民间资本进入城镇基础设施建设领域政策评估

翁辰宇

(浙江工商大学公共管理学院，浙江杭州310018)

改革开放以来，随着民营经济的发展壮大，民间资本的实力也日以雄厚，如何做好民间资本的管理工作，引导民间投资健康有序发展，越来越受到国家政策的关注。2005年，国务院发布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》;2010年，又发布了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》。这些政策的出台标志着国家对民间资本投资渠道限制的放开，而其中以城镇基础设施等公用事业为导向的投资则最具代表性。在实际政策落实的过程中，民间资本投资的总量是否有较快的增长，民间资本投资基础设施等领域所占的比重高低，投资环境的构建情况，以及基础设施建设领域的发展情况等，都是检验政策目标实现程度的重要方面。笔者以弗兰克·费希尔的公共政策评估方法为分析框架，对民间资本投资基础设施建设的开展情况进行论证评估，以期对该政策的总体效应做出客观、有效的评判分析。

一、费希尔公共政策评估理论的内涵

费希尔的公共政策评估理论建立在对传统实证主义政策评估模式的扬弃之上。他认为，传统的实证主义政策过分强调事实与价值的分离，运用大量的技术手段，实现政策效率和效益的量化考察。这种评估虽然关注效率、效果等问题，提高了政策评估的客观性和可控性，却忽略了价值层面对公正性、社会性、道德观等因素的考察，因而是一种本末倒置的行为，其结果也只能算是伪评估。

费希尔的政策评估逻辑框架有效整合了事实和价值两个层面的判断，为公共政策问题的评估提供了综合的方法论视角。他认为，公共政策问题的分析需要考虑多方面、多层次的问题。首先，对于具体的政策项目问题，政策评估应该对其实际目标做出明确界定和监测，并指出政策项目对政策客体和受众的影响;其次，政策评估还应当考虑公共政策对社会整体的预期影响;最后，还应该对公共政策所包涵的社会价值和政治价值进行说明［1］(P4)。

政策评估逻辑框架主要包括了两个层面的评估。第一个层面的评估由“项目验证”和“情景确认”组成。这一层面的评估主要描述某项政策本身的具体目标任务的完成度和与政策相关背景因素的关系，属于微观事实层面的评估，一般运用传统的实证主义的评估方法实现。第二个层面的评估由“社会论证”和“社会选择”组成。这个层面的评估从具体的情景转向一个更高的层次，更多地描述政策和整个社会系统之间的关系，属于宏观价值层面的评估。该逻辑框架比较科学全面地反映政策评估的三种基本功能——认定结果事实、建构因果关系、做出价值判断［2］(P397)，因此，能够广泛地适用于各种公共政策效果和影响的评估。

二、民间资本投资城镇基础设施建设领域的具体政策评估

(一)项目验证:政策项目结果有效性的评估

项目验证是费希尔政策评估框架的第一阶段，其论证的焦点是公共政策项目的目的，主要从实证分析的角度考察政策项目实施的效果以及是否达到既定的目标。在这个阶段，主要检验的对象并非高层次的社会导向性的政策目标，而是与政策目标直接关联的各项政策项目效果的实现程度。

基础设施的供给一直以来以政府为主体，而财政投资总量的限制是基础设施建设的需求远远得不到满足的矛盾根源，民间资本作为新的增长来源，进入了政策视野。在政策实际运作过程中，国家先后出台“非公有制经济36条”(国发［2005］3号)和“新36条”(国发［2010］13号)等政策来促进和规范民间资本投资于基础设施建设。主要的措施有:放宽对非国有经济特别是个体私营经济的投资限制，降低准入门槛;加快改革投资体制，简化审批程序和手续，拓宽民间投资进入渠道;加大财税政策对民间投资的倾斜力度;创新、发展适应民间投资需要的多层次金融体系;建立投资服务体系，帮助民间投资者提高管理和决策水平。对于这一阶段的政策评估，主要是由民间资本参与基础设施和公用事业投资建设的总量来反映。我国基础设施和公用事业的投资总额从2003年的14 617.6亿元增长到2010年的70 581.8亿元，年平均增长率为25.45%。特别是2008年之后的投资增长率和总量都保持了高速的增长，而民间资本投资固定资产的总额也从2003年的23 617.4亿元增长到2010年的165 752.0亿元，其投资总额在所有投资额中的比重也从2003年的48.34%增长到2010年的60.69%①数据来源:根据《中国统计年鉴《(2003—2010年)整理所得。。由此可见，民间资本对于城镇基础设施和公用事业的促进效果是十分显著的。按照成本—效益分析的方法对该政策进行分析，可以看到，基础设施和公用事业的准入门槛降低了，审批的程序较之以往变得更加简化，民间投资的主体也拥有了更为广泛的投资渠道进入该领域。在项目验证的层面上，民间资本鼓励政策能够有效地提高城镇基础设施和公用事业建设资金使用的效率，大幅降低融资成本和制度成本的限制，积极推进基础设施建设的快速发展。

(二)情景确认:政策相关环境背景评估

情景分析是指对与政策相关的各种背景、环境等所进行的分析。情景确认阶段的主要任务是考察政策目标是否适合特定政策问题的背景，也就是说，这个阶段的评估不再局限于政策项目、指标完成的情况，而是要讨论政策会对其所面临的政策问题环境产生什么样的影响以及影响的大小。为实现这个目的，情景分析把重点由经验主义的定量研究转向了规范讨论和定性分析。

情景确认环节的主要任务是评估这一系列政策是否能够真正地缓解投资的不足，是否能够实现民间资本的有效配置。目前，基础设施和公用事业建设面临诸多问题。首先，对民间资本投资的限制和障碍依然存在，民间资本投资受两道门的限制。一是“玻璃门”，指对民间资本可以投资的相关领域名义上的鼓励、开放，而在实际中却有各种门槛和审批等限制，造成看得见、进不去的现象;二是“弹簧门”，指民间资本进入相关领域投资需要很高的成本，稍有与规则不相符的行为，就会被限制或剥夺资格［3］。其次，对民间资本的投资缺乏激励和吸引力。很多允许进入的领域往往回报率很低，而政府又缺乏相应的补偿机制，因此，民间资本对进入这些领域的兴趣很低。再次，一些领域的投资缺乏有效的监管和规范，致使民间资本进入之后陷入随意开发和无序经营的状态，造成相关建设混乱和低效率的局面。造成这些问题的原因主要有如下几个方面:一是对民间资本地位的认可依然存在偏见，认为民间资本无法胜任大型基建等领域的建设任务，在政策解读和执行的时候，限制民间投资，排挤民营企业;二是在降低门槛的同时，无法保证投资行为得到相应的经济回报，民间资本本性逐利，如何保证回报率是政策必须考虑的重点;三是民间资本进入基建等相关领域缺乏相应的标准和政策法规，投资的灵活度同建设经营的规范度之间的矛盾始终存在。所以，从情景确认这个环节上来看，民间资本投资基础设施和公用事业的政策所面临的政策相关环境因素是复杂而严峻的，因此，需要在更高层次上进行指导和规范。

(三)社会论证:政策社会影响的评估

到社会论证的阶段，政策评估的焦点也从具体的问题情景分析转为社会整体系统的分析。首先，需要对目标、价值和社会系统内制度安排的行为进行界定;其次，需要对政策在这些规范过程中的预期影响进行经验评估。

该阶段的分析主要从经济、社会以及政府和民间资本关系的角度上把握民间资本对投资的影响。首先，鼓励引导民间投资，促进市政公用事业发展，为全面建设小康社会和城镇化发展提供必要的基础条件，这也是城市市政公用事业改革的目标。经济的持续发展离不开基础设施的配套完善，民间资本的引入能够最大化缓解财政投资的不足，确保基础设施的持续建设，进而为社会经济的持续发展提供保证。其次，鼓励民间资本的进入有利于建立一种政府和民间有效竞争与合作的机制。它的建立为打破政府垄断、提高政府效率、扩大民间参与提供了一个平台。在这个平台上，政府和个体可以通过多种多样的形式进行合作，而政府扮演的角色也要发生转变，不再集裁判员和运动员身份于一身，而是将更多精力投入到提供规则和进行监管中去。再次，鼓励引导民间投资还有助于树立企业的公共责任意识，改变其原本追逐利益的惟一诉求，为企业反哺社会创造有利环境，建立企业同社会的良好互动关系。

(四)社会选择:政策对意识形态影响的评估

社会选择的基本目标是用理智来代替生活方式或者意识形态上出现的随意偏好或私利。需要考虑如下问题:现实存在的社会秩序的根本思想是否能够为公平合理地解决相互冲突的观点提供基础，如果不能解决根本的价值冲突，是否还存在其他的社会秩序为相互冲突的利益和需求提供解决的途径。

对于民间资本投资基础设施和公用事业的意识形态层次的评估，可以从两个视角进行考察:一是效率性，二是公平性。首先，基础设施和公用事业的供给主体一般是由政府来承担的，而政府本身的局限性使其作为供给主体是低效率的，是难以实现成本与效益的最大化的。理论研究认为，公共资源的有效配置主要是由市场实现的，任何市场之外的力量都不能取代市场的作用，虽然市场本身有其缺点，但是依然好过政府干预的解决方式，否则容易形成垄断。所以，引入民间资本的最大意义在于其打破了政府垄断基建的历史，能够促进基础设施和公共事业建设效率的提高。其次，从推动公平性的角度来考虑，基础设施和公共事业本身大部分属于公共物品的范畴，因此，其受益的对象为全部民众，所以，引入多元化的投资主体能够确保建设总量和水平的持续增长，有利于社会整体发展和民众公共福利的提升。从这个角度来看，民间资本的投资能够促进社会公平。

三、事实——价值政策评估框架的思考

因此，“鼓励引导民间资本进入基础设施和公共事业”政策的推行是符合社会根本利益的。当然，不同层次的评估，中间的环节容易出现相互矛盾的情况。在实际中，当事实和价值趋于一致时，比较简单;当事实与价值出现分歧时，往往评估的选择会只是基于眼前的实际情况，价值的标准就有意无意地被忽略了，不利于对政策作出客观系统的评估。这也是评估中需要面对的另一个问题。

可以预见，价值层面和事实层面的整合是公共政策评估理论和实践发展的方向。而在其背后，更重要的是对多元主体的利益的表达与整合。处理好各种相关利益的关系，是确保政策评估事实与价值统一的根本条件。

［1］［美］弗兰克·费希尔.公共政策评估［M］.吴爱明，李平，译.北京:中国人民大学出版社，2003.

［2］张国庆.公共政策分析［M］.上海:复旦大学出版社，2010.

［3］王学人.我国民间资本难以进入垄断行业的原因及对策研究［J］.经济体制改革，2011，(5).