信阳市农村耕地经营权流转问题研究

陈颢文

（信阳师范学院 政法学院，河南 信阳 464000）

信阳市农村耕地经营权流转问题研究

陈颢文

（信阳师范学院 政法学院，河南 信阳 464000）

促进我国土地经营权的市场化流转是贯彻落实中共十七届三中全会精神、破解当前农村发展难题的关键。我们现行的农村基本经营制度是以农民工利益和农业生产效率的双重牺牲为代价的，农村基本经营制度改革不可能解决所有“三农”问题。本文在调查研究的基础上，结合信阳市固始、平桥等县（区）耕地流转工作实施的实际情况，科学分析，深入挖掘，探讨信阳农村耕地流转过程中出现问题的解决办法。

农村耕地；信阳市；经营权流转

一、信阳市农村耕地权流转的现状

（一）信阳市耕地经营权流转的总体情况

信阳市现有3071个行政村、176.8万农户、669.4万农业人口、465.1万劳动力，共有农村耕地面积1187万亩，其中耕地925.23万亩，每户平均5.3亩，人均1.38亩。近年来，随着信阳市农村产业结构调整、农村进城务工人员大幅增加、农村基础设施建设步伐不断加快、小城镇建设规模不断扩大等，信阳市农村耕地流转面积呈逐年上升趋势，耕地规模化管理水平也得到进一步提高。据调查，截止到2009年2月15日，全市耕地流转面积125.79万亩，占耕地总面积13.6%。

（二）信阳市耕地经营权流转的基本方式

从目前来看，全市耕地经营权流转主要有以下几种类型。

1．转包。是指承包方将部分或全部耕地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营；转包后原耕地承包关系不变，原承包方继续履行原耕地承包合同规定的权利和义务。接包方按转包时约定的条件对原农户负责。当前，全市83.3万亩耕地以转包方式流转，占耕地流转总面积的66.22%。

2．出租。一些农户将自己耕地承包经营权以一定期限或是其他方式租赁给他人从事农业生产经营。出租后原农户继续履行原耕地承包合同规定的权利和义务，耕地的承包关系不变。承租方按承租时双方谈定的条件对原农户负责，双方按租赁合同约定享受国家各项补贴。目前，全市农村以租赁方式流转的耕地约26.23万亩，占耕地流转面积的20.85%。

3．股份合作。是以合作制为基础，吸收股份制的一些做法，劳动者的劳动联合和资本联合相结合形成的新型企业的组织形式。资本是以股份为主构成，职工股东共同劳动，实现按资按劳分配，风险共担，自负盈亏，独立核算。农户之间为发展农业规模经营，将耕地承包经营权作为股权，入股组成股份公司或者合作社等，联合从事农业合作生产经营。目前，全市以股份合作方式流转耕地2.16万亩，占全总部耕地流转面积的8.73%。

（三）信阳市耕地经营权流转特点

1.以转包和出租形式为主，其他形式少量存在。截止到2009年全市耕地流转125.79万亩，其中出租和转包两种形式共计流转耕地109.52万亩，占全市耕地流转面积的87.07%，其他几种经营权流转形式合计仅占12.93%。另外，在个别县区有的流转形式根本不存在。在潢川县和固始县，以转包形式流转的耕地占全部流转面积的比率分别达到97.85%和86.55%，在光山县，以转让形式流转的耕地占全部流转面积的比率达到82.55%。

2．以“耕地银行”为平台，开创了信阳新模式。“耕地银行”也叫农村耕地信用合作社，即农民把不想耕作的耕地存到农村耕地信用合作社，实行村集体拥有耕地所有权，农民拥有耕地承包权，合作社拥有耕地经营权的三权分离，农户按入社存入的耕地面积享受分红收益，想租种耕地的大户，能人和企业家将出租金交给合作社“贷”地耕作，发展现代高效农业和特色农业。这种农村耕地信用合作社模式转变了农业发展方式，解决了耕地摞荒问题，提高了耕地的粮食生产能力和集约化水平，促进了耕地的规模化经营。

3．多为农民自发组织，主要依靠示范带动。在当前的耕地经营权流转过程中，农户“跟风”效应也很普遍，在看到龙头企业、农村专业合作组织或种养大户通过耕地经营权流转带来巨大规模效益后，他们才肯大胆地进行尝试，进行耕地流转。所以影响耕地流转的因素主要是依靠示范带动的。如：信阳市平桥区五里镇大堰村最早集中200亩耕地发展珍珠黑瓜子，经过耕地整理进行规模化生产以后，一年内迅速带动周遭农户以及本村耕地集中连片流转量达到500亩；息县项店镇广永种植专业合作社对特产香稻丸实行连片规模种植，一年内香稻丸种植面积由原来的25亩发展到480亩。

二、信阳市农村耕地经营权流转过程中存在的问题

信阳市农村耕地权流转过程中也出现了一些矛盾和问题，主要表现在以下几个方面。

（一）耕地经营分散不利于规模经营

各乡村为了避免矛盾纠纷，信阳市在国家规定耕地承包经营权第二轮延包过程中，对现有耕地以田块好坏按比例搭配进行了调整，导致大部分农户的耕地比较分散，原来一大块耕地调整后变成了数小块耕地，这样很不利于耕地的协调耕作和集约化经营。对承租人而言，必须与不同的农户进行协商来取得相对集中的耕地，甚至出现因个别农户坚持不肯转出导致绝大多数农户无法完整租出自己土地的困局，这就造成成片耕地得不到有效流转；对农户来说，因为这些耕地在村组内是呈多片块插花状分布，他们即使耕种多家的耕地，也不能真正地形成规模经营，给耕地种植管理带来了诸多不便。这些情况在农村广泛存在，大大增加了耕地经营权流转的成本和难度。

（二）耕地经营权流转程序和形式不规范

当前的耕地经营权流转多数是通过当事人私下协商达成口头协议，而通过政府成立的土地流转中心签订书面流转协议的情况很少。由于流转方式的不规范，导致受让方缺乏有效监督和约束，为将来可能出现的权益纠纷埋下了祸根。主要表现在农户之间的流转只有口头约定，没有书面合同，不利于承租方长久经营规划；有的不按规范签订合同，书面合同内容不完整，在某些方面缺乏法律效力；有些未经过有关管理机构的审核，使得经营方心存顾虑。在商城县、息县的一些村庄中，一些农民围绕着对土地利益引发的争执甚至造成局部的暴力冲突事件。因为耕地流转行为缺少相对严格的规章规范使得目前这项工作陷入困境，耕地规模经营之路更是困难重重。

（三）部分政府、村集体强制耕地经营权流转，损害农民利益

随着信阳市农村改革发展综合试验区建设的逐步深入，农村耕地经营权流转作为其中一项重要内容也迅速开展起来，耕地流转规模越来越大，速度明显加快，但是也存在着不少违背农民群众意愿，对耕地进行强制流转，损害农民利益的情况，打击了农民流转耕地的积极性。有些地方的政府为了吸引更多的投资，降低开发成本，假借耕地流转之名，随意改变耕地的农业用途，甚至动用暴力强迫农民长时间、低价出让自己的耕地经营权。

（四）农业规模经营风险大制约了耕地经营权流转

农业规模化经营一般前期投入资金大，资金回笼周期长。加之缺乏配套的风险防范机制做保障，自然灾害、市场波动、经营不善等不确定因素均可导致产业效益降低甚至血本无归，一旦发生这类情况就难以保障农民的耕地收益，将造成新的矛盾，影响社会稳定。另外，水田流转对于种粮大户也有些现实问题难以解决。如粮食收割后怎么晒干处理等。这些情况导致大多数流转经营主体对耕地流转表现得很谨慎，不敢轻易接手。

三、关于推进信阳市农村耕地经营权流转的建议

推进信阳市农村耕地经营权有效流转，就要从建立健全法律法规与政策、创新耕地经营权流转模式、强化政府职能与社会保障三方面做起。

（一）建立健全相关法律法规与政策制度体系

完善的法律体系是耕地有序正常流转的基本保障，依法治国是我国的一项基本国策，在法律规定的条件下进行耕地流转是推动农村经济社会发展的必然选择。要建立适合信阳市情的农村耕地承包经营权流转制度体系。现有的《农村土地承包法》仅对农民在土地经营权流转方面的问题作出了回答，但对承包期内土地承包经营权流转与农户家庭人口变化之间的矛盾却没有提及。各级政府和相关部门要根据信阳市情，正确制订《信阳市农村土地承包法》实施细则，适时修订和完善关于耕地经营权流转的相关法律法规，并明确农民与集体经济组织的相关责任和权益，从法律规范上位本地耕地流转提供稳定可靠的保障，保证社会主义新农村建设的持续稳定发展。尽快出台加快农村耕地流转的激励机制，政策上积极引导，经济上给予奖励，刺激和调动承包户和流转大户搞好耕地流转工作，营造良好的耕地流转氛围。进一步明确耕地权属，允许农户把耕地作为要素在市场上依法自由流转，促进农业生产要素优化组合，保障农民权益。要大力发展农民经济合作组织，支持专业村、专业户的发展，推动农业产业化规模化生产经营。

（二）创新耕地经营权流转的模式

基层政府特别是乡镇政府应进一步加强人员力量配备，派出专门工作组或是技术人员进村入户，消除部分农民观望、等待的现象和思想顾虑，解决农民耕地流转过程中出现的问题，调动农民通过耕地流转的方式发展规模经营的主动性、积极性；光山县农村土地承包经营出现了代耕代种、委托经营、租赁经营等现象，土地使用权流转正在广大农户之间自发形成。目前，改县农村土地经营权流转总面积74907亩，占总耕地面积的6.1%。要大力发展农民专业合作经济组织、各种中介组织、专业经济协会和服务中心。以实力比较雄厚的农民专业合作组织为主体，承担本地农、林、牧、渔等农产品加工重点工程实施和基础建设。完善农民经合组织发展的政策制度体系，用科学的管理方法不断提升农业规模化、产业化、现代化经营水平。信阳五云茶叶（集团）有限公司积极推广“农户+基地+公司+市场”的发展模式，现成为科技含量高、资源消耗少、有市场竞争力的龙头企业与产业示范基地。目前全市已有农民专业合作组织425家，发展会员65772人，带动农户23.5万户，占总农户数的13.5%。农民专业合作组织的发展壮大既吸纳了劳动力就业，又促进了土地的合理流转和优化组合。

（三）强化耕地经营权流转的保障机制

在耕地流转过程中，政府应强化监督者与服务者的角色。信阳市设立了由农业、林业、财政、社保、司法、工商等26个相关职能部门为成员的土地流转工作领导小组，领导小组办公室设在区农业局，具体负责农村土地流转的政策指导和规范管理等日常工作。同时相继成立了河南润土地权交易咨询股份有限公司等土地交易股份有限公司、土地信用合作社和中介组织，专门从事土地流转的中介服务工作。通过这些措施保证了耕地经营权流转工作机制正常运行。信阳市媒体舆论也充分发挥导向作用，对农村耕地流转的必要性和重要性加强宣传，进一步转变广大干部群众对耕作管理观念，使广大群众清醒认识到，耕地不再是农民生存和就业的唯一手段，也不应成为赖以生存的“命根子”。2008年该市农村土地流转面积109.7万亩，占耕地总面积的13.25%，涉及流出土地承包经营权的农户25.87万户，占总户数的15.67%。

要建立城乡一体化背景下的社会保障体系观念，保障人民各项权益，让发展成果惠及每一个人民；要健全失地农民的最低生活保障制度，科学确定最低保障线标准，发放方式以及中央地方的各自所应负担的财政比例，应以政府投入为主多渠道筹集最低保障资金，保证资金来源。进一步扩大社会保障的覆盖面，尽可能扩大到一切农村社会的用工形式，将真正需要救济的群体涵盖在社会保障内；尽快完善农民养老、医疗保险体系，以农户自我保障为主，以保障老年人基本生活为目的，坚持社会养老保险与家庭养老保障相结合，采取农民自愿参与和政府有效引导相结合的原则，提高社会化养老程度服务水平。

［1］傅晨，刘梦琴.耕地承包经营权流转不足的经济分析［J］.调研世界，2007，（1）.

［2］何静.耕地使用权流转与相关的法律问题探讨［J］.经济问题，2001，（7）.

［3］胡吕银.耕地承包经营权的物权法分析［M］.上海：复旦大学出版社，2004.

［4］黄丽萍.农村耕地使用权为流而不动［J］.学术交流，2006，5，（5）.

［5］孔径源.中国农村耕地制度变迁过程的实证分析［J］.经济研究，1993，（2）.

The Research on the Transfer of the Management Right of Cultivated Land

Chen Haowen
（Politics and Law Institute of Xinyang Normal University，Xinyang Henan 464000）

The transfer of the management right of our land is to carry out the Third Plenary of the 17th Central Committee of the Chinese Communist Party and the key to solve the current problems in rural development.Our current rural basic management systems，which is at the double expenses of Migrant workers′interest and efficiency of agricultural production，can not solve all the problems of“Sannong”.This paper，which is based on investigation，combine the implementation of farmland circulation in Gushi，Pingqiao and other county（District），scientifically analyze and discuss the solution to the problem of cultivated land transfer in Xinyang City.

cultivated land；Xinyang City；the transfer of the management right

F301.3

A

1671-2862（2012）01-0015-03

2011-10-25

陈颢文，男，河南罗山人，信阳师范学院政法学院2010级硕士研究生，研究方向：科学社会主义与国际共产主义运动。