落实职责，依法进行管理，做到权责统一。

笔者建议：

1．通过立法将水能资源管理纳入水资源统一管理范畴，巩固完善水能作为独立能源的法律地位，明确水能资源管理部门及其职责，在全国形成统一管理、分级负责的水能资源管理体制。

2．对水能资源开发管理体制的创新，建议分两步走。目前，根据《可再生能源法》的规定，由国家能源主管部门统一管理全国的水能资源开发。地方上可由水利行政部门管理。待中央成立能源部以后，由能源部主管全国水能资源的开发管理工作，地方上，由能源部在地方的直属机构具体管理，各地方人大和政府应根据《能源法》的规定，修改现行的“水能资源开发管理条例”，将水能资源的管理权由水利行政部门转到能源管理机构，即各地的能源局。

（三）健全水能资源规划法律制度

《中华人民共和国水法》第十四条规定“开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应该按照流域、区域统一制定规划”，水能资源是有限的资源，为了合理开发、利用、保护好水能资源，必须强化对水能资源的宏观管理。因此，水能资源的开发利用，必须制定规划，必须通过科学的规划对河流水能资源开发利用布局、开发顺序、开发过程中可能引发的环境和生态破坏等问题进行统筹兼顾。在利用河流发电的同时，充分发挥河道本身行洪、航运、供水、灌溉等综合功能，同时尽可能减少开发利用引发的生态环境问题。

中国的大江大河较多，流域面积广，水资源规划对经济建设、城镇规划影响重大，因此有必要将水能资源规划通过立法，转变为具有制定法效力并涵盖经济、社会环境等特性的综合法律制度，完善水资源管理的法律体系。

建议在《水法》中明确规定水能资源规划主体，强化水资源规划的法律地位。将水资源规划制度从水资源行政管理制度中独立出来，将这一制度转变为具有制定法效力的包含环境、经济和社会性用水的规划分配综合制度。

（四）通过立法规范水能资源开发利用权

健全水能资源开发使用权制度，完善以水能资源开发利用权制度为基础与核心的水能资源管理制度体系和机制，为依法进行水能资源开发提供法律依据，促进水能资源开发利用的良性循环。

根据《水法》规定，水能资源属于国家所有，对水能资源的开发利用应实行有偿使用。一切开发利用水能资源的项目，应该取得水能资源开发利用权。

1．建议可以对《水法》第二十六条予以补充，增加关于水能资源开发利用权有偿取得的条款，明确通过招标、挂牌、拍卖等方式取得水能资源开发利用权。

2．在我国现有法律的基础上，结合各省市、地区的立法和实践经验，国务院相关部门应尽快制定关于水能资源开发利用权的出让标准和程序，以及规定出让计划和出让方案，开发利用权证的办理、出让方式、开发时限、使用年限、无偿收回的条件，出让金的缴纳和管理、使用等内容。

（五）完善水能资源开发环境保护法律法规

开发利用水能资源必须保护好生态环境，坚持在开发水能资源最大效益的同时，不能忽视环境和生态的保护和平衡。这就需要健全水资源环境法律制度，需要国家通过立法对水能资源开发利用的环境保护制度予以确认。因此，我们建议：一是在制定水能资源开发环境法律法规时，要以可持续发展价值观为导向，既注重人类利益，更要注重生态环境利益，要以实现人与自然的和谐发展为立法目的。从而在有效开发利用水能资源的同时，避免造成重大的污染和巨大的环境破坏，影响大自然的整体生态价值；二是鉴于我国已加入联合国《生物多样性保护公约》，可以借鉴美国的做法，加快制定保护生物多样性的法律，对水能资源开发活动进行规制，以达到保护生态和环境的目的。

［1］叶舟．技术与制度：水能资源开发的机理研究［M］．北京：中国水利水电出版社，2007．

［2］侯京民．水能资源管理存在的问题和政策建议［J］．水利经济，2008（2）．